摘要：土地储备是我国政府实现管理和宏观调控的重要政策工具，土地储备过程亦是资金循环过程，此过程因涉及行业众多，又因当下经济形势不容乐观，土地储备也面临收储成本上升与融资渠道收窄的双重压力，同时土地储备的财务风险也随着市场的变化而不断攀升，如何控制土地储备的财务风险成为了当下亟需解决的问题。

　　关键词：土地储备；财务风险；控制

　　新冠肺炎疫情出现至今，使全球经济遭受重创，加之国际形势危机的影响，土地储备的形势非常严峻，各行业土地储备量多少，反映了该行业是否有足够的可开发土地作为后备资源，其对该行业的未来发展具有极为重要的影响。例如对于房地产企业来说，土地储备就是市场竞争中的利器，甚至是快速增值的硬通货。因此，土地储备是否合理、是否有效顺利运转对我国不仅具有调控作用，更有保障民生的重要作用。

　　一、概念及意义

　　（一）土地储备

　　土地储备简称土储中心，其工作由土地储备交易管理中心负责。土地储备机构由市、县人民政府批准成立，隶属国土资源管理部门，具有独立法人资格[1]。其主要职责包括贯彻执行土地管理法律法规、落实年度计划、调查存量土地、实施收回、收购、置换和储备、前期开发经营策划、资金管理、土地拍卖出让等事务性工作，提供地产市场信息交流和土地交易中介服务等。

　　（二）土地储备流程

　　1.土地的收回。通过征用、置换、收购等途径，以取得土地的使用权，其中包括通过征用集体土地、收回闲置土地、调整不合理用地等行为来实现。

　　2.土地的储存。通过规划、拆迁、配套、开发等方式对收购的土地进行整理和开发，以满足城市发展需要。

　　3.土地的供应。根据城市规划和土地供应计划，采取向社会公告、建立土地招标拍卖制度、开展招商等多种方式出让土地使用权。

　　（三）土地储备财务风险

　　风险是指在特定时期和特定环境内因事物含有不确定性所带来的不利影响。简言之，风险是预测之外的变动，而风险的大小，亦是看其变动的程度，风险可以根据大小来划分，也可根据种类来区分。土地储备财务风险就是指在土地储备财务活动中，由于不可预测或难以控制的因素导致实际收益和预期收益不符，从而受到损失。

　　二、我国土地储备资金的来源及风险

　　（一）土地储备资金的来源

　　土地储备过程具有周期长，涵盖项目广、运营方式多元化的特点。因此，资金来源是土地储备中的一大难题。目前，我国土地储备的资金来源主要有以下几种方式：

　　1.财政拨款。财政拨款是土地储备中最直接、有效的筹资方式之一。财政拨款指的是由政府向土地储备机构拨付资金，用于土地储备工作的资金支持。相比其他融资方式，财政拨款无需还本付息，不会带来财务风险，因此，是一种相对安全的资金来源。然而，财政拨款在土地储备中的比重相对较小。同时财政拨款的数额受到当地经济发展状况、政府财政状况以及政府拨付时效等因素的限制，因此，每年财政拨款的数额通常是有限的且存在不确定性。这给土地储备机构的资金供给带来了一定的不稳定性和挑战。此外，财政拨款的时间安排也可能不够稳定。由于政府的财政安排需要考虑各种因素，如经济发展、财政收支平衡等，拨款时间可能会受到一定的延迟或调整。这对土地储备机构的资金安排和计划实施带来一定的不确定性，可能影响到土地储备项目的进展和效率。

　　2.专项资金。根据《土地储备资金财务管理暂行办法》的规定，国有土地收益基金被认为是理想的土地储备资金来源。该基金的设立旨在将土地利用中的收益纳入专项基金，用于土地储备工作和相关投资项目的资金支持。这种方式有助于确保土地储备机构获得充足的资金，提供科学的财务保障。然而，在实际操作中，土地储备机构在获取国有土地收益基金方面面临许多困难。首先，地方政府往往需要考虑到当地的情况和发展需求，因此，无法或只能拨出少量的土地收益作为储备资金。这将导致土地储备机构面临着无法满足实际需求的困境，资金供给不足成为制约土地储备工作的一个重要因素。因此，土地储备机构在融资方面需要多元化，以减少对单一来源的依赖，降低财务风险。

　　3.银行贷款。银行贷款是中国土地储备机构主要的融资方式之一，其在土地储备资金中占据了超过70%的比重，具有巨大的资金规模。相较于其他筹资方式，银行贷款的最大优点在于可以提供充足的资金支持，满足土地储备机构的资金需求，支持土地收购和开发等重要工作的顺利进行。

