摘要：为保障畜牧业健康发展，该文分析云南省生猪稳产保供政策所面临跨国动物疫情传播的风险和多元主体协同合作困难的挑战，得出其原因是国内生猪养殖水平不足、缺乏有效激励机制、养殖户防疫意识薄弱、监管体系不完善、政策执行成本高，为解决这些问题，该文提出针对性的对策建议，包括提高国内生猪养殖水平、加强宣传教育、落实奖惩措施、完善监管体系、优化政策执行。

　　关键词：生猪稳产保供；疫病频发；产业链协同

　　0引言

　　2023年9月云南法治报与环球时报联合报道的2021年云南省一起病死猪重加工销售案，突显生猪产业管理与食品安全监管体系的不足。该案中，顾某、杨某等人掩埋病死猪后重新挖出加工销售，被公安机关查处。法院以违反食品安全标准定罪，对涉案者予以刑罚和罚金，并责令赔偿及公开道歉。

　　尽管裁判文书网未直接记录类似案例，但2014—2021年，生猪不当处理的食品刑事案件频发，揭示出稳产保供及质量安全的多方挑战。为确保生猪养殖户无害化处理病死猪，政府出台一系列政策法规，如《农业保险条例》《生猪屠宰管理条例》《生猪屠宰质量管理规范》和《生猪产能调控实施方案》。然而，由于养殖户对相关政策法规的认知不足，政策实施效果受到一定制约[1]。

　　1生猪产业的重要地位

　　生猪作为我国居民主要肉类食品来源，其稳产保供与粮食安全紧密相连，同时影响农村经济发展、农民增收和社会稳定。2023年国家统计局数据显示，我国猪肉产量高达5 794万t，占肉类总产量60%，居畜产品之首。近年，云南省生猪产业在稳定生产和保障供应上遭遇挑战，确保生猪生产和供应稳定至关重要。

　　2云南省生猪产业基本情况

　　为响应国*院印发的《关于稳定生猪生产保障市场供应的通知》和《关于稳定生猪生产促进转型升级的意见》，2019年云南省发布《云南省支持恢复生猪产业加快发展若干措施》，以推动生猪产业的持续健康发展，保障猪肉市场的充足供应，提升生猪产业的整体素质，并促进其可持续发展。见表1。

　　云南省农业农村厅数据显示，2015—2023年生猪生产呈现总体增长趋势。2023年具体生猪产值的数据虽未直接给出，但通过生猪出栏量和猪肉产量的增长可推测生猪产值有所增长。这一趋势表明云南省生猪养殖业持续发展和规模不断扩大，且生猪产值连年占畜牧业产值50%以上，反映出生猪养殖业的规模和贡献。此外，畜牧业产值在农牧渔业总产值中的占比较高，表明生猪产业在云南省畜牧业乃至整个农业经济结构中的核心地位。

　　3云南省生猪产业面临的挑战

　　3.1跨国动物疫情传播的风险

　　云南省生猪产业易受跨国动物疫情影响，2015—2023年云南省生猪存栏量虽整体呈现出上升态势，但在2019年出现明显波动，原因是生猪疫情频发。2015—2023年我国鲜、冷、冻猪肉进出口金额见表2。

　　近年，非洲猪瘟等疫病在云南省内频发，虽然云南地理的天然屏障在一定程度上进行阻断，但病毒仍可借风、昆虫、动物等媒介传播，尤其云南地处边疆，疫情国家携带的受污染猪肉易传入，影响生猪生产。非洲猪瘟病毒适应力强，存活时间长，并可以通过感染猪的血液、粪便、尿液和唾液污染、肉制品等直接或间接传播[5]。

　　猪的疫情种类多样，如猪流感、猪瘟、猪肺疫、蓝耳病等，均对猪的健康构成威胁。例如，猪流感会引发猪呼吸系统一系列病理症状，而猪瘟则会导致猪的死亡，其中非洲猪瘟尤为严重，其死亡率可达100%[6]。疫情不仅对云南省的养猪业造严重的经济损失，同时冲击整个生猪市场供应。鉴于危害性和传播性，非洲猪瘟是我国重点防控的外来传染病，但目前针对非洲猪瘟尚缺乏有效的疫苗和药物[4，7]。

