摘要：积分制是推进乡村社会治理体系和治理能力现代化的有益探索。回溯农业农村部随文印发的8个应用积分制实现治理有效的典型案例之一—“村级事务积分考评管理”，探索积分制在乡村中的设计与运行，分析积分制运行过程中面临的主要问题，并为积分制解决乡村治理主体性不足的问题提出了相关建议。

　　关键词：积分制；乡村治理；运行现状；对策建议

　　引言

　　2023年中央一号文件指出“完善推广积分制、清单制、接诉即办等务实管用的治理方式”，提出应用积分制这一治理方式助推乡村治理效能提升。积分制被确立为乡村社会治理制度的标志性文件，是农业农村部发布的《关于在乡村治理中推广运用积分制有关工作的通知》（以下简称《通知》），该通知指出“实践证明，积分制可以有针对性地解决乡村治理中的重点难点问题”。上述政策性的顶层设计为积分制在中国乡村治理工作的开展指明了方向。

　　一、实践案例：Y村积分制管理的设计与运行

　　（一）构建积分制运行组织体系

　　村级组建三级组织体系，负责推进村级积分制管理。一是村级领导小组，包括“积分制”起草领导小组和“积分制”运行领导小组。其中“积分制”起草领导小组由村民代表、党员代表、村干部代表、企业代表、县乡政府部门代表组成，“积分制”运行领导小组由信息管理员担任组长，分管干部担任副组长、村民小组组长作为组员。“积分制”运行领导小组则负责积分制度实践层面的运行工作。二是积分人员队伍，负责收集本村民小组的村民自行申报的积分信息和监督村民积分行为、进行积分登记，整理本村民小组的积分上报信息，同时也负责更新本小组内部的村民基本信息。

　　（二）构建积分项目体系

　　积分制管理实施的基础是详细具体、明确性强、可操作性强的积分项目体系，积分项目体系的构建需要地方政府部门代表、村两委工作人员、党员代表、村民代表、个别群众、村办企业负责人等共同参与制订。构建积分项目体系的首要任务是确认管理对象，Y村积分制管理的对象包括村民个人及家庭、积分“管理员”等；其次，构建积分项目体系。Y村“村级事务积分制管理模式”中积分项目体系包括人居环境整治类、建设发展类、生态治理类、遵纪守法类、公益美德类、荣誉奖励类等六大类积分类别，43项个人层面的积分项目，6条家庭层面的积分项目，党员、村两委工作人员、积分制运营领导小组、村办企业管理人员等工作人员统称为“管理员”，共建立了5条积分标准，除此之外还包括针对村民、家庭、管理员、商铺、村办企业等主体的共41项扣分标准。

　　（三）设置积分制运行程序

　　积分制运行程序是积分制管理的核心环节，指的是积分的申报、初审、复审、公示、结果运用。具体而言，村民申报积分需要向村民小组长提供事件发生的时间、地点、事由、相关图像证据；村民小组长初次审核之后将积分申报信息提交给副组长进行复审；积分公示于每月28日，由积分制运营领导小组组长也就是信息管理员进行全村积分信息的统计与汇总，积分管理员将每个治理对象的行为与积分分值以户为单位进行积分汇总，汇总全村积分总情况、个人积分情况、家庭积分情况、院落积分情况、村办企业积分情况，并在村务公开栏、文化长廊等线下公共空间和“村级事务积分管理平台”的线上空间予以公示。积分统计是将个人及家庭、院落的积分情况按照积分高低进行排序。积分结果每年度内实行累积使用，奖励之后不清零。Y村每年召开一次“积分分红大会”，实质上是村级表彰大会，依据积分和积分排名情况，开展村级评选评优评星活动，同时参考各家庭积分总情况，发放村集体经济经营性收入。

　　二、Y村积分制管理存在的问题

　　（一）积分制激励对象参与不足

　　一方面，积分制运行过程中家庭内部存在参与结构分化，家庭内部参与结构分化指的是各家庭成员参与不均衡的问题，集中表现为参与人数较少和以留守人员为主两个方面。首先，家庭内部只有少数人参与积分制管理，1~2人申报积分项目的参与率远高于其他家庭成员。其次，家庭内部参与积分项目申报的家庭成员以留守人员为主，外出流动人员几乎不参与。

