［摘要］政府和社会资本合作（Public-Private Partnership,PPP）模式作为增加政府公共产品供给的重要方式，不仅促进我国高效政府、服务政府和法治政府的建设，而且牵引着行政体制、财政体制和投融资体制等改革的协同推进。文章研究发现，我国PPP项目融资风险管理面临法律法规不完善、风险识别能力不足、缺乏完善的制度和统一的风险评估标准、风险分担机制不健全等问题。为进一步加快政府职能的转变，我国政府和社会资本需要通过提高融资风险识别能力、健全融资风险评估体系、优化融资风险分担管理体系、完善融资风险监管措施等方式降低PPP项目融资风险，提升PPP项目融资风险管理水平，更好地推进PPP项目的开展。

　　［关键词］政府和社会资本合作,PPP项目,融资风险管理

　　引言:PPP又称PPP模式，是Public-Private Partnership的简写，由英国的雷蒙特（Reymont）最先提出，在我国译为公私合作伙伴关系、政府和社会资本合作模式等。目前，我国经济发展进入新常态，经济发展速度逐渐从高速增长转变为中高速增长，经济结构不断优化升级，公共服务领域出现新需求，政府职能亟待转变。大力推广PPP模式不仅可以促进我国政府职能转变，进一步规范政府行为，使政府自觉当好参与者和监督者，更能推动我国基础设施、公用事业、公共服务等领域的建设，同时也给民间社会资本带来巨大的发展空间。

　　我国强调要围绕区域发展战略进行布局，寻求与国家相关部委、地方政府、央企和金融机构总部等的战略合作，优先支持纳入国家重大战略的投资标的，推动政策导向和市场运作有机结合。截至2022年年底，财政部PPP入库项目（含储备清单）约1.4万个，全国PPP项目总投资额超过20.9万亿元，全国30多个省市及自治区参与PPP项目的建设［1］。这些PPP项目包括市政工程、交通运输、生态建设和环境保护、社会保障和政府基础设施、旅游、教育、文化、体育等在内的19个领域，其中市政工程、交通运输、生态环保和城镇综合开发等领域的PPP示范项目落地率较高，均已超过70%，PPP市场的发展增长速度较快。

　　1政府和社会资本合作（PPP）项目融资风险管理面临的挑战

　　2022年11月，财政部发布的《财政部关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》指出，要加强对PPP项目融资规范管理，保障项目阳光运行，提升信息公开质量，接受社会各界监督，为PPP模式发展营造健康环境［2］。我国PPP模式处于快速发展阶段，研究PPP项目融资风险管理现状，有助于识别当下PPP项目融资风险管理存在的主要问题，有利于推动PPP模式进一步发展。本文根据目前我国PPP模式发展的情况，分析出PPP项目融资风险管理主要面临以下挑战。

　　1.1相关法律法规缺失

　　PPP项目融资风险法律问题与PPP模式法律法规体系有着密切的关系。我国PPP模式正处于发展阶段，现有的《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》《特许经营管理办法》在PPP项目开发、建设、运营过程中仍会出现法律适用问题。我国PPP模式法律法规的适用范围局限性较大。目前，我国颁布的相关法律文件以市政公用事业和社会事业为主，水利工程、医疗领域和能源领域的法律文件相对较少，缺乏相关的理论指导和成熟经验。除此之外，PPP项目融资还存在法律变更的风险。由于制定、颁布、执行、修订的政策主体不同，PPP协议与PPP合同均会发生变化，影响项目参与方对风险的评估与决策，不利于项目的正常建设和运行，甚至导致项目终止或失败。相关法律法规的缺失不仅增加PPP项目融资风险管理的难度，也阻碍了PPP模式进一步发展。

　　1.2风险识别能力不足

　　PPP项目的顺利落地离不开有效的风险识别。我国PPP项目融资虽然在风险识别方面取得了一定成效，但仍存在风险识别方法较为主观、风险识别主体有限、风险识别工具使用不充分以及对风险信息不敏感等问题。首先，风险识别方法较为主观。我国常用的风险识别方法为头脑风暴法、德尔菲法、核对表法、访谈法等。虽然这些方法对识别PPP项目融资风险有着一定的作用，但是其在实践操作过程中，大多依赖专业人员与专家学者，主观性较强，缺乏对风险识别的客观性和真实性评价，增加了PPP项目融资风险管理难度。其次，风险识别主体有限。与其他风险识别主体不同，PPP项目融资风险识别主体狭义上包括政府和社会资本，广义上包括政府、项目发起人、项目公司、保险商、担保方、放贷方等在内的各个项目参与方。PPP项目建设过程中，风险识别的主体仅仅是政府部门的少数风险管理人员，以及社会资本中部分风险管控人员，由于风险专业管理人员的缺失，PPP项目风险识别主体非常有限，对风险的认知也存在区别与误差，进一步增加了PPP项目融资风险。再次，风险识别工具使用尚不充分。现有的风险识别工具较少，专业人才较少使用风险识别工具，且计算机内存储的风险数据也未能得到充分运用，这些都对PPP项目融资风险识别造成不利影响。除此之外，其他因素如对风险预警、风险信息的不敏感也在不同程度上影响PPP项目融资的风险识别能力。

