摘要：文章基于57份地方层面中小学政策文本的内容分析，对政策工具视角下师德师风建设政策进行了研究，并提出了相关建议，包括增加师德师风建设政策工具使用频次、均衡考虑师德师风建设政策内容要素、合理适配中小学师德师风建设政策工具和政策内容。

　　关键词：政策工具；师德师风建设政策；中小学政策文本

　　教师是教育高质量发展的第一资源，而师德师风是教师在从事教育教学活动中所应具备的道德品质和职业操守。但目前中小学仍存在教师在评优评奖中弄虚作假等现象，师德失范问题时有发生。为加强中小学教师职业道德建设，以教育部为主的管理部门出台了一系列专项师德师风建设政策文件。2005年，教育部印发《关于进一步加强和改进师德建设的意见》，明确了师德建设的总体要求及主要任务[1]。2013年，教育部印发《关于建立健全中小学师德建设长效机制的意见》，提出要建立健全教育、宣传、考核、监督与奖惩相结合的中小学师德建设长效机制[2]。2019年，教育部等七部门印发《关于加强和改进新时代师德师风建设的意见》，提出加强和改进新时代师德师风建设，倡导全社会尊师重教[3]。此后，各省市纷纷响应国家号召，颁布了地方中小学师德师风建设政策文件。

　　当前，围绕中小学师德师风建设已经形成了许多重要的理论研究成果，但缺乏对师德师风政策文本的深度研究[4]。现阶段，学界对师德师风政策的研究基本都集中在政策本身内容及实施过程中存在的问题等方面，而缺乏对政策演进脉络的梳理、结构合理性等方面的研究[5]。笔者认为，地方中小学师德师风建设政策在我国师德师风政策体系中发挥着至关重要的作用。因此，本文拟基于57份地方层面中小学政策文本的内容分析，对政策工具视角下师德师风建设政策加以研究。

　　一、研究设计

　　（一）样本来源与筛选

　　本研究选取的地方层面中小学师德师风建设政策文本来源于北大法宝及各省市人民政府官网，主要借助质性分析软件Nvivo 12对收集的政策文本进行数量统计分析，最终筛选出57份政策文本，如表1所示。

　　（二）分析框架

　　内容分析（content analysis）是一种非介入的结构化的研究方法，能够对被分析对象进行定量或定性分析，具有成熟的方法论基础和操作规范[6]。本研究通过对57份地方层面中小学师德师风建设政策文本进行整理分析，并结合前人的研究总结出政策文本的二维分析框架，即政策工具类型与政策内容要素。

　　1.X维度：政策工具类型。政策工具是政策实施者在给定的政策环境中为实现政策目标、解决政策问题和实施政策解决方案所采用的机制、方法和手段[7]。来自不同学科领域的学者要从不同的研究视角、不同的侧重点对政策工具进行分类研究。本文借鉴了麦克唐纳和艾莫尔提出五种政策工具类型：权威工具、激励工具、能力建设工具、系统变革工具和后期增加的劝告工具。在教育领域，麦克唐纳尔和埃尔莫尔提出的政策工具理论的使用最为普遍，而且与教育领域适配度最高[8]。故本文借鉴这五种政策工具分类分析我国地方中小学师德师风建设政策的详情。

　　权威工具是指运用政府的权威使政策目标群体的某些行为服从规制，常使用必须、禁止、确保等指令性词汇。表现形式：强制命令、规定禁止。激励工具是指使用政策优惠等正向激励和通报惩处等负向激励措施，提升或降低政策对象的某些行为，常使用表彰、奖励、处罚等激励词汇。表现形式：表彰奖励、资源激励、实施处罚。能力建设工具是指提供资源、培训等使政策目标群体提升自身的能力，常使用教育、培训、制度等能力建设词汇。表现形式：教师队伍建设、基础设施建设、制度建设。系统变革工具是基于权力再分配的机制和制度的转变，如“构建多方参与的师德监督体系”。劝告工具是指通过引导使政策目标群体的价值准则和行动方向与政策导向一致，常使用引导、呼吁等词汇。表现形式：宣传引导、号召鼓励。事实上，现有的中小学师德建设政策很少涉及本质变革，大多强调需要建立和完善某些机制[9]。本文指建立多主体参与的协同机制。

　　2.Y维度：政策内容要素。通常，在政策工具的分析框架下可以直观地展现政策工具的选用情况，但很难体现政策文本的内容要素与政策工具类型选用情况的匹配程度[10]。因此，本研究从政策工具类型和政策内容要素两个方面分析我国地方层面中小学师德师风建设政策是有很必要的。已有研究认为，师德师风建设应包括师德教育、师德评价、师德监管、师德激励和师德保障等内容[11]。本研究的政策内容要素维度在借鉴已有研究的基础上，结合57份地方中小学师德师风建设政策文本内容，将政策内容要素分为教育培训、考核评价、监督治理、奖励激励和保障机制五个维度。

