编者按：随着我国市场经济建设的推动，地方政府作为独立的经济行为主体，因而财政体制的构建应该满足财权与事权匹配的基本要求，随着供给侧改革的启动，以拉动需求为核心的地方政府融资平台融资方式也必将不断创新、完善。完善政府财政体制，发挥好政府投资的引导和带动作用，地方政府融资制度创新也呼之欲出。文章从乡镇财政体制发展的视角出发，通过财政体制的变革，简析乡镇财政体制中存在的问题，提出对乡镇财政体制改革对策的探讨，仅供参考。

　　关键词：财政体制；融资创新；风险负担

　　一、目前乡镇财政体制

　　目前的财政体制就是从2019年起区与镇（园区）财政管理体制调整，收入基数按2018年决算数和调整后的收入范围换算确定为镇级财政收入基数；支出基数按照保运转、保民生等基本公共服务需求的原则，综合多种因素计算基本财力保障基数；上解基数按收入基数减去支出基数确定。镇级财政收入比基数增长部分实行按比例分成，其中上缴省20%，市10%，区35%，镇留成35%，当年未完成收入基数，差额部分赔补50%。

　　专项财政政策中，城镇教育费附加、地方教育费附加，除上缴省、市外，切块安排镇20%；土地出让金，招拍挂土地区财政扣除上缴中央、省、市、区外的各项成本费用后，土地出让净收益由区全额补助镇级财政，行政划拨用地扣除各项成本费用后的土地出让净收益按50%补助镇级财政；城镇基础设施配套费工业项目100%返还乡镇，其他项目50%返还给乡镇；专项奖励以2018年收入基数环比增量超10%部分，奖励50%。

　　二、目前乡镇财政体制存在的问题

　　（一）财政资金平衡问题

　　近几年，随着土地财政的兴起，乡镇财政也迅速发展，但随着房地产市场的回归正常，2023年乡镇财政明显感受到财政压力，上半年税收增速缓慢，前面几年依赖土地财政，化解了几年的财政隐性债务，但随着房地产市场的冷淡，二手房市场增量不断增加，房产商拍地融断的情况已不存在，如果摆脱土地财政的状况问题也越来越突出，土地出让急剧下滑，可用财力严重不足。2021年至今，每年土地出让收益逐年下降，但预算支出每年增长，有些地方因当年财力不足；2022年末，原有的稳定调节基金已全部动用。为平衡2023年收支，需申请政府性基金（主要来源为土地出让收益）调入一般公共预算收入，这样才能平衡收支，但随着经济的下调，预算内缺口将越来越大，如何平衡财政资金问题是接下来一段时间面临的最大问题。

　　（二）收入实现问题

　　乡镇财政收入质量不高，经济下行期税收收入增长情况不及预期，转而依赖非税收入，导致非税收入占比较高。乡镇财政收入增长低于中央财政收入，但在事权与支出责任匹配的问题上，地方政府承担大量中央转移事权，地方真正可以调用的可用财力是有限的，这也导致乡镇收入矛盾将进一步加大。当前乡镇在财政收入无法满足的情况下，主要依赖国资公司的，但国资公司的每年主营业务收入主要依靠财政资金的回补，近几年的很多国资公司已有意控制收入增长的幅度，但2018年里出台的土地出让金统筹办法对做大主营业务收入影响较大，2022年出台的土地出让金新收缴管理办法也导致回款周期拉长。同时，今后可出让土地越来越少，每年可出让土地捉襟见肘，这也将对公司的资金回款产生严重影响，对公司的融资能力和下一步发展更是前景堪忧。