　　3.2多元主体协同合作困难

　　云南省位于我国西南，作为多民族聚居的省份，猪产业链发展受多元性和复杂性影响，面临协同合作困难。猪产业链是满足消费者对生猪相关产品消费需求的集合，由生产、养殖、屠宰加工以及贮运、销售等环节构成，其中每个环节又以不同的组织载体链接[8]。组织内部关系松散，链接不紧密。从当前的生猪产业链形成的不同组织模式看，主要是企业、合作社、市场和农户之间的合作，信息、物流、金融、保险服务等在其中发挥的作用甚微。且云南省地形复杂，山地、高原交错，使生猪的养殖和运输面临挑战。再者，云南省的经济发展水平相对滞后，贫困地区的农户缺乏资金和技术支持来改进养殖方式，政府部门在提供支持方面存在一定局限性。

　　以上述病死猪流通市场为例，定点屠宰场作为猪肉流通的重要一环未尽到监管责任。其次，保险公司作为风险管理的关键环节，其工作人员在完成拍照取证后，并未履行后续监督职责。同时，政府部门在生猪养殖项目实行登记备案管理的过程中，未能有效防止病死猪被非法挖出并流入市场。再次，生猪售卖有固定的市场，农贸市场对于没有合格动物检疫合格证明的猪肉应不予售卖。此外，消费者在购买猪肉时要有食品安全意识，可查看动物防疫检疫部门的检疫章和屠宰厂的质检章。最后，多方主体之间的信息沟通欠缺。保险公司、政府部门、养殖户以及屠宰场之间未能建立有效的信息沟通机制，导致信息流通不畅。

　　4原因：挑战背后的根源

　　4.1国内生猪养殖水平不足

　　我国猪肉产量供不应求，主要因为生产模式以农村家庭散养为主，大规模养殖场数量有限。以云南省为例，据2021年《云南省生猪产业发展报告》显示，500头以内的养殖户总市场占有量在40%左右。在人力成本上升背景下，小规模养殖户无员工工资和无固定资产折旧的成本优势明显，因此小散养殖与规模养殖将长期共存。这导致本土猪肉在和进口猪肉竞争时处于劣势地位。国外一些主要养猪国家如丹麦、美国，实现了规模化、机械化的养猪方式，拥有先进的养殖技术和管理经验，降低人工成本，提高了生产效率。2015—2023年云南省生猪存栏见图1。

　　根据海关总署数据可以得出，长期以来我国猪肉的进口量都远大于出口量，猪肉是主要进口商品，猪肉的自给率较低。

　　一方面，防控时期会影响国内的猪肉供给；另一方面，进口猪肉可能携带外来疫病或病原体，这对云南省生猪产业的生物安全构成威胁。若进口猪肉未能经过严格的检验检疫，或疫病防控措施不到位，可能导致外来疫病在云南省内传播，对生猪产业造成损失。

　　4.2缺乏有效激励机制

　　对于执行云南省生猪稳产保供政策的公务员来说，存在有效激励不足。政策执行的工作压力和复杂性可能导致公务员缺乏足够的动力。各地畜牧管理部门力量有限，为防止养猪户出售病死猪而采取的“春季防疫”之类的集中行动难以取得满意的效果[9]。稳产保供政策涉及多个环节和部门，需要公务员进行大量的协调、监管和服务工作。这可能会让一些公务员感到疲惫和缺乏成就感，缺乏明确的奖励和晋升机制生猪从而影响其工作积极性。

　　4.3养殖户防疫意识薄弱

　　部分养殖户缺乏防疫意识，增加生猪疫病发生的风险。现阶段生猪养殖户普遍受教育程度低、年龄偏大，对政策的接受能力受限。当宏观引导政策与养殖户传统行为相悖时，他们更倾向于维持惯例，影响病死猪无害化处理政策的执行效果。并且，户主受教育程度与养殖年限对养殖户病死猪出售行为具有正向影响[10]。部分养殖户受经济利益驱动和避免资源损失心理影响，可能将病死猪重新投入市场，尤其是年长养殖者，他们可能经历过食物短缺的困境，因此格外珍视肉类和自己的劳动成果，缺乏对病死猪危害的充分认识。然而，这种行为不仅违反食品安全法，也对公众健康构成威胁。

