［摘要］公路养护是保障公路通行安全、延长道路使用寿命的核心工作，而年度养护资金分配科学与否，直接影响公路系统事业单位的服务质量。零基预算是一种从需求出发、以绩效为目标的预算编制方法，能通过全面评审、排优先级、动态调整等方式来优化养护资金配置。文章分析公路系统事业单位年度养护资金分配的现状，提出零基预算在公路系统事业单位年度养护资金分配中的应用路径，并从资金配置效率、养护效果、管理效能3个方面建立应用效果评估体系，以期为公路系统事业单位提高养护资金管理水平提供参考。

　　［关键词］零基预算；公路系统事业单位；养护资金分配；效果评估

　　0引言

　　公路是覆盖范围最广、服务人口最多的交通基础设施，发挥着保障民众出行、支撑经济发展的重要作用。截至2022年年底，我国公路总里程达到535万千米，10年增长112万千米，高速公路通车里程17.7万千米，稳居世界第一。这提高了对公路养护工作的要求。公路系统事业单位（如公路事业发展中心、公路养护中心等）是公路养护工作的实施主体，其年度养护资金分配要兼顾日常保通、专项修复、应急处理等多种需求，还要应对养护里程增加、老旧路段变多、新技术应用（如智慧养护）带来的资金压力［1］。过去，公路系统事业单位养护资金分配大多使用增量预算法，就是以历史预算基数为基础，加上年度增长比例来确定资金数额。这种方法虽然操作简单，但容易出现“看重基数、不看重需求”“看重分配、不看重绩效”的问题。例如，有些不是必要的养护项目因为“基数延续”拿到资金，而急需修复的路段却因为“增量不够”缺少资金。同时，预算编制没有全面梳理养护需求，无法适应路段老化程度、交通流量变化等会变动的因素。

　　零基预算的核心逻辑是不考虑历史基数，所有支出都要从零开始论证有没有必要、可不可行、绩效目标是什么，这和公路养护“按需求分配、精准投钱”的需求相匹配［2］。因此，研究零基预算在公路系统事业单位年度养护资金分配中的应用步骤和效果，对提高养护资金使用效益、保障公路服务质量具有重要的现实意义。

　　1公路系统事业单位年度养护资金分配的现状

　　当前，多数公路系统事业单位仍采用增量预算法编制养护资金预算，主要存在三方面问题：一是依赖基数导致资金配置固化。例如，云南滇中新区某国道急弯路段（K120-K125段）因前期地质条件复杂被纳入重点养护范围，上年度养护预算为500万元，下一年度预算多按“500万元+10%增长”核定，而该路段当年经检测仅需常规保洁维护，实际需求约300万元，剩余250万元资金最终被挪用至附近景区停车场硬化等非必要项目。二是需求辨识不清造成供需错配。在传统预算编制中，养护需求多由基层单位申报汇总，未对路段技术状况、交通流量、民生影响进行分析，易出现“热门项目抢资金、关键项目被忽视”的情况。例如，云南省楚雄彝族自治州（以下简称楚雄州）某货运主干道（日均通行货车800余辆）的坑槽修复需求，因申报流程简单被排在景区道路美化项目之后，导致该路段连续3个月存在通行安全隐患。三是绩效关联不足引发资金浪费。增量预算侧重“资金分配到位率”，而非“资金使用效益”，导致部分养护项目完成后未开展绩效评价，如滇西某省道养护项目投入800万元专项资金，但次年因施工质量不达标再次出现大面积裂缝，资金使用效率未得到评估［3］。

　　另外，公路养护工作的特点使得传统预算编制方法的缺点更明显。一方面，养护需求“会变化”——路段老化速度、病害发生概率受天气（如暴雨、冰雪）、交通流量（如货运超载）等因素影响，每年需求差别大，固定基数无法满足突发需求；另一方面，养护项目“需要专业知识”——日常养护（如路面保洁、边沟清理）、专项养护（如路面铣刨重铺、桥梁支座更换）、应急养护（如塌方清理、水毁修复）的资金需求差异很大，传统预算编制方法未对项目类型进行细分评审，容易出现“专项资金被挤占、应急资金储备不够”的情况。比如，浙江省温州市2023年受台风“杜苏芮”影响，X301、X305、X308三条县道出现大面积水毁，经测算需要1 200万元应急修复资金，但年度养护预算仅预留500万元应急资金，最终不得不挪用600万元专项养护资金，导致原定Q4（第四季度）启动的G104国道路面铣刨重铺项目延期至次年3月［4］。

