摘    要： 人事档案是高校的宝贵资源  和重要资产，安全保密要求高，在服务高校  中心工作和师生发展等方面发挥着重要作用， 科学高效的管理模式对人事档案极为  重要。美国 COSO 委员会的内部控制是一  种先进的管理理念， 在国内外得到广泛应  用 ， 为各类组织实现目标提供合理保证 。 高校人事档案有必要加以借鉴 ，从归口管COSO 内部控制理论对高校人事档案管理的启示理、不相容职责相分离、岗位专业化、合规性目标等内部控制理念出发， 构建集中统一的人事档案管理 模式，进一步提高人事档案管理水平和效率，更好发挥人事档 案作用。

　　关键词：高校,人事档案,内部控制

　　一、高校人事档案管理有必要借鉴内部控制理论

　　内部控制是国际上一种先进的管理理念 ，它本质上是一  套科学系统的制度、程序或机制，能够提高组织的管理水平和  管理效率，为组织目标的实现提供合理保证 。美国反虚假财务  报告委员会下属的发起人委员会（The Committee of Sponsoring  Organizations of the Treadway Commission，简称 COSO）是国际上权威的内部控制标准制定机构，它发布的《Internal  Control-Integrated Framework》（《内部控制整合框架》）提出内部  控制为组织的三大目标提供合理保证，即运营的效果和效率、 各项报告的可靠性、法律法规的遵循性，它将内部控制分为控  制环境、风险评估、控制活动、信息沟通与交流、监测活动共五  个要素，提出内部控制实施的一系列原则和要点，要求内部控  制的实施贯穿于组织的所有业务部门和业务活动[1]。《Internal  Control-Integrated Framework》发布后在国际上各种类型的组织  都得到广泛采用， 各类组织尤其是大型组织更加重视内部控  制建设，内部控制的健全又进一步促进组织更好地发展。

　　近年来我国各行各业对内部控制的理念逐步接受 ，对内 部控制的实施更加积极， 各类组织都正在广泛地进行内部控 制建设和实施 。国家监管机构先后制定多部法规制度，如专门 针对行政事业单位制定了 《行政事业单位内部控制规范（试 行）》（2012），提出归口管理、不相容职责相分离 、岗位专业化 等要求，以进一步提高行政事业单位的内部管理水平 。教育部 发布内部控制实施通知和 《教育部直属高校经济活动内部控 制指南（试行）》（2016），促进高校进一步健全内部控制 、完善 内部治理结构、提高内部管理水平。

　　档案工作是一项基础性工作，经验得以总结，规律得以认  识，历史得以延续，各项事业得以发展，都离不开档案[2] 。人事  档案是国家档案的重要组成部分，是党的重要执政资源，也是  高校的宝贵资源和重要资产 。尤其是进入新时代，党和国家更  加重视人事档案，《干部人事档案工作条例》（2018） 对全国人  事档案事业作出新的全面部署，人事档案的作用更加突出、更  加重要 。高校师生规模大，人事档案动辄数万卷，其在服务学  校人才培养、教师队伍建设、内部管理，服务干部教育培养、选拔任用、监督考核，保障师生就业、升学、升职、奖励等切身发  展利益方面都发挥着独特而重要的作用 。同时，人事档案在日  常保管和各项管理 、利用等方面对安全性 、保密性的要求极  高 。在此背景下，人事档案的科学管理机制显得越来越重要。 因此，高校人事档案管理有必要借鉴 COSO 先进的内部控制理  念，对现有的管理模式加以分析和研究，寻求符合内部控制理  论、科学高效的管理模式，优化和完善管理措施，以进一步提高人事档案管理和利用水平，保障人事档案安全，更好发挥人 事档案服务学校中心工作 、服务师生员工个人发展的重要作 用。