　　1.3缺乏完善的制度和统一的风险评估标准

　　第一，我国PPP项目还未建立起成熟的审批管理制度，审批流程复杂、审批环节较多，拉长了PPP项目的建设运营时间，进一步增加了项目融资风险。第二，项目评价体系缺乏科学性。现有的《PPP物有所值评价指引(试行)》虽然遵循客观、真实、公开的原则，但是其在实际应用过程中仍会出现评价不合理、缺乏真实性以及操作性不强等问题。第三，我国财政部和国家发改委风险防范监管侧重点不同。财政部和国家发改委分别出台政策文件对PPP项目的风险进行防控。但由于二者防范侧重点不同，政策文件出现监管标准不一致，甚至相互冲突的局面。PPP项目涉及部门众多，财政资金较大，若无统一的风险评估标准和专业的风险评估机构负责风险评估，PPP项目融资风险管理的难度也将增大。

　　1.4风险分担机制不完善

　　虽然PPP模式逐步实现精细化和科学化管理，但是PPP项目融资风险分担机制仍然不够健全，在风险分担环节出现以下问题。首先，在PPP项目运营的过程中政府承担的风险过多。政府部门的监管任务繁重和财政支出巨大，容易导致项目运行失败或终止。其次，政府部门领导班子频繁换届导致风险增多。PPP项目周期较长，项目的规划建设通常会历经多届政府部门负责人，使得项目在运行过程中容易出现信息不对称和责任心缺失等问题。再次，各级部门缺乏合作，导致风险不断增加。中央层面，财政部与国家发改委只是在PPP项目类型上进行管辖分工，项目流程合作较少。地方层面，地方政府和社会资本在监管PPP项目过程中，财政部门负责PPP项目资金的划拨与使用监督，地方发改委则承担项目的流程审批，各行业主管部门负责项目的设计、建设及运营工作。由于各部门分管PPP项目的不同方面，使用不同的监管手段，PPP项目风险监管难以形成合力，风险分担难度逐渐增加，因此PPP项目融资风险管理难度不断增大。

　　2政府和社会资本合作（PPP）项目融资风险管理的措施

　　2.1提高融资风险识别能力

　　为进一步提高PPP项目融资风险识别能力，政府和社会资本应制定相应的风险识别评价标准和评价规范。第一，成立专门小组制定PPP项目融资风险识别评价标准。成立PPP项目融资风险识别专门小组，有助于弥补风险识别评价标准缺失的不足，为政府和社会资本参与PPP项目提供实践指导。第二，制定相关政策文件，优化PPP项目融资风险识别。现有的政策文件集中于对PPP项目融资的指导，关于融资风险的内容阐述较少，且政府和社会资本对风险分类和风险识别还存在诸多争议。制定相关文件可减少政府和社会资本对风险识别的分歧，缓解二者之间的矛盾，也有利于PPP合同的签订和履行。成立专门小组、制定相关政策文件有利于政府和社会资本提高PPP项目融资风险识别能力，加大PPP项目融资风险管理力度。

　　2.2健全融资风险评估体系

　　首先，风险评估体系的建设应以PPP项目融资风险评估原则为基础，分析PPP项目融资风险评估的影响因素，设定各项指标层级，并依据指标层级展开具体操作。其次，建设风险评估指标体系，这离不开风险识别、风险评估、风险控制等环节。构建科学的PPP项目融资风险评估指标体系有助于降低PPP项目融资风险，完善PPP项目内容，保障PPP项目持续运营［3］。风险评估指标体系的建设需要充分利用风险识别、风险评估以及风险控制的相关内容，通过资源整合与分类总结，构建PPP项目融资风险评估指标体系。风险评估指标体系的建立要能够清晰识别PPP项目的可行性和PPP项目存在的潜在风险。