　　2零基预算在公路系统事业单位年度养护资金分配中的应用路径

　　2.1第一阶段：全面梳理养护需求，建立项目清单库

　　零基预算从“没有基数”开始，首要任务是全面摸清公路年度养护需求。这一阶段要由公路系统事业单位带头，联合养护科、工程科、技术科等多个部门，采用“实地查看+数据支持”方式梳理全辖区养护路段的需求。首先，依靠公路养护管理系统等信息化工具，收集路段技术状况（如路面破损率）、交通流量（如日均通行量、货车占比）、建成年限和历史养护记录等基础数据。其次，组织技术人员对桥梁、隧道、急弯陡坡等重点路段进行现场检查，确认病害类型（如裂缝、坑槽、沉降）和严重程度，避免数据和实际脱节。最后，把所有养护需求按“日常养护、专项养护、应急养护”三类建档，形成年度养护项目清单库。其中，日常养护项目要明确路段名称、养护内容、月度次数、单价标准，如楚雄州G320国道楚雄段日常保洁每月需要8万元，含机械清扫2次/周、护栏清洗1次/月；专项养护项目要细化病害原因、修复方案、工程量、预算测算依据，如楚雄公路局管辖的某大桥支座更换项目，附详细工程量清单，包括更换支座48个、桥面铣刨200 m2等；应急养护项目则要明确风险路段清单和应急资金测算标准［5］。

　　2.2第二阶段：科学评审养护项目，建立双维度评审机制

　　为了不让非必要项目占用资金，要对清单库中的项目从必要性和可行性两个维度进行全面评审。必要性评审重点遵循安全优先、民生优先原则，如公路技术状况指数（Highway Maintenance Quality Index,MQI）低于80（良）的路段、交通流量超设计标准50%的路段、距离学校/医院500米范围内的路段，优先纳入必要项目范畴；道路美化、非功能性改造等不是必要的项目，要额外提供“社会效益论证报告”（如是否为政府重点民生工程）。可行性评审则结合技术能力、时间周期、资金成本综合评估：技术上看项目是否匹配单位现有养护设备（如要不要外租铣刨机）；时间上看是否符合年度养护计划（如雨季前要完成边沟疏浚）；成本上对比“性价比最好的方案”，如路面修复可比较“传统沥青修补”（单价80元/m2）与“再生沥青利用”（单价50元/m2）的成本差异，优先选择环保且经济的方案。评审工作由3～5名养护专家、1～2名财务人员、1名绩效评价人员组成评审组，用“打分制”（满分100分，必要性占60分，可行性占40分）评审，只有得分不低于60分的项目才能进入下一阶段。

　　2.3第三阶段：给项目排优先级，建立“四象限排序模型”

　　因为年度养护资金总额通常有限（如楚雄州某县级公路局2024年养护资金总额为1.2亿元），所以要对通过评审的项目按优先级排序，确保资金用在关键需求上。结合公路养护的特点，可以建立“紧急程度-影响范围”四象限排序模型：第一象限（紧急且影响范围广）包括国道塌方清理、桥梁安全隐患修复等直接影响通行安全和区域交通的项目，优先分配资金，而且占总资金的比例不低于40%；第二象限（紧急但影响范围窄）包括村道局部水毁、乡道坑槽修复等局部影响的项目，次优先分配资金，占比约25%；第三象限（不紧急但影响范围广）包括省道日常养护、县道绿化提升等基础保障项目，要预留约20%的基础资金；第四象限（不紧急且影响范围窄）包括非主干道美化、闲置路段维护等非核心项目，可根据剩余资金灵活分配，如果资金不够就暂缓，占比不超过15%。以楚雄州某县级公路局2024年公路养护情况为例，通过评审的养护项目共需1.8亿元（超预算0.6亿元），借助四象限排序，优先保障了G320国道3座桥梁支座更换项目（4 800万元）、县道X102等5处水毁应急修复项目（3 000万元），暂缓了城郊景区连接线美化及非核心路段绿化提升2个项目（1 200万元），实现了资金与需求的精准匹配。

