摘要：地方政府专项债券作为积极财政政策发力的重要工具，在支持重大项目建设、补短板、保民生等方面发挥着日益重要的作用。但专项债券在我国总体上仍属于新生事物，为提高专项债券资金使用效益，防范地方政府债务风险，促使专项债券资金的使用效果符合预期，对其开展绩效评价工作是十分必要的。基于此，文章分析了地方专项债券资金绩效管理存在的主要缺陷，并提出了优化改进措施。

　　关键词：地方政府专项债券；绩效管理；问题；改进措施

　　一、引言

　　按照“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，2015年新预算法赋予省一级地方政府依法适度举债权限。专项债券作为地方政府重要的财政工具，是地方政府基础设施建设投资的重要资金来源，为重大项目顺利开展提供了财力保障。地方政府专项债券应投向有一定收益的公益性项目，要求融资需求与项目收益能够实现平衡，广泛应用在交通、社会事业、产业园区及保障性安居工程等领域。然而随着债券发行规模的扩大，债券资金管理问题逐渐显现。为进一步加强地方政府专项债券管理，2021年财政部发布《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（财预〔2021〕61号），围绕专项债券资金的绩效评估、目标管理、运行监控等内容做出具体规定[1]。如何更加高效地使用专项债券资金，使专项资金发挥惠民生、扩内需、补短板的重要作用，成为地方政府当下和今后面临的重大任务。

　　二、地方专项债券资金绩效管理存在的主要缺陷分析

　　（一）专项资金项目相关环节绩效目标未达到影响整体绩效

　　规范的地方政府举债融资机制要求，经国务院批准后省级政府方可适度举债，市县政府确需举借债务的由省政府代为举借，逐级转贷。由此造成省级政府成为专项债券的发行主体，市县级政府成为项目实际管理和资金使用主体。由于专项债券的发行主体和使用主体不一致，省级主管部门的工作重心集中于专项资金的申报、评审、分配上，将绩效管理视为常规工作，一旦其中任意一个环节出现问题，势必会对债券资金使用效率造成影响。例如债券项目前期准备不充分导致未能通过无法实现目标要求，或者项目进入实施阶段出现了落地难，出现“资金等项目”问题，或者是项目运营期间缺乏对市场动态的调研论证，致使项目亏损乃至引发债务风险。

　　（二）事先绩效评估不充分

　　地方政府专项债券本着“资金跟着项目走”的原则，围绕项目建设运营将项目预期收益与债券偿还风险具体挂钩，因此，对项目的事前绩效评估尤为重要。但为加快专项债券发行使用进度，在一定程度上出现事前绩效评估不充分，项目前期谋划储备不足，项目成熟度不够的情况。比如，对项目立项、用地、规划、环评等前期工作进度研判出现偏差，项目规划过于简单，对项目投入经济性、未来产生的收益和风险评估深度不足，实际项目建设资金需求与发债规模不匹配等问题。

　　（三）绩效评价信息化程度不高

　　信息时代背景下，各地方政府开始推广应用信息管理系统。但是针对专项债券绩效管理信息化建设仍然滞后。各部门都是通过自主招标采购的方式选择信息化软件，造成绩效信息收集困难的局面。加之部分地方政府在进行项目信息披露时未分清主次，导致项目关键信息缺失，影响债券整体绩效[2]。（四）绩效评价所需信息在不同部门中的共享程度不足

　　地方专项债券资金绩效管理工作需要发债主体与各级部门相互配合，基层项目从申报到发行再到实施需要经过县、市、省多个层级的过滤审核。不同行业的主管部门需要充分收集相关信息以开展绩效评价工作，而部门之间共享理念不足、共享标准不同、信息安全风险等问题的存在直接阻碍了专项债券资金绩效管理工作的优化与开展。

　　（五）债券“发、管、用”及绩效全过程评价不到位

　　专项债券从发行到管理，再到资金使用，涉及多方利益主体，绩效评价能够帮助地方政府快速发现项目存在风险并及时采取调整措施进行规避。但就现实情况来看，由于专项债券项目周期相对较长，其量化标准与监控难度均要远高于一般项目，地方政府往往不能够对专项债券资金的使用效果做出及时的、合理的评价，种种因素制约着绩效管理工作的开展。

　　三、地方政府债券资金绩效管理的相关改进措施

　　（一）重视相关环节的绩效目标完成以促进整体目标实现

　　对于地方政府而言，绩效目标应充分反映专项债券资金在限定期限内达成的产出和效果，是绩效管理的基础和起点。在绩效目标的编制上要尽可能做到科学合理，从根本上保证项目顺利开展。