　　教育培训是指为了提升教师道德观念和职业素养而开展的一系列活动，如教育培训、宣传学习等。考核评价是指对教师行为进行评估和反馈，如评价标准、评价结果的运用等。监督治理是指教育行政部门和学校对教师的行为进行监督和整治，如监督和治理等。奖励激励是指通过奖励或惩罚等措施来调动教师的积极性，如资源激励、处罚等措施。保障机制是指建立相关体制机制，保障师德师风建设政策的顺利实施，如加强工作保障、强化组织保障等。基于上述观点，本研究构建了师德师风建设政策二维分析框架，如图1所示。

　　二、研究结果

　　本研究通过对相关性高的政策条目进行编码，将相似的条目归类至所属的维度之中。然后运用二维分析框架对中小学师德师风建设政策文本进行分析统计，如图2、图3所示。

　　（一）X维度：政策工具类型分析

　　根据图2可知中小学师德师风建设政策工具类型的使用情况。第一类是使用频次最多的能力建设工具，使用次数为307次，占比29.3%。政府较频繁地运用能力建设工具，是期望教师能够提升自身的知识转化能力。教师主要通过培训这一途径来完善其职业道德建设，但是当前我国中小学教师培训呈现出“学不能致用”的特点，对此，教育部办公厅印发了《中小学教师培训课程指导标准（师德修养）》等文件，要求通过分层、分阶段开展教师培训，以提升教师培训的质量和效果。

　　第二类是激励工具、权威工具、劝告工具，使用频次分别为263次、233次和202次，各占比25.1%、22.3%和19.3%。随着全媒体时代的到来，个别教师体罚学生、违规补课、敷衍不尽职等事件时有发生，给教师群体带来了负面影响。针对以上现象，可通过使用激励工具和劝告工具，鼓励教师配合国家做好“人民教育家”和“全国教书育人楷模”等先进典型荣誉推选工作，加大对教师的正面宣传，树立良好的社会形象。同时，通过使用权威工具，强制要求在职教师每年必须参加师德师风专题教育活动，进行师德警示教育，使教师始终坚守师德底线。

　　第三类是使用频次最少的系统变革工具，使用频次为41次，占比3.9%。当前，师德师风建设“一维化”和“形式化”的问题突出，管理上往往是自上而下的事后管理、项目式管理、指令性管理，忽视了基层单位的主体性、主动性[12]。而系统变革工具可以充分打造学校、家庭、社会协同育人共同体，结合现行管理体制的深化改革，形成自上而下的师德师风建设体系。各地教育部门应根据教育部相关意见，结合本地实际制定各种实施方案，体现出政府对教师群体的重视。系统变革工具运用较少，表明我国当前中小学师德师风建设还是以学校为主体，缺少其他社会力量的参与。

　　（二）Y维度：政策内容要素分析

　　第一类为使用频次最多的“教育培训”，占比高达39.1%，由此可见，国家尤为注重中小学教师队伍的建设。然而大部分教师认为现有培训方式依然存在走过场、重说教、难以触及内心等突出的问题[13]。为了提高中小学教师培训的效果和质量，需要针对现有培训方式存在的问题进行改进和完善，使教师能够真正掌握所学的知识和技能，并将其应用到实际教学中。为此，各地通过加强教师警示教育、创新师德师风教育内容与形式，不断提升教师思想政治素养。

　　第二类为使用频次中等的“奖励激励”“保障机制”“监督治理”，分别为275条、176条、120条，占比为26.3%、16.8%和10.6%。目前，大多数中小学教师对学生的评价仍然主要参考学生学业成绩，过于关注应试技巧，而忽视了自身职业道德的发展[14]。政策中配备一定的奖励激励工具，旨在加大对教师的表彰和宣传力度，如通过鼓励各行各业在提供服务时坚持“教师优先”，厚植尊师重教的文化氛围。各地学校要建立健全责任落实机制，坚持失职追责、严肃问责。同时，强化社会监督，及时获取师德信息动态，尽早发现并纠正不良倾向和问题，构建学校和社会广泛参与的师德监督体系。另外，引入新闻媒介监督手段，定期对学校师德师风建设情况进行监督评议，显示出我国中小学师德师风建设的动态化进程。

