支持科技创新的税收优惠政策研究论文
2026-05-18 17:14:31 来源: 作者:xuling
摘要:在此基础上提出优化对策,包括加强信息共享,增加政策主体协调性;制定长远战略,加强政策连续性;供给型政策工具实施差异化战略,减少直接补助,增强市场分析并加强监管;环境型政策工具加强与其他政策的配合、合理分配资源等。
摘要:税收政策作为国家宏观调控的重要手段,对科技创新具有不可忽视的影响。从发文主体、政策主题和政策工具3个角度对我国1999年以来54份支持科技创新的税收优惠政策进行文本分析,发现尽管政策数量和类型在不断增加和丰富,但在发文主体的协调性、政策主题的连续性、政策工具的精准性及配合等方面还存在不足。在此基础上提出优化对策,包括加强信息共享,增加政策主体协调性;制定长远战略,加强政策连续性;供给型政策工具实施差异化战略,减少直接补助,增强市场分析并加强监管;环境型政策工具加强与其他政策的配合、合理分配资源等。
关键词:科技创新;税收优惠;政策文本
0引言
在全球化的时代背景下,科技创新已成为推动经济发展的关键动力,而税收政策作为重要的制度工具,对科技创新活动具有深远影响。近年来,我国陆续出台一系列支持科技创新的税收优惠政策,系统梳理现有政策框架,并适时优化相关配套制度,成为当前亟须深入研究的重要课题。
已有研究普遍指出,税收优惠政策能够有效激励企业加大研发投入,对促进企业创新活动具有积极作用[1-5]。在政策文本分析方面,国内学者从多种角度分析有关税收的多种政策文本,指出我国税收政策存在的诸如连续性、激励方式等方面的多个问题,并提出了改进建议。有研究从政策年度、对象、税种及措施等维度对高新技术产业税收政策进行分析,发现政策连续性和稳定性不足,产业导向不够突出,研发环节税收激励力度较弱,且间接优惠措施相对欠缺[6]。另有研究基于信息资源产业税收政策的长期演变,指出应增强政策连贯性与时效性,针对研发创新与技术推广等关键环节精准施策,并优化政策结构,以提升优惠措施的多样性和针对性[7]。还有研究聚焦区域政策文本,指出税收政策在税种设置与措施设计上存在不合理之处,发文呈现明显的阶段性特征[8]。进一步的研究运用社会网络分析方法,对地方性科技创新税收激励政策进行演进解析,发现政策分布不均衡、规范性较强,激励手段偏重直接优惠,对科技成果转化和科技人才激励的支持较为薄弱,建议构建以间接优惠为主的政策体系[9]。此外,有研究通过统计分析探讨政策调整对高新技术产业收益的影响,发现部分政策与实际需求脱节,补贴对象与类型存在偏好,政策执行层面亦存在落实不到位的问题[10]。
总体来看,现有关于支持科技创新的税收优惠政策文本分析,或者聚焦于特定省份,或者聚局限于某一产业领域,尚未对改革开放40多年来特别是党的二十大之后的国家层面政策进行系统性梳理与评估。因此,本文采用文本分析方法,选取国家层面出台的支持科技创新的税收优惠政策,从发文主体、政策主题和政策工具3个维度展开量化研究,进而提出优化建议,以期为我国税收优惠政策的完善与创新支持体系的构建提供参考。
1研究设计
1.1数据选取
本文所选取的政策文本均来自公开的政府网站,主要为财政部、国家税务总局及科技部联合或单独发布的正式文件,涵盖对企业研发活动的直接税收减免、对科研机构和高新技术企业的税收优惠,以及对特定区域和行业的特别激励措施。另外,文本还对《中华人民共和国企业所得税法》及其实施条例和相关政策进行解读。这些政策文件提供了科技创新税收优惠的法律框架和具体的税率、减免条件等关键信息。本文最终确定54份支持科技创新的税收优惠政策样本,时间段为1999—2023年。
1.2数据整理