　　一是强化事前绩效评估。财政部门要依照《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》规定，要求项目建设主管部门将事前绩效评估作为项目进入专项债券项目库的必备条件。区别于一般性项目的事前绩效评估，重点判断项目类型是否属于专项债券支持的范围，专项债券在国家层面既有明确的适用领域和基本要求，也有清晰的禁止性清单，只有符合这些基本条件的项目才允许发行专项债券。重点分析融资结构与来源是否可行，只有具有合理的融资结构、可靠的资金来源、足额的资金保障，才能确保项目的成功，专项债券资金不应作为项目的唯一来源。

　　二是做好项目预测规划。专项债券项目最大的特点就是能够实现项目预期收益与融资的自平衡，这是专项债券项目运作的基本逻辑。因此对于项目主体而言，对项目未来产生的收益和风险进行客观评估，合理预测运营收益，科学编制项目平衡方案十分重要。要对项目收入、成本进行准确预测，分析项目预期收益与专项债券规模之间的匹配程度。评估偿债风险是否可控，偿债计划安排是否明确，项目全生命周期内的各类风险是否做到全面识别，是否以扣除风险因素后的实际偿债能力作为融资收益平衡的测算依据，有没有相应的风险应对措施。

　　三是合理设置绩效目标。绩效目标在专项债券资金绩效管理中处于核心地位，原则上绩效目标一旦设置不得随意更改。地方政府应与各级主管部门等联合起来，将绩效目标设置作为专项债券资金安排的前置条件，全面梳理项目的关键指标，科学分析评估项目的预期产出，以及经济效益、社会效益、生态效益等，可增加设置项目进度指标，特别要关注发债主体的偿债能力、专项债券的多项风险因素，从而提升专项债券项目策划精准度，促进整体目标实现。

　　（二）建立完善的专项债券资金绩效评价机制

　　各级财政部门作为所属地区专项债券资金的管理责任主体，需建立科学合理的绩效评价机制，从而将绩效管理的价值充分发挥。

　　一是明确资金绩效评价内容及方法。当前社会经济形势下，地方专项债券规模仍然呈现持续增长的态势，地方政府需要落实专项债券资金全过程绩效管理。从评价内容上看，债券发行前评估项目是否合理、融资渠道是否合规、实施方案是否可行等，资金使用过程中主要关注使用进度，与绩效目标的差距、债务偿还风控措施等，项目执行末期对债券发行的效益进行综合评价。从评价方法上看，可根据项目实施的具体情况，在比较法、公众评判法、最低成本法等多种方法中选择一种及以上予以评价。

　　二是科学设定绩效考核指标。地方专项债券的绩效管理不同于一般项目，依照管理办法，地方政府需综合分析各要素，尽可能地使用量化绩效指标，并合理配比指标权重，将绩效考核与指标分配相结合，设置4个一级指标（决策、管理、产出、效益），17个二级指标。此外绩效指标也要根据项目推进的实际情况进行动态调整，以推动地方专项债券资金绩效评价工作有序开展。

　　三是引入第三方参与绩效评价。出于财政支出公平和效率的现实需求，引入以会计师事务所为代表的第三方机构，是财政改革创新的重大举措。其固有的独立、客观的特点有助于提升专项债券绩效管理的科学性。鉴于当前市场环境下第三方机构的执业质量参差不齐，一方面地方政府应出台相应管理规定以规范相应的工作流程，另一方面第三方机构自身要加强专项债券绩效评价管理相关内容的培训学习，旨在推进专项债券和绩效管理一体化。[3]

　　（三）提升绩效评价信息化水平

　　一是加强绩效信息化投入。地方人民政府可以与相关财务软件开发商深入合作，将专项资金绩效管理以流程图的方式记录到软件中，并将计划、实施、评估及结果反馈等流程全面的网络化和标准化，避免出现人为主观意志的干扰。同时将财务专项资金绩效管理平台与其他系统端口整合，实现负债资本、债券等全生命周期的数字化管理，为绩效评估提供必要的支持。

　　二是建立项目数据库管理系统。专项债券资金要严格落实专款专用的要求，地方政府可在现有债务管理系统上设立分支，将所有使用专项债券资金的项目进行整合，构建专项债券项目数据库，依照项目领域、地区、收益率等不同维度进行分类。要分行业、分类别、分项目掌握项目准备、建设、运营、资产管理、收入等相关情况，促进实现专项债券项目绩效一体化管理。