　　第三类为使用频次较少的“考核评价”，合计75条，占比7.2%。当前，中小学师德评价存在评价标准模糊、范围越界、偏规范约束、主体单一等问题[15]。各学校应将师德考核摆在重要的位置，建立完善的指标体系，规范考核程序，坚持实事求是、民主公开，突出多主体多元评价。同时，对教师的表现进行全面、客观的评估，并及时向教师反馈评估中发现的问题，指导和协助教师整改，同时要强化师德考核结果的运用，实行师德师风“一票否决制”。

　　（三）政策工具类型—政策内容要素交叉分析

　　政策工具类型—政策内容要素交叉分析结果如表2所示。

　　第一，政策内容要素中教育培训方面的使用情况。教育培训中使用频次最多的依次为能力建设工具、劝告工具和权威工具。当前，教育培训中中小学教师所获得的能力提升最为欠缺，教育培训不能达到应有的效果，培训大多流于形式。首先，政策中大量使用能力建设工具中的二级指标教师队伍建设，提高了教师的能力水平。其次，政策中运用劝告工具中的二级指标宣传引导，弘扬教师的各项优秀事迹，发挥榜样的示范引领作用，在教育系统引发了创先争优的热潮，能够推动全社会形成尊师重教的良好风尚。最后，政策中使用权威工具，体现为师范生必须参加师德教育课程，在职教师培训要确保每学年都有一次专门的师德和职业操守教育。

　　第二，政策内容要素中考核评价方面的使用情况。考核评价方面主要通过能力建设工具中的二级指标制度建设予以执行。57份中小学师德师风建设政策文本进一步强调了建立教师道德和行为体系的重要性，期望通过法治教育，基本建立起较为系统的师德师风体系。同时，通过国家倡导和地方推动，逐步建立常态化的师德师风建设长效机制，主要包括完善教师荣誉制度、建立师德师风不端行为惩戒制度、探索师德师风考核机制、形成师德师风建设领导责任制、强化师德师风监督体系[16]。另外，政策中使用制度建设为师德师风建设保驾护航，确保教师遵循各项规章制度，在制度范围内行事，并在完善相关制度建设的基础上加强各地师德考核评价能力，深化师德考核评价结果的运用。

　　第三，政策内容要素中监督治理方面的使用情况。监督治理方面主要使用权威工具、系统变革工具和能力建设工具。监督治理涉及各主体协同管理，需要调动各主体的参与意识，故可使用系统变革工具，使各主体形成一个整体。具体来说，在师德师风建设政策中提出开展专项治理、强化教师日常管理、实施专项整治制度、开展检查治理等措施。另外，监管工作的有效实施还需要使用能力建设工具，以帮助提高相关部门的监管能力和治理能力。目前，中小学师德监督以体制内或学校内监督为主，即师德监督一般都是采取同事之间相互提醒、相互监督的方式进行，学生、家长、社会的参与度相对较低[17]。

　　第四，政策内容要素中奖励激励方面的使用情况。奖励激励方面主要使用激励工具。正向激励功能鼓励教师自觉追求理想的职业道德，涉及教师自身的意愿和个体差异，应使用激励工具鼓励教师遵守职业道德标准。2020年，北京市提出加大对优秀中小学教师的教学成果表彰奖励力度，这就是正向激励功能。而负面激励则要通过明确师德底线和建立惩处措施，达到行为一致，防止教师出现失德行为。2021年，江西省提出要完善中小学师德师风信用体系，建立教师信用报告制度，及时将查处的师德师风违规情况作为负面清单录入平台，将严重失信教师纳入联合惩戒名单等，这就是负向激励功能。

　　第五，政策内容要素中保障机制方面的使用情况。保障机制方面主要使用能力建设工具、权威工具和激励工具。师德师风建设是一项长期的系统工程，需要建立专门的教育基地和组织保障，确保师德师风建设的长效性。权威工具的强制命令可以满足这一需求。师德师风建设需要长期的资源供给，因此需要重视使用资源激励功能。能力建设工具的使用目的在于增强组织结构的保障和供给能力。各省已出台各类实施意见和若干措施，要求各级教育行政部门和学校要建立健全中小学师德师风建设委员会，加强对师德师风建设的统一领导和整体谋划；要深化教师管理综合改革，强化待遇保障，提升教师的政治地位、社会地位、职业地位等。

　　三、讨论

　　（一）结论

　　1.能力建设工具使用比较频繁。总体看来，我国中小学师德师风建设政策工具类型中使用最多的是能力建设工具。具体而言，能力建设工具的使用最为频繁，表明政府主要通过强化教师队伍建设、制度建设等二级指标建设来促进师德师风发展。比如，山西省教育厅提出要依托各类教师培训基地，加强教师的思想政治教育、职业理想教育和职业道德教育，开展形式多样的职业技能培训，提高教师的综合素质。但是其二级指标基础设施建设的频率比较少，这是以后需要加强的地方。值得注意的是，能力建设的过程会比较漫长，效果短期不易见效。系统变革工具使用频率最低，为后续政策的出台预留出调整的空间。