　　2.4第四阶段：动态调整预算，建立季度评估机制

　　公路养护需求会不断变化（如汛期新增水毁、项目提前完工），所以零基预算不能“定下来就不变”，要建立“季度评估-动态调整”机制。每个季度末，由养护科和财务科一起检查预算执行情况，结合季度内病害变化（如汛期后新增水毁）、项目进度（如某专项项目提前完工节省了资金）调整后面的资金分配。比如，楚雄州某县级公路局2024年第二季度因持续暴雨，Y207、Y209两条乡道新增12处水毁，经评估后快速将第三季度“省道S218绿化提升项目”的150万元资金调剂至应急修复，仅用3个工作日就完成了资金审批拨付，确保灾毁路段7日内恢复通行，保障了沿线2个行政村、1.2万名群众的出行安全。

　　3零基预算应用效果评估体系

　　3.1资金配置效率维度

　　该维度主要是看养护资金有没有“用在关键地方”，包含3个关键指标：一是资金利用率，计算公式是“实际有效养护支出/预算分配额×100%”，其中实际有效支出是指用在必要养护项目上的资金，不包括闲置和挪用的部分；二是应急资金保障率，计算公式是“实际应急支出/应急需求额×100%”，主要是看应急养护的资金响应能力，目标值要达到100%，避免因资金不足延误应急处理；三是资金错配率，计算公式是“非必要项目支出/总预算×100%”，用零基预算后要控制在5%以内［6］。

　　3.2养护效果维度

　　该维度聚焦养护资金投入后的“实际效果”，包含3个关键指标：一是MQI指数提升率，计算公式是“（年末MQI均值-年初MQI均值）/年初MQI均值×100%”，用零基预算后MQI提升率要比传统预算编制法高1～2个百分点；二是病害处置及时率，计算公式是“年度及时处置病害数/总病害数×100%”，“及时处置”定义为病害发现后7天内完成修复，应急病害要24小时内完成修复，目标值要达到95%以上；三是群众满意度，通过样本量不少于1 000份的问卷调查，收集公众对公路通行顺畅度、安全度的评价，满意度得分要达到85分（百分制）以上。

　　3.3管理效能维度

　　该维度侧重于评估零基预算对养护管理流程的优化作用，包含3个关键指标：一是预算编制周期，即从梳理需求到预算定下来的时间，传统预算编制法要3～4个月，应用零基预算后，通过信息化工具（如预算管理系统）要缩短至2个月以内；二是预算调整响应时间，即从提出新增需求到资金调整到位的时间，应急需求不超过3个工作日，常规需求不超过7个工作日；三是绩效评价覆盖率，即年度内开展绩效评价的养护项目占比，应用零基预算后要实现100%覆盖。

　　4结束语

　　零基预算通过全面梳理需求、科学评审、排优先级、动态调整的闭环流程，有效解决了公路系统事业单位年度养护资金分配中依赖基数、供需不匹配、绩效评价不足的问题，是满足新时代公路养护“精准、讲绩效”需求的科学预算编制方法。本文分析了公路系统事业单位应用增量预算法分配年度养护资金的缺陷，提出了零基预算在公路系统事业单位年度养护资金分配中的应用路径，包含4个阶段，并从资金配置效率、养护效果、管理效能3个维度建立了零基预算应用效果评估体系，希望能为公路系统事业单位科学应用零基预算提供实践指导。

　主要参考文献

　　［1］孙聪.零基预算背景下行政事业单位预算绩效管理策略研究［J］.知识经济,2025(29):113-115,120.

　　［2］闫可纯.数字财政背景下事业单位零基预算的智能决策模型构建［J］.中国总会计师,2025(9):81-83.

　　［3］唐明琴.业财融合背景下行政事业单位全面预算绩效管理体系构建策略［J］.行政事业资产与财务,2025(18):13-15.

　　［4］杨丽莹.预算管理一体化背景下加强事业单位会计监督策略分析［J］.行政事业资产与财务,2025(18):119-121.

　　［5］海瑶.财务信息化背景下事业单位预算管理优化策略研究［J］.中国企业经营管理知识仓库,2025(1):57-60.

　　［6］沈慧.“互联网+”背景下事业单位全面预算管理研究［J］.活力,2025(16):61-63.