借助NVivo软件工具对数据进行整理分析。首先对原始数据进行归纳和预处理,包括将所有日期格式统一,并将政策数量标准化为每年发布的实际数量。考虑到政策文本的多样性,按照文本形式、发布主体和政策主题进行分类。每一项政策都被赋予确定的类别标签。这些标签基于政策内容及其旨在解决的主要问题。通过这种分类,能够揭示政策焦点随时间的变迁及不同政府机构在推动科技创新方面所采取的策略。本研究通过三级编码方式对收集的54份科技创新税收优惠政策文本进行编码,形成科技创新税收优惠政策内容分析单元,总计生成73条编码结果,每个政策文件至少包含1~3个编码单元。以编码“15-2-3”为例,它表示第15份文件《财政部商务部税务总局关于继续执行研发机构采购设备增值税政策的公告》第二部分“外资研发中心应满足条件”中的第三项“具体应满足的条件”。政策编码见表1。



2政策文本维度分析
2.1政策文本主体分析
2.1.1发布时间与数量
在科技创新政策领域,政策的制定和实施是推动科技进步和创新发展的关键因素。政策的数量及其发布时间能够反映出一个国家或地区在不同时期对科技创新重视程度的变化。1999年以来,科技创新税收优惠政策的发布数量呈现出显著的年度波动,见表2。在此期间,有些年份如2000年、2002年、2004年和2008年没有新的政策发布,而某些年份如2015年、2018年则政策数量激增,分别达到4项、10项。这种波动可能与国家宏观经济政策、国内外科技发展态势及政府在特定时期的重点发展战略有关。


特别值得注意的是,2007年政策数量突增。这一年标志着我国加大了对创新型企业和研究机构的支持力度,以响应全球经济结构调整和科技竞争加剧的挑战。类似地,2018年政策数量又一次增加,反映了对于深化科技体制改革和优化科技创新环境的再次聚焦。
2.1.2文本形式
在科技创新税收优惠政策的制定与发布中,文本形式是决定政策传达效率和实施力度的关键因素。不同的文本形式根据其法律效力和规范性,对政策的解释、执行及其影响力有着直接的影响。3种主要的文本形式类别是财税文件、法律和行政法规,见表3。其中,财税文件是政策发布中最直接和最常见的形式,主要由财政部和国家税务总局联合发布。这类文件通常具有较强的操作性和针对性,直接关系到税收政策的调整、税率变更及税收优惠的具体实施。其高频使用反映了在科技创新领域财政激励措施是推动研发和技术商业化的主要手段。法律作为政策文本的形式,具有最高的法律效力。法律文件的制定通常涉及全国人民代表大会(以下简称“全国人大”)及其常委会,表明相关政策在国家层面得到了正式立法支持,具有长期和稳定的指导意义。尽管其数量较少,但每项法律的发布都是对科技创新领域结构性变革的重要推动。行政法规通常由国务院发布,层级位于法律之下,针对性和适用范围相对具体。在科技创新税收政策中,行政法规通常用于补充法律内容或对某些具体问题提供操作细则,其制定反映了政府在特定领域内的调控需求。

不同的文本形式所承载的政策内容和目标差异明显。财税文件的高频使用显示了政府在科技创新政策中偏好用快速、灵活的财政手段应对迅速变化的市场和技术环境。而法律和行政法规的使用则体现了政府在确保政策的稳定性和持久性方面的考量,以及在更广泛的法规框架内推动科技创新的战略布局。
总体而言,通过分析科技创新税收优惠政策的文本形式可以看出,政府通过运用多样的政策工具和法律手段,促进国家科技进步和经济发展。这种多元化的政策发布策略不仅确保了政策的广泛覆盖和深入实施,也为科技创新的可持续发展提供了坚实的法律和财政支持基础。
2.1.3发布主体统计与合作关系分析
在科技创新税收优惠政策的制定和发布过程中,不同的政府机构扮演着关键的角色。这些机构的参与不仅反映了政策制定的广度和深度,还展示了跨部门合作的情况。发文主体见表4。