　　三是落实专项债券穿透式检测。专项债券从项目申报到组织发行，整个过程涉及主体涵盖省、市县财政部门、金融机构、第三方机构等，资金流向透明度相对较低。为切实提升绩效管理信息化水平，地方政府应灵活运用区块链技术，建立地方专项债券项目穿透式监测平台，通过实时动态监管项目的建设和资金流通各环节，以“无形的手”确保偿债风险始终处于可控水平。

　　（四）强化信息交流与共享，促进相关单位合理开展评价工作

　　一是建立专项债券工作联动协调机制。以往专项债券工作大多由财政部门负责统筹，其余部门积极配合，而随着“资金跟着项目走”观念的逐渐深入，地方政府应牵头成立债券管理领导小组，明确各成员单位及分工内容。在不同环节加强协调联动，确保资金安全有效。债券项目在申报阶段发改部门应加强审核把关；评审阶段要与上级财政、发改部门积极对接，并依照要求督促债券发行主体完善评审资料；项目实施阶段由财政、发改及行业主管部门共同指导项目建设单位做好项目推进与资产收入管理等工作；绩效评价阶段由财政部门设立绩效指标框架，将绩效考核结果与债券额度分配相挂钩，实现绩效管理提质增效。

　　二是加强各部门、项目单位之间的沟通。对因客观原因（宏观环境恶化、行业需求变动、利率政策变化等）造成的建设内容、债券资金使用等存在异议的，要及时向省级主管部门书面报告调整，不能仅从建设内容判定项目是否达标，还应综合考虑项目绩效目标完成情况，避免债券资金使用风险和浪费问题的发生。

　　（五）立足于项目全周期的监管与评价

　　地方政府应当强化对专项债券资金使用的全周期管理，以切实规避风险、提升债券资金的利用率。

　　一是强化债券资金管理各环节主体责任。从省财政到地方财政、地方发改、项目主管部门、建设单位、运营单位层层负担起债券发行、限额下达、资金拨付、项目跟踪、资金使用、基本建设、项目运营、收益偿还等具体责任。从全周期的角度出发，坚持资金跟着项目走的原则，从项目立项开始到最后形成资产和偿还债务各个环节，全流程监管地方专项债券资金的发行和使用，防止资金闲置、浪费，甚至被挪作他用。

　　二是进一步健全债券跟踪监管机制。地方政府应当借助债务管理机制，采取穿透式监测的方式对专项债券项目进行监管，全面监测项目概况、预期收益与项目融资平衡等项目准备情况，重点监测项目运营招投标、建设资金分年度安排、建设进度、实物工作量等项目建设情况，重点关注项目运营涉及的财务收支核算等运营情况和专项收入缴库、还本付息等收入情况，从而有效落实针对专项债券资金的全周期管理机制。

　　三是严肃查处债券资金使用违法违规行为。事后评价监督是绩效管理的最后环节，地方政府要将监督纳入专项债券发行和使用的全过程。财政部门要将专项债券发行使用进度和绩效评价成果应用到债券限额分配上，制定激励惩罚措施，对于债券资金使用效率较高的地区，应适当增加特别债券和转移支付的规模。对管理不善甚至违法违规的地区，适当减少专项债券数量，追回违法资金[4]。

　　四、结语

　　国家经济建设发展涵盖多方面的内容，地方专项债券的发行为市政和产业园区、保障性住房、生态环保、乡村振兴、医疗卫生和民生工程等各类基础设施项目的建设提供了不可或缺的财政保障，在国民经济的跨周期调节中发挥了重要作用。由于地方专项债券起步较晚，资金在使用管理过程中或多或少存在一些问题，容易影响项目推进乃至地区经济的发展。因此地方政府需结合专项债券发行、偿还特点，坚持“举债必问效、无效必问责”原则，进一步完善绩效管理制度，增强绩效意识，动态监控债券资金的管理、使用，并将绩效评价结果合理运用到专项资金的分配上，发挥绩效管理的约束和激励作用，促进专项债券资金的合理配置。

　参考文献：

　　[1]李雪婷.地方政府乡村振兴专项债现状与建议[J].现代金融导刊,2023(04):39-43.

　　[2]林熠.地方政府专项债券管理及优化路径[J].中国外资,2022(16):130-132.

　　[3]付达杰，唐琳.包容与发展：职业教育赋能农民素养与技能提升研究[J].职教发展研究，2023（02）

　　[4]宁菁.加强地方政府新增专项债券监管的实践与建议[J].财政监督,2022(14):9-12.