　　另一方面，村民参与申报积分项目具有一定偏好，集中表现为“义务工”这一积分项目的参与率远高于其他积分项目和申报“公益田建设”这一积分项目获得积分占各家庭总积分的最大。首先，村民参与积分项目存在偏好表现在村民“义务工”这一积分项目的参与率远高于其他积分项目。“义务工”是每个家庭申报最多的积分项目，其他积分类别下的积分项目和同积分类别下的其他积分项目几乎没有参与。其次，Y村各家庭积分主要来源于参与“公益田建设”这一积分项目所获取的积分。除却基础分，Y村各家庭积分总量由参加“公益田建设”“义务工”“院组会议”“见义勇为”“作为定补干部”和“子女获得校级荣誉”这六项积分项目所获得积分构成，其中参加“公益田建设”这一积分项目获取的积分占各家庭积分的比重最高。这表明，各家庭的积分总量主要以参加“公益田建设”这一积分项目获取的积分为主。

　　（二）积分制运行方式存在不足

　　积分制运行方式存在不足指的是积分记录以家庭为单位引起村民的消极参与。“村级事务积分制管理模式”以家庭为单位记录与统计将积分忽视了村庄内各家家庭常驻人口数、家庭成员年龄结构和劳动能力情况等情况。随着家庭积分的逐年累计，其积分总体排名会受到家庭常住人口数以及其劳动能力情况的影响，出现常住人口数较多、具备劳动能力的家庭积分增长速度快，而部分家庭因常驻人口较少或部分丧失劳动能力积分增长速度较慢的情况，引发总积分增长速度缓慢、家庭总积分数量较少的村民参与积分制的积极性下降的问题，以不服从的消极参与方式表达自己的不满，影响积分制的实际作用发挥。以户为单位进行积分采集与管理，积分制产生责任与效益连带效应，即一个人的违规成本要以全家的积分清零与分红为代价。

　　（三）存在侵犯集体经济组织成员权利的法律风险

　　积分制管理内容侵犯了村民作为集体经济组织成员应该享有的集体经营性资产收益分配权。村民参与公共事务的社会行为均被量化为积分，以积分为核心形成了一系列的连带式制衡，村民之所以愿意遵守积分规则、参与社会公共事务是因为村级组织利用各种资源进行利益诱导。村民以做出规范化、标准化的参与基层社会治理的行为来交换物质奖励、精神奖励、一部分优先资格和福利待遇，对于不服从积分制管理的村民，约束其原本可以取得的利益。如“取消村集体福利待遇、不提供保底销售、不予以办理建房审批手续。”其中“村集体福利待遇”“提供保底销售”本就是作为村集体经济组织的成员应该享有的权利，积分制人为制造的以积分为核心的社会行为与福利待遇、公共服务之间的连带关系侵害了村民的合法权益，不符合以法律为代表的公共规则。

　　（四）积分制运行所需人力资源不足

　　积分制具有高度的资源依赖性，集中表现在其运行过程中需要积分工作者等人力资源，然而，Y村实质上存在积分工作量与人力资源不匹配的问题。积分工作量庞大体现在：其一，村民申报需要提供较多的佐证材料，该材料还要经过两次审核，双审核能够保证佐证材料的真实性。其二，积分统计与汇总涉及全部管理对象，管理对象之间又存在交叉，管理员包括党员、村两委工作人员、后备干部、企业管理人员等，与此同时，管理员还是普通村民，积分情况又需要按照村民个人及所在家庭、管理员、企业等分别统计，管理对象的各类积分加减使积分工作量无形之间渐渐增大。然而，在积分制运行过程中，却只配备了8个工作人员，包括党支部副书记、一名党支部委员、一名村委会副主任、两名村委委员，申报积分最终能够被记录并公示由村支部书记签字通过，庞大的积分工作量与繁琐的积分记录五个环节仅配备了8个积分工作人员。