发文主体间的关系网络见图1。财政部和国家税务总局的合作关系最为密切,二者共同发布的多项税收优惠政策集中于为科技企业提供税收减免、税收优惠等直接经济激励。这种合作利于统一税收政策的解释和执行,增强政策的连贯性和效力。科技部与国家发展改革委、工业和信息化部的合作体现了在科技创新政策中技术发展与产业政策的深度整合。这类合作通常聚焦于科技项目的扶持、高新技术产业的发展及创新体系的构建,如共同推动高新技术区的发展政策等。教育部和科技部的合作突出了科教融合的策略,聚焦于人才培养和科研机构的税收优惠政策,如对高校和研究机构在科研项目中的资金支持和税收减免。全国人大和国务院的参与常常是在科技创新税收政策需要法律支持或需要在国家层面制定新法律或修订旧法时发生。这种合作确保了政策的法律基础坚实,合法性和正当性得到保障。

跨部门合作的增加反映了科技创新政策的复杂性和系统性,需要多个政府部门协同合作、整合资源,共同推动科技创新和经济发展。这种合作关系的建立和优化,不仅能够提升政策的实施效率,也有助于形成全面、协调和可持续的科技创新支持体系。多部门参与能够带来更广泛的视角和资源整合,但这种跨部门合作模式在实际操作中也暴露出了政策协调性与一致性的明显问题。各参与机构在政策制定过程中,由于信息共享不充分,常常导致决策基于不完整或偏颇的信息。例如,科技部更加重视研发和创新的直接支持,而财政部则更关注税收政策的稳定性和广泛适用性。这种信息不对称使政策在制定时难以做到全面考虑各方面的需求,影响政策的综合效果。不同部门对同一税收优惠政策的理解和执行也存在差异。财政部和国家税务总局作为主要的政策执行机关,其政策解释和执行的细节与科技部或其他部门的初衷不完全一致,使政策的执行效果打折。
2.2政策文本主题分析
2.2.1主题分布情况
科技创新税收优惠政策的主题直接反映出政府在科技发展各个方面的重点和战略方向。54份政策文件的主题不仅可以了解政府在不同时期对科技创新的具体支持措施,还可以洞察政策背后的战略意图和社会经济目标。政策主题时间分布见表5。


2.2.2主题演化趋势
在科技创新税收优惠政策的演化过程中,政策主题与国家发展的阶段紧密相关,反映了政府对不同发展需求的回应。支持创新平台建设(创平台)、推动引入创业投资(引投资)、鼓励加大科研投入(加投入)、助力引进创新人才(引人才)、推动科技成果转化(助转化)、支持新兴产业发展(支新兴)六大政策主题演化趋势数据见表6。

(1)初始阶段:引人才和基础设施建设。
1999年政策主题集中在“引人才”,此举显示了政府在科技创新早期阶段的首要任务是吸引与培养关键人才。进入21世纪,政府开始重视创新平台的建设,分别在2001年、2003年和2005年出台了支持性政策,体现了构建科技创新基础设施的战略规划。
(2)扩展阶段:资本引入与研发投入。
自2007年起,政策主题逐渐扩展到“引投资”和“加投入”,表明政府推动科技创新的战略由基础设施转向资源配置与资本运作。此阶段的政策数量突增,特别是在2007年与2018年,突显了政府在科技投入上的大幅度调整。
(3)深化阶段:持续发展与战略调整。
随着时间的推移,政策主题的演化显示出我国在科技创新领域从单一的人才引进和基础建设向更加多元化和成熟的发展方向转变。从政策数量的变化可以观察到,不同主题的政策发布并不是均匀的,而是根据国家战略发展需求和全球科技发展态势进行战略性调整。2007—2023年,“加投入”主题持续出现,特别是在2007年达到峰值,显示了该时期我国大力推动科研投入,鼓励企业增加研发经费,强化科技创新的内生动力。这一政策主题的高频出现与我国转型升级为创新驱动发展经济的大背景相符合。在“引投资”方面,政策主题在2015—2019年间显得尤为突出,这与国家对创新型企业和高科技行业的资本引导政策相契合。这一时期的政策反映了我国对于创新生态系统中金融资本的作用给予了更高的评价,旨在通过政策激励促进更多社会资本投入科技创新领域。在“助转化”和“支新兴”主题上,我国对科技成果转化和新兴产业的重视体现了科技创新政策的前瞻性。2011—2023年间的数据表明,我国在这一时期逐步强化了对于科技成果转化和产业升级的政策支持,特别是在支持新兴产业领域,以期在全球竞争中占据先机。这一变化不仅揭示了我国对于科技创新战略的精准把握,也展示了我国在全球科技竞争中不断优化和调整其战略布局的能力。
