［摘要］近年来，公共财政体制改革逐步深化，零基预算作为新型预算编制方法，已经在行政事业单位广泛推行，在预算管理效率、资源配置等方面均具有积极促进作用。文章首先对零基预算实践发展历程进行梳理，其次详细阐述零基预算背景下行政事业单位预算管理成效，再次总结行政事业单位在预算编制、预算执行、预算管理及预算绩效考核环节所面临的挑战，最后基于零基预算背景提出优化编制流程、加强执行管控、促进业财融合和改进绩效反馈机制等对策。

　　［关键词］零基预算；行政事业单位；预算管理

　　0引言

　　行政事业单位作为提供公共服务的关键主体，其预算管理水平与财政资金使用效率、公共服务质量等息息相关。传统预算管理模式对基数有较强的依赖性，且存在资源配置固化等情况，难以满足新时代财政改革与行政事业单位发展的根本需求。零基预算，即“从零开始”。该模式切实打破了传统预算中基数的限制，更加注重实际需求与绩效目标的关联性。该模式的落实，为行政事业单位预算管理改革提供了新的方向。近些年，零基预算逐渐在我国行政事业单位中推行，但实践中仍然面临诸多挑战，对零基预算效果的充分发挥产生了一定的制约作用。因此，本文深入探究零基预算背景下行政事业单位预算管理的优化路径，旨在完善预算管理体系，提升财政资金使用效益。

　　1零基预算实践发展历程

　　美国学者于20世纪60年代首次提出零基预算模式，最初该模式应用的目的是解决政府预算编制中基数递增与资源浪费等问题。早期零基预算的实践切实打破了传统预算对基数的依赖，实际应用过程中要求各部门在开展编制工作时摆脱历史基数的束缚，完全依据当期工作目标、任务量以及资源需求等开展预算申报与审核工作，然后相关部门对支出项目的必要性与合理性等进行逐项评估，最终实现对资源配置的优化［1］。20世纪70年代，美国联邦政府正式将零基预算纳入预算管理体系中，并逐渐在政府部门得到广泛的应用。

　　20世纪80年代后期，零基预算模式在全球范围内得以普及，各个国家能够依据自身财政体制与政府管理方面的不同需求细化调整零基预算模式，以此提升零基预算模式的适应性。部分国家在实践中保留了零基预算核心理念，然后对其评估流程进行简化，在较大程度上降低了该模式落实的成本，形成了兼具科学性与操作性的预算管理模式。我国在20世纪90年代开始引入零基预算模式，并在部分地方政府与事业单位以试点的形式展开。在试点阶段，对其在预算编制环节的应用进行了探索，并初步构建了基于需求分析的预算申报机制。

　　进入21世纪以来，我国公共财政体制改革持续深化，零基预算的应用范围进一步扩大，推广力度也进一步加大。我国有关部门明确提出要在行政事业单位中全面推行零基预算，并要求各单位彻底打破传统的基数编制模式，将零基预算理念落实于预算编制、执行、管理与绩效评价等全过程。

　　2零基预算背景下行政事业单位预算管理成效分析

　　在零基预算逐步推行的基础上，我国行政事业单位的预算管理已经取得多方面成效，为财政资金使用效率与单位管理水平的提升提供了基础保障。

　　从资源配置角度分析，行政事业单位应用零基预算模式打破了传统预算中基数的限制，促使行政事业单位资源配置从基数导向转变为需求导向。通过对行政事业单位中支出项目必要性与合理性的评估，将财政资金投向与核心职能、战略目标相关的项目，减少非必要的支出，促进资源配置的优化与升级［2］。这一资源配置模式能够有效规避传统预算中基数递增导致的资源固化现象，促使财政资金的配置效率持续提升，同时强化资金使用与单位实际工作需求、公共服务目标之间的关联性［3］。

　　从预算透明度角度分析，零基预算模式更加严谨，其对行政事业单位预算编制过程中的要求更加详细，如需要具体说明各支出项目的依据、目标以及预期效益等，相较而言，预算申报与审核机制也更为严格［4］。通过机制的约束，预算编制过程的公开力度也逐渐加大。因此，预算内容愈发清晰，且可追溯，能够为行政事业单位内部预算的监督与管理工作提供便捷的服务。与此同时，其也为财政部门、审计部门及社会公众对行政事业单位预算的监督与评价提供了新路径。

