摘要:事业单位规范合同管理,对健全内部控制建设、防范化解风险,解决会计核算基础性问题、提升财务管理水平,维护单位合法权益具有十分重要的意义。为此,采用实地调查和案例研究法,以J报社为例,全面剖析其在经济合同管理过程中存在的缺少统管部门和人员、职责划分不科学、信息化管理建设不足、缺乏有效的合同跟踪监督机制、合同签订不规范、存在合同涉税风险等问题,进而提出以设立合同归口管理部门为统领,合同管理信息化系统为核心,合同管理规章制度为支撑,监督评价机制为保障,人员培训培养为基础的J报社规范经济合同管理路径。此路径为规范合同管理搭建起整体框架,以期为具有类似问题或处于合同管理规范初期中的其他事业单位作为参考。

　　关键词:合同管理;规范路径;归口管理部门;电子化合同管理系统;监督评价机制

　　0引言

　　随着《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会〔2012〕21号)和《行政事业单位内部控制报告管理制度(试行)》(财会〔2017〕1号)陆续颁布,国家对事业单位内部控制建设的要求越来越严格。作为内部控制重要一环的合同管理工作,其重要性不言而喻。首先,合同穿插在预算业务、收支业务、采购业务、资产业务和建设项目的全过程,是预算和收支业务的重要支撑,同时也为采购、资产业务和建设项目提供必要的原始凭据。通过规范合同,能有效防范化解重点领域和关键岗位的风险隐患,从而提升事业单位整体内部控制建设水平。其次,规范有序的合同管理能充分解决资产入账不准确、收付款逾期、会计核算不规范等基础性问题,让更多的精力聚焦到提高财务管理的质量和效率中,为经营决策提供更加专业、更具针对性的财务建议。最后,扎实的合同管理基础工作能从源头上确保合同规范签订和有效执行,当发生合同纠纷时能及时追溯合同寻求法律援助,维护单位的合法权益,使单位利益最大化。

　　本文的研究方法是实地调查和案例研究。案例选择的主要依据是选择一家从事生产经营、具有营利性质的事业单位。原因是经营行为是经济合同产生的主要途径,这类单位既具有一般事业单位组织结构、人员编制等相对稳定的特征,同时也具有一些企业经营业务种类复杂的特征。另外这类事业单位通常没有直接财政拨款,财政对其的监督管理也相对放松,从而导致这类企业自身内部某些管理相对较为落后、松散和薄弱,易产生较多问题,从而更具研究价值。

　　1文献综述

　　行政事业单位合同管理越来越成为众多学者关注的对象,研究文献涵盖高校、医院、科研院所等,内容较为丰富,且有一定的研究成果。虽然这些文献的研究背景有差异,研究对象的载体不同,但是仍可对现有文献进行大致的梳理并归类。基本可以分为两个类别:第一类别是不加以系统梳理、逐一呈现问题,问题之间不存在明显的关联度,提出相应对策类;第二类是从整个合同管理工作的一个角度切入,系统梳理存在的问题,提出相应对策类。

　　李文韬和林剑[1]从政府会计制度背景出发,提出高职院校经济合同管理中存在信息化管理程度不高、未依据权责发生制开展合同收入核算工作、归口管理分散、不相容岗位未进行适度分离、风险防范意识不足、合同印章管理过于粗放、合同履行情况缺乏监督等7个问题,再逐一提出相应的对策,如建立并完善校内合同管理系统、严格按照权责发生制确认合同收入与应付款、设立合同归口管理部门及岗位责任制、完善不相容岗位相分离的监督机制、全面增强合同管理人员的风险防范意识、规范合同印章管理、加强合同履约过程监管等。任青春[2]在对中国人民银行合同管理工作进行研究时提出,中国人民银行存在缺乏统一完善的合同管理制度体系、“重签订轻履行”、合同变更随意、发起部门对合同管理的责任划分不明确4个问题,提出相应的对策建议:建立统一全面的合同管理制度体系和健全完善的合同管理组织;加强合同履行及后续环节的管理;落实发起部门在合同管理中的职责。崔荣记[3]分析行政事业单位经济合同管理存在认知不足、部分环节不规范、信息化支撑不够、监督力度不足4个问题,提出加强管理制度建设、实现制度流程化、加强队伍建设和培训、严格合同会审等建议。杨揽月和谢玲[4]通过对农业科学院的研究,分析其经济合同管理中存在的包括合同管理制度不健全、合同审查执行不完善、合同履行监管不到位、业财融合意识不足、外部环境复杂等问题,提出增强管理意识、推动责任机制发展,实行合同分类管理、关注合同审查重点,推进信息化建设,加强合同人员培养等一系列改进举措。