　　2.3优化融资风险分担管理体系

　　优化PPP项目融资风险分担管理体系应从以下方面考虑。首先，PPP模式遵循最有能力一方承担风险、风险比例与回报成正比、政府部门与社会资本双方风险承担应有上限等风险分担原则［4］。因此，PPP项目各参与方应遵守PPP模式风险分担原则，合理分配PPP项目融资风险。其次，政府和社会资本可在前期对项目整体进行风险识别与风险评估，对风险的种类和级别进行统计与整理，对风险程度进行预估与评级。基于风险评估结果，政府应承担更多的宏观风险，如PPP项目审批延误、政治决策失误、政治反对以及政府信用风险等；社会资本则承担部分中观和微观风险，如宏观政策上的税收政策变更、市场利率及外汇利率的变更、融资风险及市场需求变化风险等。目前，我国常用的PPP项目融资风险消减工具包括政府担保和支持政府债务的第三方财务担保。在政府担保方面，应加大对政府担保问题的研究力度，建立政府担保转换模型，不断完善市价法、实物期权定价法、经验行事法等担保定价方法，解决政府部门和私人部门的资金问题，降低社会资本投资风险，实现二者长远合作。再次，进一步规范政府的使用量担保。政府应合理确定使用量的最低值，在PPP项目合同履约条款中明确约定最低使用量承诺条款，强调双方契约精神。除此之外，还可支持政府债务的第三方财务担保。政府和社会资本可利用亚洲开发银行以及其他多边开发银行的风险担保工具降低政府债务风险，以及PPP项目的融资成本。

　　2.4完善融资风险监管措施

　　第一，建立健全信息公开机制，实现信息公开化。一方面，地方政府应及时更新PPP项目的工程进度，遵循公开、公平、公正的原则，及时公布PPP项目运营状况，有序推进地方PPP项目的工作进程。另一方面，应加快建立PPP项目风险防范联审标准，调动项目各参与方的热情，建立“多评合一、统一评审”的评价标准，提高PPP项目安全监管能力。同时，加强风险信息的管理，收集与处理PPP项目风险信息，及时分析风险信息。第二，实现对政府部门与私人部门的同时监管。对政府部门而言，政府必须与市场主体建立平等的合作关系，通过公开透明的合作协议约束双方行为，避免出现“强政府，弱社会”局面［5］。政府还必须发挥监管者的作用，在项目开发阶段，政府应严格把控项目准入门槛；在项目运营阶段，政府需要及时解决市场失灵、融资困难等难题；在项目退出阶段，政府应及时总结其运行中的问题，为以后的PPP项目融资风险管理积累经验和教训。同时，政府部门还应履行PPP合同条约，遵守财政承诺，提高政府公信力。对社会资本而言，在伙伴关系视角下，应加强私人部门对PPP项目运行的监管，包括项目识别、项目准备、项目采购、项目运行等环节的监管，降低私人部门的风险。第三，加强PPP项目的准入监管和绩效监管。准入阶段的监管包括PPP项目的立项监管和特许经营者的选择监管。对于立项监管，政府应及时制定基础设施和公共事业的发展规划，考虑PPP项目的可行性，提高PPP项目落地率。对于特许经营者选择的监管，可采取竞争招标的方法，选择最优企业，授予其特许经营权［6］。绩效监管方面，政府监管重点应放在产品的质量和数量，激发特许经营者的创造力。

　　3结束语

　　PPP项目融资风险管理是一个动态发展的过程，需要接受项目内部的审计和监督，更需要接受社会的监督，要实现信息的公开化和透明化。未来，PPP项目融资风险管理依旧会面临各种挑战，但政府和社会资本要采取多种措施应对挑战，做好融资风险管理工作，减少融资风险，使PPP项目顺利开展，为社会提供更多公共服务。

主要参考文献

　　［1］贾长霖.养老地产PPP与REITs相结合的养老模式探索［J］.投资与创业,2023(6):171-173.

　　［2］李献林,王凌涛,周晓红,等.PPP项目融资风险指标体系及模糊综合评判方法的实证研究［J］.国企管理,2019(16):74-103.

　　［3］杨梦洁.PPP模式中社会资本的风险分担与应对研究［D］.北京:首都经济贸易大学,2018.

　　［4］邢会强.PPP模式中的政府定位［J］.法学,2015(11):17-23.

　　［5］吕汉阳.PPP模式全流程指导与案例分析［M］.北京:中国法制出版社,2016.

　　［6］刘杨.新时代我国社会风险治理研究［J］.中共郑州市委党校学报,2021(4):51-55.