　　从成本意识角度分析，零基预算注重以收定支和绩效优先。在实际应用过程中，行政事业单位开展预算编制和执行时需要对支出的成本与效益进行充分考量，以此避免资源浪费现象。基于支出项目成本效益评估机制的约束，行政事业单位工作人员的成本意识也有增强，日常工作开展过程中能够注重成本控制、效益提升等内容，促进行政事业单位从重投入转变为重效益。

　　从预算管理体系完善角度分析，零基预算的应用为行政事业单位预算管理体系的构建奠定了基础。基于零基预算理念，行政事业单位能够对其预算编制流程、执行监控机制、绩效评价体系等进行持续完善，并助推预算管理与单位内部控制、业务管理等方面融合，促使相关工作实现对预算管理全流程框架的全面覆盖［5］。预算管理体系的完善在一定程度上提升了预算管理的科学性与规范性，同时为行政事业单位整体预算管理水平的提升提供了方法与实践支撑。

　　3行政事业单位预算管理面临的挑战

　　3.1预算编制不够科学

　　当前，行政事业单位在预算编制环节仍存在诸多问题，影响零基预算作用的充分发挥。其一，编制理念较为滞后。我国部分行政事业单位工作人员仍然受传统预算思维定式的限制，对零基预算中“从零开始”的理念认知不足，实际预算编制过程中仍然以历史基数为主，并未对实际需求与绩效目标进行深入分析，因此，零基预算在编制环节存在流于形式的情况。其二，预算编制依据不充分。部分单位进行预算申报时并未对支出项目的必要性与合理性进行充分的论证，对工作目标、任务量测算以及成本效益等也缺乏详细的分析，因而预算编制不够科学，尚不能对单位实际需求进行直观、真实的反映，影响了预算的可行性。

　　3.2预算执行严谨性不足

　　在预算管理的全过程中，预算执行是关键环节之一。目前，行政事业单位在预算执行过程中存在两个方面的不足。第一，执行力度不足。部分行政事业单位在预算执行过程中不够严谨，存在随意调整预算的现象，当出现超预算支出的情况时，并未严格依据批准的预算执行，逐渐出现了预算与执行脱节的问题，对预算的严肃性与权威性产生了较大的威胁。第二，预算调整不够规范。部分行政事业单位在预算调整过程中并未依据规定的程序提交申请与论证材料等，也未对调整内容进行科学评估与审批，整体预算调整过程较为随意，这就导致了预算执行程序较为混乱。

　　3.3预算管理体系及协同不到位

　　第一，管理体系不健全。部分行政事业单位实施的预算管理体系尚未实现对管理全过程的覆盖，预算编制、执行、绩效评价等环节之间衔接不足，各环节相互独立，并未形成管理层面的合力。第二，部门之间协同力度不足。预算管理工作的开展与落实涉及诸多部门，需要部门之间的协调，但是部分单位内部的部门之间尚未构建有效的沟通机制。以业务部门与财务部门为例，两个部门间存在信息不对称现象，业务部门并未参与到预算管理工作中，财务部门对业务需求的掌握也不够精准，因此，预算管理与业务发展存在脱节现象，不利于行政事业单位整体发展目标的实现。

　　3.4预算绩效指标及结果应用不完善

　　预算绩效是衡量预算管理成效的重要标准。当前，行政事业单位在预算绩效环节面临的问题主要有绩效评价指标不科学和评价结果应用不足。其一，部分行政事业单位设计的绩效评价指标针对性与系统性不足，存在指标笼统的情况，难以对支出项目的效益进行精准测算。其二，部分行政事业单位虽然开展了预算绩效评价工作，但对评价结果的应用不足，未能将结果与预算编制、资金分配、干部考核等挂钩，评价结果流于形式。

　　4零基预算背景下行政事业单位预算管理的优化策略

　　4.1基于零基预算优化编制流程

　　优化预算编制流程是提升零基预算背景下行政事业单位预算管理水平的基础。首先，行政事业单位应树立现代化的预算编制理念，在单位内部强化对零基预算理念的宣传，并开展相关培训工作，使单位中的全体工作人员均能够正确认识与理解零基预算中从零开始、绩效优先等思想内涵，以此打破传统预算思维的限制，树立需求导向、效益导向的理念，促使预算编制工作与单位实际需求密切相连。其次，完善编制依据内容，构建完善的支出项目论证机制，并提出具体的要求，如各部门在进行预算申报时，需要对项目的工作目标、任务量、成本测算、预期效益等进行详细的说明，并补充论证材料，为预算编制提供科学依据。最后，规范编制流程，设计明确的预算编制制度，梳理各部门在预算编制工作中的职责与权限等，规定预算申报、审核、汇总、审批等环节的具体流程与时间限制等，强化各环节之间的衔接，以此提升预算编制效率。