　　刘盛蓉[5]认为,全流程合同管理系统是将合同管理全部业务环节整合成为完整的系统,建设包含合同订立、审核、履行、变更、终结、归档等全流程的系统化的管理平台。通过该平台实现财务系统与资产、科研、教学、人事等相关业务系统对接,实现信息互通共享。张迪[6]认为,我国事业单位的合同管理工作包括4个关键环节,即合作方资信调查、合同审核与签订、合同履行和纠纷、合同存档与总结。事业单位对合同管理活动进行内部控制时,主要对合同管理的科学性和信息安全性进行控制和对合同管理责任和决策机制进行控制。杜东[7]从内部审计视角出发,研究地勘事业单位合同订立环节、合同履约环节中存在的问题,提出规范合同的订立、严格合同履约的对策建议。叶星[8]选择内控视角切入,梳理合同管理的签订环节、执行环节、监督环节、档案管理环节中存在的多个问题,提出梳理合同管理流程、强化制度执行、加强信息化建设、建立监督评价机制四个方面的风险管控对策。

　　综合上述文献可以发现,第一类研究认为制度建设、岗位责任、履约监督等方面是不同的行政事业单位合同管理过程中普遍存在的问题,需要重点完善加强。第二类文献通常是将合同流转流程作为一个整体对象进行研究,分析从签订到归档的每个流转环节中存在的问题,再提出相应的对策建议。比如全流程的信息化、合同订立环节的不规范和履约环节中缺乏监督等问题。

　　本文从合同管理工作本身出发,分析事业单位合同管理过程中存在的问题,在对问题深入研究并找到相应对策的基础上,梳理整合这些对策,提出一条系统化的改进优化路径。

　　2 J报社合同管理实践

　　J报社成立于1991年,隶属于某国家机关,内设21个业务部门,下属3家二级事业单位和1家公司,承担着宣传政策、促进工作的职责,是自收自支的公益二类事业单位。近年来J报社立足纸媒发行本职,逐步向外拓展宣传业务范围,目前形成了涵盖报刊出版、广告业务、网络建设维护和影视制作的一体化宣传矩阵格局。

　　2.1合同签订情况

　　伴随着业务种类的增加,签订的合同种类和数量也越来越多。统计数据显示,2022—2024年,J报社经济合同从4 062份上涨到8 362份,广告宣传类、信息技术类和影视剧制作类合同数量增幅明显。平均每年涉及合同金额约2亿元。见表1。

　　2.2合同管理现状

　　目前J报社是以提出合同需求的部门为合同管理主责的管理方式。提出合同需求的部门具体办理合同订立、履行、纠纷处理等相关事务。党委办公室、纪检室、财务处及与合同相关的其他部门按照各自职责进行合同管理。

　　J报社对外签订合同及管理流程基本如下:

　　(1)提出合同需求部门根据业务实际与意向方开展合同谈判与资信调查,负责起草合同文本、提出意见,经分管社领导批准后将此合同提交至纪检室、财务处进行审核。

　　(2)纪检室对合同进行合法性审核,财务处进行财务方面建的审核,将审核修改意见反馈至提出合同需求部门。

　　(3)提出合同需求部门根据审核意见修改完善合同后,代表报社与合同相对方正式签订合同。

　　(4)提出合同需求部门申请合同用印,经批准后持纸质版正式合同文本到党委办公室办理合同盖章及合同编号登记手续,负责在党委办公室合同用印登记本上对承办合同进行编号(同时在合同首页右上角位置注明)。

　　(5)提出合同需求部门代表报社履行合同,监督合同相对人履行合同。如遇到合同变更,提出合同需求部门负责谈判和修改起草合同,经上述流程后重新执行至此;如遇到合同纠纷,提出合同需求部门牵头负责纠纷处理工作。