　　2.考核评价工具使用频次最低。当前，中小学师德师风建设政策内容要素中使用频次最低的为考核评价，且关于考核评价指标体系的研究还存在一些问题，如师德评价存在评价范围越界、评价指标体系缺失、评价方向缺少价值引导等问题。在政策实施过程中，部分中小学仍存在师德考核评价重形式、轻内容的情况。目前，学校师德考核评价只适用于踏入“红线”禁区的教师，而不触碰底线的教师不会受到惩罚。在制度设计上，过分强调师德评价的筛选和选择功能，将师德考核等同于师德评价。这种评价方法对提高教师职业道德没有足够的激励作用，反而会使教师因为害怕触碰底线而失去动力。因此，仍然需要深化师德考核评价体系的建设，以便发挥出考核评价隐含的激励功能。

　　3.政策工具组合呈现出不同差异。研究分析发现，每种类型政策工具与政策内容要素之间有着天然的适配性，如激励工具与奖励激励工具、系统变革工具与监督管理工具联系紧密。这种组合差异反映出政府在中小学师德师风建设中的政策偏好，以及各类政策工具的适用范围和限度，并且会全面影响师德师风建设政策的执行。因此，中小学师德师风建设政策需要综合考虑政策工具和政策内容的适切性，优化组合工具的使用，构建师德师风建设长效机制。

　　（二）建议

　　根据上述研究，中小学师德师风建设政策要想实现政策工具类型与政策内容要素的组合平衡，需要进一步优化师德师风建设政策体系。

　　1.增加师德师风建设政策工具使用频次。策略工具的应用会随着策略的变化而变化。为了提高政策工具体系的适宜性和稳定性，地方政府应不断优化中小学师德师风建设的政策工具类型组合，协调各子系统在政策工具中的使用比例。地方中小学师德师风建设使用频率最多的是能力建设工具，它的二级指标制度建设和教师队伍建设对师德师风建设起到重要作用，但是在基础设施建设方面运用不足，因此在今后应该注重搭建教育研修交流平台，加大教师交流学习的力度。同时，系统变革工具运用不足，今后应不断增加对系统变革工具的使用频次，以确保中小学师德师风建设政策长期均衡发展。

　　2.均衡考虑师德师风建设政策内容要素。在选择中小学教师教育培训内容的时候，要选择教师感兴趣的内容，使培训内容能解决教学中的实际问题，真正做到学以致用；推动落实师德师风保障机制，紧紧围绕师德师风建设建立师德师风建设领导责任制；在教育培训上应做到“兼顾两头，优化中间”，实现教师学习的链式衔接，打通“学”与“用”转化的“最后一公里”。同时，应增加考核评价工具的使用频次。2020年10月，中共中央、国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》，提出要改革学校评价、教师评价、学生评价、用人评价[18]。因此，应该建立多元化的评价体系，并利用人工智能赋能中小学师德评价，关注教师日常教学过程中的教学道德行为，使其自觉把外在的道德要求转化为内在的行为规范。

　　3.合理适配中小学师德师风建设政策工具和政策内容。政策工具的使用比例影响着政策实施的结构与模式，也影响着政策执行的具体成效。在政策工具的使用方面，迫切需要构建一个系统的、相互关联的政策工具体系，实现“单一”向“多元”转变。在政策工具类型方面，应增加系统变革工具的使用频次。系统变革工具需要多方的协同管理，因此要建立多元评价机制和监督机制等。比如，可以通过不断优化师德师风建设运行机制，推动形成教育行政部门、中小学、教师、家长、学生和社会多方参与的师德师风监督网络体系。在政策内容要素方面，应增加考核评价工具的使用频次。通过激励工具加大对中小学教师的表彰奖励力度，合理使用惩处机制，提升教师参与学校活动的积极性，避免其消极懈怠。在劝告工具使用方面，可通过号召呼吁、支持鼓励各行业为教师提供相应的优先服务，形成尊师重教的良好社会风尚。

　　总之，基于57份地方层面中小学政策文本的内容分析，通过对政策工具视角下师德师风建设政策加以研究，笔者发现中小学师德师风建设是一项长期而艰巨的任务，需要全社会共同努力。因为只有不断提高教师队伍的层次水平，建立起良好的教育环境，才能更好地促进学生的健康成长，推动教育事业的发展。

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