　　（三）隐性债务风险问题

　　地方债务存在不可持续性的风险。地方债务统计口径不一致导致隐性债务没有显性化，虽然现有披露的债务总量可控，但是局部地区的债务数量增速较快，隐性债务规模日益扩大。同时，地方债务的结构不合理，大部分债务投向资金占用量大、投资回报周期长的“铁公基”项目。地方财政收入与房地产开发紧密相关，土地出让金成为地方财政收入的重要来源，因而房地产市场的泡沫可能导致地方土地财政不可持续。近几年专项债市场的活跃，随着银行利率的进一步下降，农村的土地全域整治项目，投资金额巨大。同时乡镇财政还存在债务资金的闲置问题，这也是一种隐性债务的形式，地方政府很少考虑资金的使用效率，他们尽可能运作现代化金融手段获得更多的资金支持，继而很少考虑债务资金的使用效率。因为债务资金的闲置意味着资源配置的不合理，同时政府也要为资源配置不合理付出相应的债务利息。因此闲置资金的成本也是隐性债务的一种［1］。2023年起部分专项债项目资金缺口仍然较大，未来可能需要其他资金填补缺口，由此可能增加隐性债务。

　　（四）专业人才紧缺问题

　　乡镇财政所的地位和作用不相匹配，一般乡镇财政所设所长一名，是正股级干部，乡镇财政分管领导一般就是乡镇的一把手，但乡镇一把手一般又比较忙没有更多的精力投入财政工作，一般都是由财政所所长责任主要负责人，而这又比一般的分领导和副科级领导低一级，所以在平时的工作开展中，财政所的地位看上去高人一级，实际是低人一级，不利于工作的开展。而且财政工作涉及每个方面，各条线，随着《预算法》的实施，乡镇也越来越注重预算，财政作用的提高但地位没有相应的提升就造成工作的开展难度加大。同时乡镇财政所的工作人员专业领域基本集中在财会方面，这两年虽然补充部分金融证券专业人才，但与当前经济快速发展对财政国资工作的要求不相适应，特别是基金运作、对外投资管理、科创金融及集团市场化转型等业务均需要专业型人才的支撑，同时还需要安排专人专岗的精细化管理。

　　（五）财政事权和支出责任不合理问题

　　乡镇级政府支出责任划分不清，随意扩大乡镇支出责任，由于乡镇的产业定位问题不同，基层治理体系不一致，很难做到财政事权与财权的统一，而随着支出责任的下放，现在很多的支出责任都沉到基层，事权重心下移，再加上近几年乡镇区域调整较多，合并、分立，但在调整各个乡镇的行政区域后，有关改革没有及时跟上，无法确定收支范围，事权范围和财权范围不清晰，所以乡镇在构建统一事权、财权的财政体制上有一定的难度。财权与事权不协调，深化为财力分配的纵向不公平造成基层政府财政困难，形成大量地方政府债务，弱化了基层政府的基本公共服务保障能力；财力分配的横向不公平形成了区域间财力差距，导致了教育、公共卫生、社会保障等基本公共服务的区域不均衡。上级政府集中收入却没有集中支出责任，而做为乡镇级政府缺少财力却不能拒绝上级的命令，最终导致乡镇级政府财政困难，财力与事权出现倒挂现象。

　　三、对乡镇财政体制困境解决方式的探讨

　　（一）开源节流，最大程度实行财政资金平衡

　　一是，加快商住土地出让，有征迁安置房的地区，需同步配套退出安置房票政策，有效调节区域房地产市场，提升基金收入实现的稳定性。二是，争取上级财力性补助和一事一议企业政策补助，进一步完善争取上级资金激励机制，促使各部门合力争取专项资金。三是，做大集团公司利润，通过利润上缴财政形势，建立国有资本经营预算收入，有效做大本级可用财力。四是，尝试合作招商，以远期财力承担支出，解决现实财力不足问题。五是，减少房租补助政策的使用，特别是装修补贴，尽可能以国资灵活变通解决招商兑付难题。六是，把过紧日子的要求落到实处，持续压减一般公共支出。随着减税降费政策的执行，新增部分出口退税、减税降费部分仍由上级财政承担，而不是由乡镇级财政负担，可以减轻乡镇级财政负担比例。土地出让金收入全额补助镇级财政，增加镇级财政收入比例，鼓励乡镇提升城镇品质，改善营商环境，推进城镇基础设施建设。

　　（二）加速转型，致力做强做优国资“发动机”