　　(6)提出合同需求部门对合同及相关材料进行归档管理。

　　党委办公室、纪检室、财务处不定期对J报社各部门合同执行等情况进行联合监督检查。见图1。

　　2022年J报社OA系统升级,开始探索使用信息化管理合同。OA系统内部嵌入了合同管理、付款管理和签约方管理3项功能。

　　合同管理功能包括合同审批和合同变更两个子模块。合同审批模块主要实现与合同相关的基本流程的线上审批。合同承办人通过此模块上传原始电子版合同,经过纪检室、财务处等关键审核节点后返回至合同承办人,形成最终定版电子化合同。之后流程再经过党委办公室的印章管理审批流程,经过印章管理审批同意后实现合同用印申请的线上化。合同变更模块实现原有合同信息包括合同金额、履行期限以及合同状态包括中止、终止和解除等变化的线上审批留痕。

　　付款管理功能包括付款计划编制和合同付款两个子模块。付款计划编制模块需要合同承办人根据合同内容手动录入包括款项内容、付款条件、计划付款日期和付款金额等信息,供合同承办人留存备查。合同付款模块实现合同付款申请审批的线上化。即当需要合同付款时,合同承办人通过此模块发起付款申请,手动填写付款金额、付款说明等信息,经分管社领导审批后至财务处,审批流程结束。之后合同承办人需携带纸质版合同、付款申请和发票等到财务处办理此业务。

　　签约方管理功能主要是所在部门的签约方信息汇集。即合同承办人每次提交电子版合同线上审批时,需手动输入签约方的单位名称、单位类型、证件类型、证件号码、法定代表人、注册资本等信息,此模块会自动收集汇总这些信息。见图2。

　　3 J报社经济合同管理存在的问题及分析

　　3.1缺少统管部门和人员，造成重复管理

　　数据显示,J报社每年产生合同14类,平均约6 000份。比如像商品采购类业务,平均每年会有18个业务部门发生。这些不同的业务部门提出采购需求,负责从合同谈判、资信调查到合同起草和送审,再到合同签订、履行、纠纷处理和归档等一系列合同管理工作。这18个业务部门中的不同承办人是合同管理的主要责任人,这种多头管理的方式不利于组织合同的谈判、签订、纠纷处置等工作,造成重复管理和资源浪费。

　　3.2职责划分不科学，存在风险隐患

　　第一,因合同承办部门几乎承担了管理流程中的全部工作,所以职责中有违反不相容岗位分离原则的风险。比如“开展资信调查”与“合同签订”未分离、“合同谈判”与“合同签订”未分离。第二,合同承办部门自行起草合同草案,这就导致对同一类别合同草案,不同的业务部门起草的文本格式各不相同。比如都是商品采购合同,不同的业务部门起草的合同样式五花八门,给后期合同审核修改带来麻烦。第三,合同审核职责拆分为合法性审核和财务审核两部分内容,被分配到纪检室和财务处兼任。由于两个部门对各自承担的职责理解不一致、界定范围不清,从而出现责任“踢皮球”现象。第四,党委办公室、纪检室和财务处负责合同登记、审查的人员都是兼职而非专业人员,法律政策也无法做到精准掌握,极易因合同审核不到位产生合同履行纠纷。

　　3.3信息化管理建设不足，工作效率低

　　结合J报社OA系统上线的合同管理功能分析信息化方面的问题发现,J报社合同管理离真正的信息化、智能化仍差距较大。问题主要体现在以下两个方面:

　　一是合同流转和归档的形式仍为纸质版合同,尚没有实现电子化。OA系统只实现了合同审核、审批的线上化,但是最为重要的合同盖章、财务支付合同款、合同归档等业务,仍需要承办人拿着纸质版合同到相应部门办理。每份网络建设维护类合同基本上在20页左右,纸质形式不仅浪费纸张,而且丢失损毁风险大。

　　二是合同编号登记依赖手工。在合同签订完毕后,承办人需要到党委办公室合同用印登记本上对承办的合同进行手工编号,不仅增加了工作量,而且可能存在编号不准确性的问题。再如会计为了申报印花税,需要制作印花税登记缴纳台账。通过翻阅每月记账凭证,根据凭证后的纸质合同附件手工登记合同种类、签订日期、合同金额等要素,工作效率极其低下。