通过分析可以看到,尽管政策数量和类型在不断增加和丰富,但在政策的系统性、连续性方面还存在不足。尽管政策数量上“加投入”和“支新兴”较为突出,但其他重要领域如“创平台”“助转化”“引人才”相对较少。这种不均衡影响到科技政策的全面性和系统性,限制了政策在各个科技创新环节的推动效果。从主题的年度分布看,某些政策主题在某些年份突然增加或减少,表明存在政策制定的反复或是更新不够及时。这种情况导致政策缺乏连续性,影响企业和研究机构的长期规划。虽然多个部门参与政策的制定,但政策文本未能充分展现这些政策如何与其他相关政策(如教育、就业、区域发展政策等)形成合力,缺乏协同性导致政策效力的削弱,不能充分利用各方面资源和优势。政策文本在描述时往往过于宽泛,缺乏针对特定科技领域或具体科技活动的详细指导。这种普适性的描述导致政策在执行时无法精确地解决特定问题或适应特定的行业需求。
2.3政策文本应用政策工具分析
在科技创新的税收优惠政策分析中,本文采用Roth-well和Zegveld于1985年提出的理论框架,将政策工具分为3种主要类别:供给型、需求型和环境型。这种分析方法基于对政策工具功能性的深刻理解,强调了政策工具的综合应用,认为单一类型的工具往往难以达到预期的创新推动效果,而多工具的综合运用能更有效地激发科技创新的活力和潜能。政策制定者不仅需要关注直接的经济激励措施,如财政补贴和税收优惠(供给型政策工具和需求型政策工具),还需考虑如何塑造有利于科技创新的宏观环境(环境型政策工具)。
2.3.1供给型政策工具分析
供给型政策工具主要关注为科技活动提供必要的资源,包括资金支持、税收减免和研发补助等,直接促进科技项目的实施和科技成果的产出。供给型政策工具作为政府推动科技创新的主要手段,旨在直接提供科技发展所需的资源和支持。供给型政策工具数据见表7和表8。

由表7可知,1999—2023年,供给型政策工具的使用在不同年份呈现波动变化。1999年开始时只有1份政策文件,到2007年出现数量上的第一个高峰,达到4份。这一跃升反映了政府在当年加大了科技创新领域的财政投入,意在激发科技创新的活力。2011—2017年,供给型政策工具的使用维持相对稳定状态,然后逐渐回落,可能是因为政府在此期间对前期政策进行了优化调整。进入2018年,供给型政策工具的使用再次上升至7份文件,此后虽有所波动,但整体呈现上升趋势。这个趋势表明,我国持续强化了对科技创新的财政支持力度,尤其是在关键时期,如大型国家项目启动或科技创新策略调整时。
表8中供给型政策工具在各主题中的应用数量分析表明,“加投入”(20份)是最常见的政策主题,其次是“支新兴”(12份)和“引人才”(5份)。这些数据揭示了我国在推动科技创新的过程中特别重视加大研发投入和支持新兴产业的发展。
供给型政策工具在推动科技创新方面发挥了重要作用,但也存在一些问题。第一,政策缺乏足够的针对性和灵活性。尽管政府在不同时期推出了一系列政策措施,但这些政策往往过于笼统,无法充分满足不同行业、不同阶段的科技创新需求。供给型政策工具往往设计较为通用,缺乏针对性的政策导致资源的浪费和效果的降低,也缺乏对特定行业或技术发展阶段的定制化支持。第二,供给型政策工具的长期效果和可持续性也是需要考虑的问题。一些政策会带来短期的刺激效应,但长期来看,企业过度依赖供给型政策工具,会抑制自主创新的动力,对科技创新生态产生负面影响。是否能够持续地推动科技创新,促进经济发展,还需要进一步观察和评估。我国需要不断优化和调整政策,以确保其能够适应科技发展的变化和经济转型的需要。