　　然而，银行贷款的融资方式也存在着高风险的问题。首先，银行贷款需要按期偿还本息，这对土地储备机构而言是一项重大责任。如果土地储备机构无法按时偿还贷款本息，将面临严重的违约风险，可能导致信用受损、资金链断裂等严重后果。其次，银行贷款的还款受到政策、市场和利率等多种因素的影响，因此，存在着较高的风险。政府的财政政策、货币政策以及房地产市场的变化等因素都可能导致利率的波动，进而影响到土地储备机构的还款能力和负债成本，特别是当利率上调时，土地储备机构将面临着融资成本的增加和还本付息的压力加大，给其财务状况带来较大的挑战。此外，银行贷款的融资方式也与土地储备机构以及居民的购买力息息相关。由于土地收购资金和房地产商品的购买资金多来自银行贷款，一旦利率发生变动，将直接影响土地储备机构和居民的购买力。

　　（二）土地储备财务风险

　　根据土地储备财务资金的来源，可以看出土地储备面临的财务风险主要包括以下三个方面：

　　1.融资产生的风险。土地和资金是土地储备制度顺利实施和运营关键的两大要素，如果没有大量的储备资金和土地，储备工作就难以为继。目前，我国的土地储备机构主要是依靠商业银行进行贷款，自有资金持比相对较低，土地储备中心因此承担了过高的债务压力，如果土地储备机构在经营和现金管理方面表现不佳，可能会导致偿债风险。如果土地储备机构不能按期偿还债务，可能会被迫面临债务违约和资不抵债的风险。这会导致其信用评级下降，并对其未来的融资能力和商业合作产生不利影响。如果不能及时通过财务重整等方式化解偿债风险，就有可能进一步加重土地储备的财务风险[2]。

　　2.利率带来的风险。因融资方式多为贷款，利率又因政府宏观调控、市场经济的影响产生波动，因此，土地储备财务的利率也具有不稳定性，不仅影响融资成本，同时也会引发土地收益上的变动。在土地储备中，土地收购和开发是以负债经营为主的，如果利率上涨，将导致土地收购和开发的融资成本增加，还本付息的压力增大。同时，利率变化也会影响社会平均投资回报率，从而影响土地储备的收益。此外，土地买卖与房地产行业密切相关，土地储备机构和居民在购买土地和房地产商品时，通常会依赖于银行贷款。因此，银行利率的变动会直接影响到这些购买行为的成本，从而影响到土地储备机构和居民的购买力。

　　3.违约信用风险。土地储备机构存在两方面的违约风险：首先，储备土地的机构可能无法按时偿还银行贷款本息，导致违约风险。其次，出租或出售土地时，如承租或受让方财务状况不佳或恶化，土地租金或出售款可能无法全部收回，对正常的土地储备工作产生不利影响。以上因素的存在增加了资金回收的不确定性，同时土地储备机构控制资金回收的能力也存在不足，从而导致财务风险加大，商业信用下降。商业信用的下降将进一步影响土地储备机构的再融资能力。

　　三、影响土地储备财务的风险因素

　　严峻的市场经济环境下，风险应运而生。土地储备中心既是“买方”也是“卖方”，风险叠加，只有全面深入地分析影响土地储备财务风险的因素，才能更好地预防财务风险，并有效地加以控制，使土地储备工作顺畅、资金良性循环。本文笔者将从以下三个方面进行阐述。

　　（一）经济下行

　　经济下行是土地储备财务风险控制中的一个重要因素。近年来，全球范围内的疫情爆发和国际政治形势的动荡对市场经济造成了巨大冲击，导致经济出现下行趋势。这种经济下行直接影响着土地市场的供求关系和土地价格水平，从而对储备土地的出让收益和资产价值产生波动的影响。当经济下行时，市场供应可能会超过需求，即土地供大于求的情况。这种供需失衡将导致储备土地的出让受阻，无法顺利实现收益。储备土地可能会积压在手中，无法及时转化为资金流入，进而导致资金回流受阻，储备机构面临着严重的流动性压力。

　　此外，经济下行还会影响土地的市场价格。当经济形势不佳时，市场上的购房需求下降，对房地产市场造成了较大的压力。这可能导致土地价格下跌，进而影响储备土地的资产价值。储备机构可能面临着资产负债不匹配的风险，即土地资产价值下降，而负债却无法相应减少，从而导致负债偿还的困难。

　　（二）政策变动

　　土地储备财务决策更多地是适应它们的要求和变化。当财政、金融、房地产等政策发生变动时，土地储备机构所面临的融资环境也将随之改变。这种环境的变化可能导致融资成本增加，融资规模减少，甚至可能导致融资来源减少。这将会给土地储备机构带来很大的融资风险，可能导致资金回笼难、还债困难等问题。因此，土地储备机构需要及时跟踪政策的变化，制定相应的应对策略，以减少风险影响。例如近几年，我国针对房地产行业的“三道红线”落地后，房企紧抓销售及回款，应对融资约束。但2021年下半年以来，全国房地产市场持续转冷，叠加预售资金监管加强，企业似乎陷入“死循环”，这间接导致土地储备财务资金回笼困难，对土地储备资金链造成不利影响。