　　4.4监管体系不完善

　　现行监管流程繁琐，涉及养殖场户上报、基层兽医现场监管等，且基层兽医监管力量不足，动物疫病防控与食品安全监管制度存在缺陷，易被不法分子利用。政府部门在生猪产业链监管上力度不足，难以确保法规和标准得到有效执行。中央于1997年就决定实行生猪定点屠宰、集中检疫制度，而云南省直到2023年才发布《云南省生猪定点屠宰厂设置审查指导意见》，可见政策执行从中央到地方存在滞后情况。最后，大众参与度及社会监督有效度偏低。公众监管力度不足使相关机构缺乏外部压力推动信息公开，导致信息不透明。

　　4.5政策执行成本高

　　病死猪无害化处理成本高，对养殖户造成经济负担。虽说农业部、财政部2011年联合发布的《关于做好生猪规模化养殖场无害化处理补助相关工作的通知》中规定对年出栏生猪50头以上的规模化养殖场的病死猪进行无害化处理的，给予80元/头的无害化处理费用补助，补助经费由中央和地方财政共同承担。但仍有近1/4的生猪出栏量是由养殖技术相对落后、养殖环境较差、病死猪比例也较高的小规模养猪户提供的，补助未覆盖小规模养猪户[11]。

　　5对策建议

　　5.1提高标准化规模养殖水平

　　建立并优化养殖场直联直报系统，确保年出栏500头以上的规模化养殖场纳入备案管理，实现对生产经营情况的动态监控，精确把握行业发展动向。同时，政府引导与资助成立农村合作社，集结散户资源，与大型养殖场建立合作关系。大型养殖场为合作社提供专业指导，负责猪肉的品质认证以及收购工作。其次，持续开展生猪养殖标准化示范创建活动，以国家级示范为基础，每年增设省级示范场，树立行业标杆，推动行业整体标准化水平提升。此外，需要特别重视云南特有的优质品种猪，如大河猪、撒坝猪、滇南小耳猪等[12]，通过提纯复壮、选育提高等措施，广泛推广利用，促进云南养猪业的规模化与特色化。

　　5.2落实奖惩措施

　　建立科学的绩效评估体系和奖惩机制，通过量化度高的生猪产业指标对云南省基层公务员工作效果进行考核，对稳产保供工作优秀地区的相关公务人员进行奖励表彰，形成综合激励效应。

　　该激励体系可包括职业发展激励、物质激励、精神激励[13]等多种方式。职业发展激励意味着为表现优异的公务员提供晋升机会和职业发展空间；物质激励则体现在设立由政府财政拨款的专项奖励基金，对生猪稳产保供工作成效显著地区的公务人员进行奖励，并且公开基金使用情况，接受社会监督；精神激励则通过表彰的方式，增强公务员的使命感和荣誉感。

　　5.3加强宣传教育

　　提高养殖户的防疫意识和技能，减少生猪疫病发生。需强化其思想认识与觉悟，并通过灵活多变的培训方式普及防疫知识[14]。云南省养殖户普遍受教育程度不高，因此在进行普及教育时应制定针对性的材料，如制作简单易懂、图文并茂的宣传手册和海报，用养殖户能够理解的语言和表达方式，阐述防疫知识的重要性、方法和步骤。让养殖从业人员认识到病死猪对人与社会的危害，增强其社会责任意识。组织专业的兽医和防疫人员，对养殖户进行定期的防疫培训和指导，教授正确的防疫操作方法和注意事项，提高其防疫操作技能和防控意识。

　　5.4完善监管体系

　　在组合性政策框架下，监管与处罚政策对生猪养殖户处理病死猪的行为产生显著影响，强化监管与惩处力度成为关键策略。因此，构建高效的监测预防系统和完善生猪及猪肉的可追溯体系至关重要。云南政府可与高校合作，利用生物专业优势，建立现代化的疫病监测与检测实验室，确保疫情信息的实时上报。同时，加快完善生猪、猪肉及肉制品的可追溯体系，探索适应云南地区的溯源管理模式，确保疫情发现后能迅速准确溯源，控制疫情范围。利用互联网信息技术，建立覆盖云南生猪全产业链的追溯信息平台，实现全程追溯，有助于问题发现与处理，并提升消费者信任度。为确保监管体系的有效性，应促进多方主体参与，提升消费者权益保护意识，保障养殖户合法权益。