2.3.2需求型政策工具分析
需求型政策工具则通过激发市场需求,推动企业和研究机构对科技产品的研发和创新,常见的措施包括政府采购创新产品和设置市场准入标准等。需求型政策工具作为促进科技创新的政策手段之一,主要目的是刺激市场需求,引导经济资源向科技创新领域集聚。需求型政策工具数据见表9和表10。

由表9可知,需求型政策工具在2007—2023年的应用中呈现出不同的年度变化趋势。2007年,需求型政策工具仅有2份文件发布。然而,到2019—2020年,这一数字都增加到4份,均达到观察期间的峰值。此变化反映出我国在这两年特别关注通过市场需求激励科技创新活动。
根据表10,需求型政策工具在“引投资”和“支新兴”两个主题上使用最为频繁。特别是“引投资”政策文件在2019年达到4份,说明在该年我国特别重视通过市场机制吸引投资促进科技创新的商业化和产业化。而“支新兴”政策文件在2020年达到4份,这与我国推动新兴产业快速成长的战略目标有关,如在人工智能、生物技术等前沿领域。
需求型政策工具的运用突显了我国在科技创新政策中采取的市场导向策略。这些工具通常通过税收减免、财政补贴或其他市场激励措施增强企业的市场动力,促使私人部门增加在科技创新方面的投资。这种策略不仅激发了企业的创新动力,也通过市场需求来加速科技成果的转化。随着时间的推移,需求型政策工具的应用显示出我国在不同时期根据经济形势和市场需求的变化,有针对性地推出创新激励措施。这种灵活的政策调整能够及时响应市场变化,推动科技企业及相关产业快速适应和引领市场发展趋势。
需求型政策工具在促进科技创新方面发挥了一定作用,但也存在一些问题。第一,需求型政策工具的实施需要依赖市场机制,但市场需求的变化是不确定的。政府很难准确预测和把握市场的发展趋势,导致政策制定和调整存在一定的盲目性和不确定性。如果市场需求出现较大波动或政策与实际市场脱节,会导致政策效果不佳,甚至浪费资源。第二,需求型政策工具往往以税收减免、财政补贴等形式引导市场投资,但资金的有效利用并不总是得到保障。一些企业会通过政策的漏洞或不当行为获取补贴,而非真正用于科技创新活动。这导致资源浪费和政策效果降低。
2.3.3环境型政策工具分析
环境型政策工具则更加宏观,涉及创造一个支持创新的法律、政策和文化环境,如优化知识产权保护制度、提供创业咨询服务及建设科技园区等。环境型政策工具在科技创新税收优惠政策中起着至关重要的作用,其核心目标在于创造有利于科技发展的法律、制度和文化环境。环境型政策工具数据见表11和表12。

由表11可知,环境型工具的应用在不同年份间呈现出较为均匀的分布,但有若干关键节点,如2007年、2020年,政策数量相对较多。这表明,在某些关键时期,如经济转型或全球科技环境变化时,政府会更加重视创造有利的创新环境。从表12中主题应用维度看,创新平台建设在2001—2021年间获得了持续的关注,反映出我国在不断推进科技创新基础设施建设。
另外,在助力科技成果转化和支持新兴产业方面也体现了环境型政策工具的关键作用。
环境型政策工具旨在创造良好的创新环境,实践中创新环境还有待进一步优化,如创新文化培育不足、科研人员的职业操守和创新精神的培养还需加强。此外,环境型政策工具在一定程度上导致资源的不均衡配置。例如,在创新平台建设等方面会吸引大量资源投入,而在一些创新生态环境的软性建设等方面会较为薄弱。这会导致一些地区或行业的创新资源过度集中,而其他地区或行业的创新发展受到限制。最后,环境型政策工具需要与其他政策相互配合,形成政策的整体效果。然而,在实践中存在政策配套不足的问题,缺乏与创新环境相适应的产业政策、人才政策等。这会影响政策的实施效果,降低政策的综合效益。
3优化支持税收优惠政策的建议
3.1优化政策主体