　　三、促进积分制长效运行的对策建议

　　（一）加强积分内容有效性，切实回应主体需求

　　首先，优化积分项目。成立多元主体的积分制领导小组，走访入户了解村民最希望解决的问题，识别村庄内部的公共问题，汇总、筛选、识别广大村民的重难点问题和村庄总体性问题构成设置积分项目的来源。其次，保证平等参与。保障全体村民平等参与积分制的权利，扩大乡村治理积分制的治理对象范围，设置积分项目不仅需考虑到对村庄现有村民的激励措施，还要将外出务工人员等流动人口的激励措施纳入积分项目。再次，设置对接村民需求的激励措施。积分兑换的物质奖励、精神奖励、福利待遇有效对接村民需求，激励措施的设置符合村民参与乡村社会治理的行动预期才能最大程度地调动村民参与积极性。

　　（二）建立积分制管理内容与法律的融通

　　首先，积分项目尤其是关乎村民的义务、村庄的权利的内容的制定要以国家法律规范为指导，不可随意变更国家法律规范服务公民的权利、不得随意增设村民的义务和村庄的权利、不得设置限制和剥夺村民享有应有权益的积分项目。其次，需要长期坚持普法工作和法律宣传工作，提升村民的法治意识，促进村民规则意识和权利义务意识的觉醒，村庄内部整体村民的法律意识的提升，才能使村民在民主协商治理平台上提出利于自身合法权利的意见，产生科学的积分项目体系。再次，积分制度的起草、修改、表决、决议等各个阶段均需要引进法律专业人士提出专业意见和综合判断，法律专业人士纵横对比积分治理规则和国家法律规范，很大程度上能够避免两者之间的重复和冲突。

　　（三）充分发展新型集体经济供给激励资源

　　首先，从治理意义上讲，党支部领办合作社的意义在于将农民组织起来。党支部领办的合作社是发展新型集体经济的组织载体。村民以土地、劳动力、资金等入股的方式参与党支部领办的合作社这一村集体经济发展的平台，村集体经济经营性收入使每一个村民都产生了利益关切，村级组织借助积分制建立积分与收益金的利益分配关系，动员村民参与村庄治理。在将农民组织起来进行集体经济发展的过程中，农民集体劳动、共同参加村民大会决议的公共事务，积分制度设计之下村民深度参与村庄集体发展和村庄自主治理，重建了村庄的公共性。

　　其次，从激励意义上讲，发展新型集体经济可提供积分制运行的激励资源。发展新型集体经济是村级组织推进积分制管理的基础和前提，发展新型集体经济提供积分制运行所需激励资源应以“三产”融合为抓手。在积极发展种养产业保障村民基础性收入的前提下，高效利用农业资源打造观光产业园区，打造精品民宿、采摘游等新业态，整治人居环境提升乡村新体验，发展乡村旅游业，打造多业态、新业态融合发展的新型集体经济，扩大村集体经济收入的来源，保障村集体经济经营性收入对积分制的资金保障。

　　（四）数字赋能积分制缓解人力资源张力

　　数字积分制在数字经济和数字治理背景下产生的，是数字技术和积分制这两种治理方式的结合，建立数字积分信息管理平台能够有效解决积分制庞大工作量与人力资本存在张力的问题。首先，从积分信息申报、多级审批环节（村庄自行决定开启多级或一级审批）、到最后的公示阶段，线上申报—审核—公示的积分记录流程减少了线下记录花费的时间成本、人力成本，使积分审批不受地点、时间的约束，提高了积分制运行效率。其次，积分统计利用后台数据平台自动生成村庄“积分看板”，包括全村总积分、累计加分、累计减分、村民参与村庄事项分布图、院落积分排行榜、家庭积分排行榜、村民参与各类积分项目的积分排名等积分情况，无需耗费人力进行积分汇总和统计，数字信息管理平台简化了积分申报到积分记录的流程，大大减少了积分工作量，破解了人力资源不足的问题。不仅如此，数字积分信息管理平台还应上线“村民说事”“大喇叭”“通知栏”“三务公开”“党群服务日记”等功能模块，营造线上乡村公共能量场，强化村民在乡村治理中的主体性作用和在场化特征，提升村民参与积分制管理的积极性。

参考文献：

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