　　二、高校人事档案管理现状

　　我国人事档案制度开启于延安时代的干部审查工作，新 中国成立初期干部体制的建立又推动了人事档案制度的进一 步演变[3] 。王英玮等学者指出，人事档案是“组织、人事、劳动 （或人力资源管理）部门在人事管理活动中形成的，归国家所 有的，记述和反映人员经历、德能勤绩和工作表现的，以个人 为单位集中保存备查的各种方式和载体的真实记录”“是历史 地、全面地考察了解和正确选拔使用的重要依据，是国家档案 的重要组成部分”，根据人事档案相对人的身份特征，将人事 档案划分为学生档案、干部档案、士兵档案、企业职工档案（工 人档案）等类型[4] 。就高校而言，其人员构成更加复杂、人员类 别众多，有本科生 、研究生 、教师 、科研人员 、技术人员 、博士 后、职员、院士、干部、工人、农民集体工等多类群体和身份，由 此形成相应的档案类别 。但总体上，高校人事档案可以划分为 学生档案（包括本科生、硕士生、博士生等档案）、教职工档案 和干部档案共三大类 。依据这些不同人事档案是否集中管理 为标准，高校人事档案可以划分为集中管理和分散管理模式。

　　（ 一）分散管理模式

　　所谓分散管理，是指高校对学生档案 、教工档案 、干部档  案等不同人事档案由校内不同的部门或院系分别管理 。在这  种模式下，人事档案的保管与管理是分散的，并不集中，或者  部分集中但总体分散 。例如，将学生档案分为本科生档案和研  究生档案，分别由高校本科生部门和研究生部门各自管理，甚  至进一步按院系划分，将学生档案由各院系自行管理；教职工  档案由学校人事部门集中管理，或者进一步划分为干部档案、 普通教职工档案，分别由组织部门和人事部门管理 。分散管理  模式的最大特征是学校内部存在一个以上的人事档案管理机构，如两个或多个。

　　（二）集中管理模式

　　所谓集中管理模式， 是指高校将所有的人事档案包括学 生档案、教工档案、干部档案，统一由独立的人事档案管理机 构集中管理 ，其特征是学校内部只设置了一个人事档案管理 机构，对学校各种类别的人事档案实行集中统一管理。

　　三、内部控制理论对高校人事档案管理的启示

　　内部控制为组织目标的实现提供合理保证， 有先进的理念、科学的机制促进组织各项业务活动的良好开展，提高组织及其业务部门的管理水平 。高校人事档案管理有必要从内部控制理论出发，以归口管理、不相容职责相分离、岗位专业化、 合规性目标等一系列原则和要求出发， 探索科学高效的人事档案管理模式，提高人事档案管理水平，以保证人事档案各项工作目标的顺利实现，促进人事档案建立、保管、查阅、借阅 、 转递、信息化、统计和保密，材料收集、鉴别、整理、归档等各项业务的良好开展。

　　（ 一）实行归口管理

　　内部控制要求对同一管理事项或同类资产实行归口管理 。无论是教职工档案、干部档案还是学生档案，都属于人事档案，都应当根据内部控制实行归口管理的要求，设置统一的人事档案管理机构，对学校各类人事档案实行集中归口管理 。 而将人事档案的不同子类交由学校不同部门或院系分别管理的模式是多头管理、分散管理，不符合内部控制归口管理的原则，不利于人事档案的集中保管、统一管理和利用。

　　（二）不相容职责相分离

　　内部控制要求不相容职责要相互分离，机构、岗位设置和  权责分配应当科学合理，符合内部控制的基本要求，确保不同  部门、岗位之间明确划分职责权限，实施相应的分离措施，形  成相互制约、相互监督的工作机制 。高校院系部处的主要职责  是人才培养、科学研究或管理服务，普遍缺乏对人事档案进行  科学管理的能力，不仅未设置独立的人事档案管理机构，即使  专门的人事档案管理岗位也未设置， 往往是其他岗位的人员  兼职从事人事档案工作 ，严重不符合不相容职责相分离的原  则 。即便院系部处设置了人事档案管理机构，如学生档案室、 教工档案科、干部档案科，但其所在的院系部处既负责各类档  案材料的生成，又负责这些档案材料的鉴别、归集 、保管和利  用，这些职责处于同一单位，其独立性不如设置独立的人事档  案管理机构，不利于形成相互制约、相互监督的工作机制 。而  设置独立的人事档案管理机构可以确保不相容职责相分离， 符合内部控制理念，有利于人事档案的科学化、精细化管理 。 有研究认为档案机构集中管理人事档案“ 有利于监控高校人  事档案的真实性”[5] ，这种优势的根本原因不外乎是满足了内  部控制理论中“不相容职责相分离”的要求。