第一,建立跨部门协调委员会。定期召开会议,讨论和审议政策制定与执行中的关键问题,确保各部门的政策目标和措施能够协调一致。该委员会中的成员应包括财政部、国家税务总局、科技部及其他相关部门的代表,以确保全面的政策覆盖和多角度的视野。开发并维护一个高效的信息共享平台,用于各部门间的政策信息和数据交流。该平台应支持实时数据更新和访问,使得政策制定的每一个环节都能够基于最新、最全面的信息进行。此外,该平台还应提供分析工具,帮助政策制定者评估不同政策选项的潜在影响和成本效益。建立一个系统性的政策评估框架,定期对科技创新税收优惠政策的效果进行评估。评估结果应公开透明,作为未来政策调整的依据。此外,还应鼓励社会各界,特别是企业和科研机构,对政策执行过程中遇到的问题提出反馈。
第二,加强政策监督。可以通过审计、监察等方式,定期检查政策执行的一致性和效果,对发现的问题及时进行纠正。同时,对于利用政策漏洞进行逃税或骗取政策优惠的行为,应严格追责并曝光,以起到警示作用。增强政府部门在科技政策制定和管理方面的专业能力,是提高政策效率和效果的关键。通过培训、引进专业人才或与高等教育机构和科研机构合作,提升政策制定者和执行者的专业水平和对科技创新趋势的敏感度,确保各项政策措施得到正确实施。
3.2平衡政策主题
为了应对科技创新税收优惠政策在主题分布、政策连续性、协同性和执行精确性方面的不足,我国需要对政策主题的分布进行全面的审查和平衡,以确保各领域的科技创新都得到适当的支持。通过收集和分析科技发展的数据,识别关键领域的需求和差距,以便制定更加均衡的政策;强化政策在不同科技领域之间的协调,特别是在创新平台建设、科技成果转化和人才引进等方面增加投入;制定具体、详尽的执行指南,以确保政策措施能够针对性地解决特定问题;制定长期的科技创新支持战略,公开路线图,使企业和研究机构能够依据这些信息进行长远规划;提高政策制定和调整的透明度,使所有利益相关者都能理解政策的方向和变化;避免频繁无序的政策变动,任何必要的调整都应基于充分的数据分析和利益相关者的广泛咨询。
3.3协调政策工具
第一,解决供给型政策工具资源分配效率低下及对特定群体或领域的支持不足的问题,实施差异化的支持策略,为不同规模和成熟度的企业及不同技术领域提供定制化的支持措施;创建基于市场和技术动态的资源分配机制,确保资源分配能够适应市场和技术的快速变化;同时,减少对直接财政补助的依赖,引入更多基于绩效的激励措施,以促进企业自主创新并减少依赖性。
第二,改善需求型政策工具由于依赖市场需求而面临实施效果波动大和监管难度高的问题,设计政策以更精确地匹配市场和技术需求;加强对财政补贴和税收优惠的监管,确保这些激励措施被正确使用,防止资源浪费;同时,建立包含多方参与的反馈和评估机制,及时根据市场反馈调整政策,提高政策的适应性和效果。
第三,加强环境型政策工具的综合性和协同性,建议促进跨部门合作,确保科技创新政策与其他政策(如教育、就业政策)的有效衔接;强化创新文化和科研诚信的建设,为科技创新提供良好的软环境;同时,优化创新基础设施建设的地区分布,避免资源过度集中,促进地区间创新能力的均衡发展。
4结语
本文对1999年以来54份促进科技创新的税收优惠政策文件,从政策主体、政策主题、政策工具3个方面进行了分析,提出了优化政策主体、平衡政策主题及协调供给型、需求型、环境型3类政策工具的建议。随着科技的不断发展和变革,税收政策也需要与时俱进,为创新科技企业提供更好的支持和激励。未来的研究可能会关注如何更好地评估税收优惠政策对科技创新的实际影响,探讨不同政策设计对科技企业创新活动的激励效果,以及如何更合理地制定税收政策,促进科技创新和产业升级等方面。同时,随着数字经济时代的到来,未来的研究也可能会关注数字经济领域的税收政策优惠措施,以支持数字化转型和创新发展。
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