　　针对J报社OA系统中的合同功能,也存在不少问题:一是这种合同管理功能是嵌入OA管理系统的,只是实现了审批流程的电子化,无法成为一个完善的电子化合同管理系统,不能实现模块之间的联动;二是模块设置不完整,比如没有合同归档功能;三是信息化程度低。合同付款计划编制模块需合同承办人手动录入付款计划,因填写内容多且细,合同承办人很少会认真录入,同时编制此信息后只供承办人留存备查,无审批功能,导致此模块形同虚设。签约方信息模块也是合同承办部门手动录入和更新,无法实现联网查询签约对象的工商、年报、法律诉讼、债权债务等重要信息,风险控制滞后。

　　3.4缺乏合同跟踪监督机制，产生合同坏账

　　目前J报社没有建立合同监督评价机制,合同监督主要依靠党委办公室、纪检室、财务处的不定期联合监督检查。这3个部门的具体分工、监督的时间周期、监督工作的重点以及监督成果的运用等一系列重要内容没有明确。而且至今没有开展过一次正规的监督检查。监督形同虚设。2020—2021年累计产生合同坏账300余万元。

　　3.5合同签订不规范，存在合同涉税风险

　　3.5.1合同签订不规范

　　从财务报账拿到的合同来看,合同签订不规范主要有:合同要素签订不完整,签订日期一栏基本没有填写。到期合同不续签,用原合同复印件替代。合同倒签,合同签订时间晚于合同执行期间。不签订合同,采购新闻纸以新闻纸发货通知单替代买卖合同。

　　3.5.2存在延迟缴纳印花税的风险

　　会计申报缴纳印花税的时间为拿到合同的时间段,而业务部门只有在合同签订完毕需要收支款项时才会将合同等相关纸质资料送至财务,这就很可能导致合同签订完毕15日内仍未到财务端,存在延迟缴纳印花税的风险。

　　3.5.3印花税缴纳金额不准确

　　合同签订总金额约定分期付款,首次报账财务按照合同总金额申报缴纳印花税。但当支付下一次进度款时,业务部门继续后附此合同资料作为原始凭据。若此合同时间跨度较长,财务工作交接不细致,又没有准确地手工台账登记,将存在继续按照合同总金额缴纳印花税的可能,增加单位印花税实缴金额。

　　3.5.4损失税收优惠

　　存在较多的合同约定中的金额没有单独列明增值税,尤其是金额较大的工程建设和软件采购合同,致使单位损失了税收优惠。

　　4 J报社规范经济合同管理路径设计

　　综合J报社上述合同管理中存在的问题,结合内部控制工作要求,提出以设立合同归口管理部门为统领,合同管理信息化系统为核心,合同管理规章制度为支撑,监督评价机制为保障,人员培训培养为基础的J报社规范经济合同管理路径。见图3。

　　4.1设立合同归口管理部门，落实岗位责任

　　具体分两步走:一是梳理经济合同种类。根据J报社经营实际,可以将合同分为刊物发行类、广告类、网站建设维护类、影视制作类合同、商品采购合同、设备采购类、工程建设类和其他类合同。二是根据业务办理的流程与审批权限,划分合同管理层次。分为4个层次:提出合同需求部门、责任部门、归口管理部门、协作部门。提出合同需求部门是合同签订的发起者,是合同业务的具体实施者,负责落实合同内容。责任部门是专业性和政策性相统一的职能管理部门,按照合同类别,分别由出版发行部负责刊物发行类合同,经管委负责广告、网站建设维护和影视制作类合同,技术部负责设备采购类合同、行政处负责商品采购合同、工程建设合同和其他类合同,并分别由相应部门的负责人签字。归口管理部门是统一管理J报社各类合同业务的部门,建议单独设置一个部门。主要负责合同文本的法律、经济风险的审核或者负责将合同文本外送至聘请的专业法律顾问,合同用印的申请,合同登记归档等。协办部门是在整个合同业务过程中可能涉及的部门,比如纪检室负责合同主体的资信和财务状况调查、合同履行过程中廉政风险监控、纠纷处理,财务处负责经费收支、会计核算等,以及共同参与合同谈判。见图4。