　　（三）财务人员的风险意识淡薄

　　资金运转和风险在土地储备机构中如同一对“双生花”，它们必然同时存在。然而，一些财务人员在处理财务事务时，可能存在按部就班的思维，过于依赖相关标准和详尽方案，误以为这样就能完全避免财务风险的发生。事实上，财务风险的控制需要更高的专业素养，以全局的视角对机构内部的财务活动进行整体把控和完善，缺乏高水平的专业素养可能导致财务人员无法有效地控制财务风险的发生，从而对机构的稳定性和可持续性造成不利影响。因此，对于土地储备机构而言，提升财务人员的专业素养、加强内部财务管理与监督机制的建立，才能更有效地应对财务风险的挑战。

　　四、土地储备财务风险的识别与评估

　　土地储备的财务风险控制是一个复杂而系统的工程。在进行风险管理之前，必须经过科学的风险识别和评估，全面了解各种潜在风险的性质、规模和可能带来的影响。基于风险评估结果，需要制定相应的措施和策略来降低风险的发生概率和影响程度。

　　（一）风险识别

　　在风险控制中，识别风险是非常重要的基础工作。所谓风险识别，就是在风险事件发生前，通过对各种可能的风险进行预判和判断，及时发现潜在的风险，为风险控制提供有效的依据。实际情况中，风险并不都是都浮于表面的，而是未发现或错误识别的风险，这会造成意料之外的损失，所以风险识别必须具有敏锐性，以及相关信息的收集、辨别，走势监测等都需要精准的识别。

　　（二）风险评估

　　风险评估直接决定了土地储备机构对财务风险的态度和决策，是风险管理程序中最重要的环节。根据实际需要，风险评估的方法也不同。大致可分为可计量风险和不可计量风险。可计量风险就是指可以运用数学计算分析的方法进行推演，并通过相关数据来判断风险大小。不可计量风险是指无法用数字推演出的不可控性的风险。

　　五、如何控制土地储备财务风险

　　对土地储备财务风险评估完成之后，就要对是否实施及如何实施风险控制进行决策。笔者认为，若要高效控制好土地储备财务风险，需要从以下几个方面展开。

　　（一）探索多元化融资模式

　　采用多元化的融资方式，有助于降低土地储备机构的财务成本风险。因此，需要积极促进社会资本参与土地储备工作。一种有效的方法是与土地储备机构联合开展土地收储和前期开发工作，土地出让后，相关的开发成本由受让人支付，并与土地出让收益分账核算，以保障土地储备成本。此外，还可以建立专项债券资金和配套财政资金机制，充分利用财政资金和土地储备专项债券资金，提高资金使用效率，避免因地方政府过度发行土地储备专项债券而带来的政府债务风险。此外，也可采用采用土地权益置换融资、土地储备资产“售后回租”、土地储备资产证券化、“预申请+企业定制”模式等方式，引导社会资本参与收储，降低政府土地储备成本，激励社会资本主体从事土地储备并取得合理回报。

　　（二）加强体系管理

　　做好土地储备的标准化建设和规范化管理。标准化建设和规范化管理工作是提升土地储备管理水平的重要措施，建立土地储备“资金池”及土地储备项目全生命周期流程管理，健全土地收储资金使用和管理体系，统筹历年结余储备资金，恢复计提土地储备基金，增强土地储备造血功能，做实国有土地收益基金，做强土地储备资金池。打造土地储备项目全链条、全流程、全覆盖防控体系，保障土地储备工作、资金运行等规范有序、廉洁高效。

　　（三）完善工作机制

　　提升土地储备管理水平，可通过完善政策体系，实现土地资产高效管理，确保土地所有权人权益得到充分保障。此外，需要注重储备土地管护和前期开发工作，同时完善相关的基础设施建设，从而促进储备土地资产价值和投资效益的提升，并优化土地市场营商环境。

　　六、总结

　　综上所述，土地储备财务风险控制需要全面考虑各种风险来源，有效地对土地储备财务合理规划和把控，加强与相关部门和社会资本的协作，探索建立土地储备市场化管理机制，建立有效的土地储备信息共享平台，为土地储备机构提供科学依据和支持，有效防范化解政府隐性债务风险和金融风险，确保土地储备高效顺利运转，实现土地资源的有效利用和可持续发展。

　参考文献：

　　[1]陈云.土地储备的财务风险评价研究[D].四川农业大学,2011.

　　[2]黄家铭.金融危机环境下企业财务风险控制与防范[J].合作经济与科技,2015,504(01):146-147.