　　5.5优化政策执行

　　降低政策执行成本的核心在于政府实行合理的补贴和引入和发展先进技术。

　　尽快实现病死猪无害化处理补贴和生猪保险补贴的全覆盖，杜绝养殖场户丢弃和出售病死猪。2012年，针对年出栏50头以上生猪规模养殖场，国家开始给予病死猪无害化处理补贴80元/头[15]。使规模较大的养殖场有较大的无害化处理动力，但忽略很多散户。建议进一步扩大补贴范围，充分考虑云南省的山区地形和多样化的气候条件，为偏远地区的散户提供特别的补贴政策。

　　对于病死猪的无害化处理，当前普遍采用的深埋法虽简单但补贴依赖政府且缺乏经济效益。传统处置方式如化尸池、深埋、小型焚烧炉等，因技术局限与效率低下，对生态环境构成显著压力。为优化处理策略，可探索新型处理方式，如推广好氧发酵技术，该技术不仅能让企业参与无害化处理，还能通过补贴养殖场及散养户提高处理效率，减轻环境负担，符合云南省生态文明建设目标。

　　6结束语

　　在云南省生猪稳产保供政策的实施过程中，虽面临跨国动物疫情传播、多元主体协同合作困难等多重挑战，但通过提高生猪养殖水平、完善监管体系、加强宣传教育等措施，可有效应对这些挑战。未来，云南省应继续加大政策扶持力度，优化政策执行，促进生猪产业的转型升级和可持续发展。同时，加强产业链各环节之间的协同合作，提高疫情防控能力，确保生猪稳产保供政策的顺利实施，为云南省乃至全国的畜牧业发展作出贡献。

　　参考文献

　　[1]吴林海，裘光倩，许国艳，等．病死猪无害化处理政策对生猪养殖户行为的影响效应[J]．中国农村经济，2017（2）：56-69.

　　[2]云南省统计局．2023云南统计年鉴[EB/OL].（2023-12-5）.

　　[3]云南省农业农村厅．2022年云南省农业产业报告[EB/OL].（2022-07-29）[2024-03-21].

　　[4]中国海关统计数据．（2012-2023）、鲜、冷、冻猪肉进出口.中国海关统计数据网站[DB/OL]．

　　[5]王桂玉．我国非洲猪瘟疫情防控难点与对策研究[J]．中国动物保健，2020，22（2）：1，3.

　　[6]孙志华，田双喜，张丹辉，等．非洲猪瘟背景下推进生猪产业发展的思考[J]．中国畜牧杂志，2020，56（9）：232-234.

　　[7]罗玉子，孙元，王涛，等．非洲猪瘟：我国养猪业的重大威胁[J]．中国农业科学，2018，51（21）：4 177-4 187.

　　[8]张立峰，张越杰．产业链组织模式探析：以吉林省生猪产业为例[J]．社会科学战线，2011（8）：242-244.

　　[9]张跃华，邬小撑．食品安全及其管制与养猪户微观行为：基于养猪户出售病死猪及疫情报告的问卷调查[J]．中国农村经济，2012（7）：72-83.

　　[10]吴林海，王淑娴，朱淀．消费者对可追溯食品属性偏好研究：基于选择的联合分析方法[J]．农业技术经济，2015（4）：45-53.

　　[11]乔娟，刘增金．产业链视角下病死猪无害化处理研究[J]．农业经济问题，2015，36（2）：102-109，112.

　　[12]孙利民，袁跃云，邓俊，等．云南省畜禽遗传资源保护与利用现状及对策[J]．云南畜牧兽医，2012（6）：25-27.

　　[13]薛立强，李德伟．中国公务员激励问题研究述评：现状、问题与展望[J]．公共管理与政策评论，2019，8（4）：81-96.

　　[14]崔国庆，王彦华，潘巧莲，等．2020年上半年河南省生猪生产形势及未来发展举措[J]．中国畜牧杂志，2020，56（8）：227-229.

　　[15]沈玉君，赵立欣，孟海波．我国病死畜禽无害化处理现状与对策建议[J]．中国农业科技导报，2013，15（6）：167-173.