　　一是，最大限度发挥集团公司当前评级优势，近段时间银行利率的不断下降，要充分利用这个好时间，通过运用各种债务手段，特别是创新金融工具，争取更多灵活用途资金。加强与投资机构的密切沟通，优化自身估值，持续压降财务成本。二是，积极响应国家政策号召，以产业园区或保障性租赁住房为突破口，发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs），有效盘活存量资产，实现投资良性循环，保障园区资产保值增值。不断完善地方政府专项债券，要完善阳光融资制度，构建地方政府政策性融资制度，同时引入市场约束机制，通过市场机制转移部分市场风险，达到风险分担的目的。在微观管理层面，引入市场竞争机制，通过融资方式创新优化风险结构以及完善风险监管过程等，创新PPP风险分担机制，严控政府债务比例，压缩政府债务率。

　　（三）金融赋能，全力打造科创金融样板园区

　　建议地方政府短期建立房地产价格泡沫的统一监测机制，中期中央和地方政府共同运用金融、土地、财税、投资等手段在稳定房价的基础上挤出泡沫，长期采取租购并举、长期租赁或者私有产权等方式降低房地产泡沫，以降低房地产泡沫对地方财政的冲击。一是，可借助建设科创金融改革试验区的东风，积极主动作为，坚持“与产业共成长”的投资理念，以“1+3+N”基金架构为抓手，提高产业投资能力，支持优质项目招引落地，引导三大主导产业集群发展，实现国有资本实现保值增值，实现土地财政向资本财政的转变。二是，推动知识产权科创金融应用，创新利用知识产权公开发行知识产权证券化产品，拓宽科创企业融资渠道，有效降低企业融资成本。三是，合作导入更多专业化市场基金。以产业为导向，通过子基金返投等形式，有针对性地招引产业项目落地。同步与合作紧密的基金建立起常态化交流和人才培养机制，不断提升团队水平。

　　（四）提升乡镇财政地位

　　提高财政所工作人员的工作积极性，设专岗专人，减少人员的流动性，提高财务的稳定性，落实乡镇财政所人员的级别待遇问题和会计人员的编制问题，便于落实岗位责任制和调动工作积极性，加强乡镇财政队伍建设，打铁还需自身硬，要提高乡镇财政的地位，就要提升自身的财政本领，加大业务培训。要充分发挥乡镇政府在财政中的作用，提升乡镇政府在乡镇财政管理工作中的积极性，在允许的范围内就尽可能赋予更大的财政自主权。为了能够促进乡镇财政工作顺利开展，需要相关财政管理部门与财政管理工作人员能够结合新时期的税收政策变化，结合当地财政发展情况，进一步加强税制改革，从而促进乡镇财政管理健康有序地发展。

　　（五）深化财政体制，建议现代财政制度

　　继续完善新一轮财政事权划分改革，市、区、镇三级政府的财权配置与事权划分相匹配的清晰框架和实施方案，为建立健全现代财政制度、推动经济高质量发展和促进现代化治理奠定坚实基础。以转移支付来平衡财政事权，主导功能由财力补偿转向促进基本公共服务均等化，转移支付成为政府间财力与财政事权的重要协调机制。财政事权、支出责任、财权与财力需要相互联系，相互统一，相互适应，形成“权、责、利”对等统一的关系。完善财政体制改革，加快建立现代财政制度，全面推进财税法治建设；建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度；深化税收制度改革，健全地方税体系，以法治思维来推进财政监督和服务体系建设，提升财政科学化、精细化、规范化和信息化管理水平。按照“谁的财政事权，谁承担支出责任”的原则，确定乡镇财政支出的责任。推进政府职能转变和职责调整，创新公共服务供给方式，不断提高行政效率、建立科学动态的调整机制。根据乡镇财政事权动态调整结果，在保持财力格局总体稳定的基础上，以财政事权动态调整带动财力重新配置，及时调整支出责任，真正一级政府、一级事权、一级财权，权责得统一，人财物相随。

参考文献

　　［1］周苇．财政体制改革后乡镇财政的困境与对策［J］．商业文化，2020（31）：112-113.