　　4.2搭建全链条电子化合同管理系统，提高管理信息化水平

　　J报社规范合同管理的核心是搭建一个完善的全链条电子化合同管理系统。这种情况下,纸质版合同将只是作为辅助资料留存备份。全链条电子化合同管理系统需要打通原本分散在OA系统中的合同审批、合同付款和签约方管理3项功能,再添加合同管理的全部工作任务。根据理顺的工作流程,将归口管理的5个层次的部门及岗位责任嵌入系统,实现从合同谈判到合同归档的全流程的无纸化、可视化。

　　全链条电子化系统还要实现以下3项功能:

　　一是建立智能化的签约对象信息数据库,随时调取签约方的基本信息、经营活动、财务状况、涉及的法律和经济纠纷等信息,智能甄别签约对象的风险。

　　二是合同管理系统能够提取合同的签订日期、合同周期、总金额。根据合同约定建立收付款计划,在计划表中可以详细看到每一期合同款的时间点、金额、是否缴纳印花税。当临近合同付款时间点时,系统自动弹窗提醒承办人催收款项或者发起付款申请。财务人员可以根据计划表中合同的签订日期和合同金额,及时办理收入或者支出的确认、印花税申报缴纳等工作。

　　三是对于已经执行完毕的合同,合同管理系统应按照合同种类自动编号进行归档。利用大数据比对、处理功能,形成示范文本合同,便于以后合同订立自动调取使用和合同文本风险排查比对。

　　4.3制定完善合同管理制度，规范管理工作

　　针对管理中存在的问题,J报社需要在完善合同管理制度,要点有4个:一是明确应签订合同的业务活动和范围,确保应签订合同的业务一个不落下。二是规章制度应涵盖合同管理工作的全流程、各环节,实现从合同谈判到合同归档所有的工作规程均有据可依,尤其要强调合同签订要素的完整性、到期合同需提前多久进行续签,避免出现到期合同不续签、合同倒签等问题。三是以规章制度规范各层级岗位承担的责任、审批权限。需要重点关注不同岗位的管理职责,确保不相容岗位相分离。四是结合J报社关于大额资金(5万元及以上)支出的有关规定,区分重大合同和一般合同的审批流程和审批权限,按照合同内容是否为“三重一大”事项,是否为大额资金,设置常规审批程序和简易审批流程。

　　4.4建立合同管理监督评价机制，注重结果运用

　　要点有3个:一是建立全流程各环节、动态跟踪的合同管理监督机制。成立由人事、经管委、财务、内审联合的监督巡察小组,明确小组中各部门的分工任务,制定年度计划,建立常态化工作机制,形成监督合力。重点关注合同签订的业务范围和规范性,归口管理情况,大额资金支出合同对方履约控制、资金流入合同的催收款控制等。将监督巡察结果形成问题整改台账,对应相应的部门和整改时限,并将此台账通过全链条电子化合同管理系统在内部范围可视。建立问题销号机制,确保每次监督发现的问题能得到及时有效的解决。

　　二是不定期对合同管理内部控制进行评价,包括制度是否完整、制度执行是否到位;印章管理使用是否规范;合同管理系统使用权限和审批流程等内容。

　　通过不断优化合同管理的职责分工和岗位设置、提升制度设计执行效果、系统的更新优化,提高合同管理的内控水平。

　　三是建立合同管理责任追究机制。注重合同管理监督结果的运用,将合同管理工作的质效作为年终考核的一项因素。监督问题的多少、严重程度,以及整改效果等与绩效、奖金、晋升挂钩。对于合同订立和履行过程中出现廉政、资金催收不及时导致的坏账等问题,给单位利益造成损害的,要视情节轻重追究相关责任人的责任。通过建立此种机制,提高员工合同管理制度的认可度和遵从度。

　　4.5设立合同专岗，加强人员培养培训

　　要点有两个:一是探索在归口管理部门设立合同管理专岗,加强专岗人员的培训。制定年度培训计划,内容包含电子化合同管理系统的操作方式、单位的合同管理制度、《民法典》法条内容和税收制度等。尤其是要带着问题学,以学习培训带动解决实操中的问题。二是在以后的招聘工作中,人事部门要加强对应聘该岗位人员的专业筛选和能力测试,如专业上需要法律专业,或者法律经济复合专业,能力上需要获得法律职业资格或具有公司法务工作经验等。