　　4.2加强预算执行管控

　　加强预算执行管控是确保预算目标实现的关键。第一，加大预算执行力度。构建严谨的预算执行约束机制，明确规定预算一经批准，不得随意调整或超预算支出，确需调整的，必须按照规定程序提交申请，并进行充分论证，经审批后方可调整。第二，规范预算调整程序。针对预算调整工作制定详细的调整制度，在需要对预算进行调整时，应结合具体的条件，按照规定准备申请材料，然后依据审批流程与时限等进行申报，为预算调整过程的公开、规范化提供保障。

　　4.3提高预算管理科学性

　　提高预算管理的科学性是行政事业单位预算管理系统优化的重要途径。首先，健全预算管理体系，构建预算编制、执行、绩效评价管理体系，实现对各个流程与环节的全面覆盖。明确各环节的工作要求与衔接机制，为预算管理各环节相互配合与支撑奠定基础，使部门间能够形成管理合力。其次，构建部门协同机制，强化部门间的协同能力。在行政事业单位内部构建完善的业务、财务沟通协作机制，明确业务部门在预算管理中的职责，以此提高业务部门在预算编制、执行监控、绩效评价等工作中的参与度，提升财务部门对业务需求的把握程度，使预算管理工作能够与单位业务发展高度契合。最后，引入信息化技术。在零基预算背景下，行政事业单位需要加大信息化建设投入力度，搭建统一的预算管理信息系统，促使预算数据与业务数据能够实时共享与整合，为业财融合提供技术支撑。

　　4.4优化绩效反馈机制

　　优化绩效反馈机制是提升行政事业单位预算绩效水平的重要手段。首先，优化绩效评价指标。根据单位职能、项目特点与绩效目标，建立科学、系统的绩效评价指标体系，兼顾定量指标与定性指标，确保指标具有针对性、可操作性与全面性。其次，强化绩效评价结果应用。前文提出，部分行政事业单位并未充分利用绩效评价结果，致使相关工作流于形式，因此，需要构建绩效评价结果与预算编制、资金分配、干部考核挂钩的机制，将绩效评价结果引入下一年度预算编制工作中，并作为资金分配的关键依据。最后，增强绩效意识。行政事业单位应强化对预算绩效管理的宣传与培训，以此提升预算绩效在工作中的地位，并引导全体工作人员强化绩效优先的意识，积极参与绩效评价工作，促使预算绩效工作能够深入落地，逐渐提升预算绩效评价的质量，充分发挥零基预算的效果。

　　5结束语

　　零基预算作为公共财政体制改革下的新型预算管理模式，其可以为行政事业单位预算管理改革提供新的方向。当前，零基预算模式逐步在行政事业单位中全面推行，在此背景下，预算管理工作已经在资源配置、透明度、成本意识与管理体系完善等方面取得了亮眼的成绩，但仍面临挑战。本文认为，通过优化预算编制流程、加强执行管控、促进业财融合与改进绩效反馈机制等，可以有效应对当前的挑战，进而提升行政事业单位预算管理水平，促使零基预算作用得以充分发挥。

主要参考文献

　　［1］张鑫,封鹏,项山池.浅析绩效评价在行政事业单位项目预算管理中的应用实践［J］.财讯,2024(24):22-24.

　　［2］齐政宏.行政事业单位构建绩效导向的全面预算管理模式策略研究［J］.天津经济,2024(12):86-88.

　　［3］王月乔.财会监督视角下行政事业单位预算管理和会计核算新要求［J］.市场瞭望,2024(23):49-51.

　　［4］罗文.加强行政事业单位会计信息化水平的思考：基于预算管理一体化背景［J］.龙岩学院学报,2024(6):64-69.

　　［5］宋滨.零基预算改革背景下行政事业单位预算管理与绩效控制策略探究［J］.投资与创业,2024(22):35-37.