　　（三）岗位与人力资源专业化

　　人力资源政策属于内部控制五要素中的内部环境 ，健全  的内部控制要求实现岗位与人力资源的专业化 。但分散管理  模式下，各院系部处的档案管理人员基本是兼职，其主业是行  政、办公、组织等日常事务工作，缺乏档案管理的专业知识 。为  了实现岗位与人力资源专业化， 各院系部处可以专门设置人  事档案管理岗位并招聘专业人员，但又存在下列问题：一是档  案专业人员比较稀缺，不易招聘；二是导致学校人事档案管理  队伍的规模总体上偏大， 而分散管理下各单位相关工作量并  不大，造成学校人力资源成本大大增加、管理效率低下；三是  在高校普遍严格限制管理队伍规模的情况下， 各院系部处普  遍设岗并招聘人员的做法可能并不具备可行性 。而设置统一  的人事档案管理机构，不仅可以实现岗位和人员的专业化，更  可以通过集中管理实现规模效应，显著降低人力资源成本，将  更多的资源投入到人事档案的信息化、人员培训、安全保管 、 对外服务等方面，有利于全面实现人事档案的科学高效管理。

　　（四）满足合规性目标

　　合规性目标是内部控制的三大目标之一， 要求组织的各  个业务部门和各项业务活动都应当遵循法律规定， 而高校人  事档案的集中管理正符合国家法律和党的制度规定 。 中共中  央办公厅印发并于 2018 年 11 月 20  日起施行的 《干部人事档  案工作条例》，强调干部人事档案要遵循“ 分级负责 、集中管  理”的原则，特别明确要求党委书记和校长列入中央管理的高  校要集中管理党委（党组）管理的干部（领导人员、管理人员、 专业技术人员，下同）和本单位其他干部的人事档案。《中华人  民共和国档案法》（2020）第五条也明确规定档案工作“ 实行统  一领导、分级管理的原则”。人事档案是一种专门档案，人事档  案的集中管理符合国家法律和党内法规的规定， 符合内部控  制理念的要求 。国外对人事档案同样实行集中管理的模式，如  美国联邦政府各部门都设置统一的人事机构，  负责该部门的人事档案管理，  联邦政府雇员人事文件集中管理体制是世界 范围内人事文件管理的优秀典范[6]。

　　四、结语

　　综合以上分析，人事档案集中管理模式不仅在归口管理、 不相容职责相分离 、岗位专业化等方面符合内部控制理念和  原则，而且符合党内法规和国家法律的明确要求 。此外，集中  统一专业的人事档案管理模式，有利于提升保管设施和条件， 确保人事档案的安全保管， 有利于采用信息化等现代管理技  术 。集中管理也有利于为校内师生和校外单位提供更好更便  利的服务 ，如校外用人单位在招聘政审工作涉及学校不同院  系的毕业生或博士后时 ，在学校统一的人事档案管理机构就  可以完成所有相关档案的政审， 不必在校园里不同院系部处  之间奔波 。基于内部控制理论，将高校人事档案集中管理和分  散管理的特点总结如下表所示。

　　在人事档案集中管理模式下， 对于可能出现的不利情况 和风险点，要根据内部控制理论未雨绸缪，及时采取措施加以 优化完善 。例如，集中管理并不是人事档案机构独自管理，更 不是封闭管理，人事档案管理机构要与学校的组织 、人事 、学 生、院系等相关单位加强工作协调和信息沟通，必要时在人员 轮岗、借调、专业化培训等方面加强合作，形成工作合力，共同 做好新时代的高校人事档案管理工作 ， 为高校高质量发展和 科学管理 、为广大师生各项权益保障和个人发展提供更加优 质的服务，更加显著地发挥人事档案的职能作用。

　　参考文献：

　　[1]   COSO.Internal Control—Integrated Framework[S]. 2013 .

　　[2]  张斌.深刻认识档案工作的重要地位和独特作用[N].中国档 案报,2022-05-12(1)

　　[3]  顾亚欣.中华人民共和国成立初期干部体制的建立与人事档 案制度的演变[J].档案学通讯,2018(04):100-103 .

　　[4]  王英玮，陈智为，刘越男.档案管理学（第四版）[M]. 北京:中国 人民大学出版社,2014:269 .

　　[5]  高阳 .  高校人事档案管理模式研究  [J].  兰台世界,2016(04): 41-42.

　　[6]  刘佳慧 . 美国联邦政府雇员人事文件管理体制的发展历程及 特征[J].档案学通讯,2017(01):19-23.