　　5研究结论

　　本文以J报社为案例单位,分析其在经济合同管理过程中存在的问题,提出下一步规范管理的路径。此路径是以设立合同归口管理部门为统领,合同管理信息化系统为核心,合同管理规章制度为支撑,监督评价机制为保障,人员培养培训为基础。

　　第一,路径的统领是设立合同归口管理部门,明确岗位职责,理顺工作流程。提出合同需求部门、责任部门、归口管理部门和协作部门四个层级的管理体系,明确各个层级的管理职责,能够解决J报社缺少合同统管部门以及职责划分不清的问题。

　　第二,路径的核心是搭建全链条电子化的合同管理信息化系统,实现合同管理全流程各环节的无纸化、可视化,以此解决J报社合同流转归档为纸质版,编号登记依赖手工的问题。结合J报社OA系统中合同管理模块不完整、不智能的问题,提出信息化系统中重点加入智能化签约方数据库、收付款计划表和电子合同归档比对功能。其中可视化收付款计划表,有利于提醒业务部门跟进履约,财务人员能及时、便捷、高效地进行会计核算和印花税申报缴纳。

　　第三,路径的支撑是完善的合同管理规章制度,以制度堵塞J报社管理漏洞。比如制度应明确签订业务的范围、涵盖合同管理所有的工作规程,解决J报社到期合同不续签、合同倒签的问题。以规章制度规范各层级岗位承担的责任、审批权限,确保不相容岗位相分离。结合J报社关于大额资金(5万元及以上)支出的有关规定,区分重大合同和一般合同的审批流程和审批权限。

　　第四,路径的保障是健全的合同管理监督评价机制,解决J报社缺乏合同管理监督机制,办公室、纪检室和财务处的不定期联合监督检查责任分工不明确,开展效果不佳的问题。提出建立全流程各环节、动态跟踪的合同管理监督机制。成立联合监督巡察小组,明确分工任务,制定年度计划,建立常态化工作机制。以问题整改台账和销号的形式落实到具体部门,确保监督发现的问题能得到及时有效的解决。加强合同管理内部控制评价,重点关注制度的制定和落实、印章保管使用、电子化系统的权限和审批流程是否存在问题。最后,注重监督结果的运用,将合同管理工作的质效作为年终考核的一项因素。管理过程中出现重大问题的,应追究相应的法律责任。

　　第五,路径的基础是合同管理人员的培养培训。在归口管理部门设立合同管理专岗,加强业务水平培训,解决J报社原本合同管理人员兼任的问题。后期招聘中重点关注专业、能力的选拔。

　　从研究中可以发现,J报社的这条合同管理规范路径可以解决合同管理的多数基本问题。而且,路径中的这些措施关系紧密,共同为规范合同管理搭建起整体框架。具有类似问题或处于合同管理规范初期中的其他事业单位可以此作为参考。

　　6结语

　　事业单位合同管理问题由来已久,有人为主观因素,也有客观实际条件的影响。在进一步加强行政事业单位内部控制建设、企业财务会计由核算型向管理型转化的大背景下,加快推动事业单位合同管理问题解决、提升合同管理水平势在必行。

　　本文在研究梳理已有关于行政事业单位合同管理的文献的基础上,选取经营性质的事业单位J报社作为案例进行针对性的研究。通过详细介绍J报社合同签订情况、管理流程和重要模块,分析其在经济合同管理过程中存在的5个问题:一是缺少统管部门和人员,重复管理;二是职责划分不科学,有风险隐患;三是信息化管理建设不足,工作效率低;四是缺乏合同跟踪监督机制,产生坏账;五是合同签订不规范,存在合同涉税风险。

　　针对这些问题,本文在分析研究的基础上,提出改进这些问题的对策,并将这些对策归纳形成一条系统性地规范J报社经济合同管理的路径。这条路径的统领是设立合同归口管理部门,核心是搭建合同管理信息化系统,支撑是完善合同管理规章制度,保障是建立监督评价机制,基础是人员培养培训。路径中的各项措施关系紧密,共同搭建起规范合同管理的整体框架。

　　存在类似问题或者处于合同管理规范初期的事业单位,可以将以上路径作为参考,不断解决经济合同管理过程中的问题,堵塞管理漏洞,推动合同管理工作踏上一个新的台阶,为下一步事业单位高质量发展奠定坚实基础。

参考文献

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