摘要:随着科研项目“放管服”改革的持续深化,项目经费管理对于科研项目的影响愈发凸显。为此,以X研究所为例,从风险控制视角出发,探究经费管理在科研项目各阶段存在的问题,在优化组织架构设计、引入外部专家组、多部门阶段考核、季度预算会议、诚信评级、预算动态调整、经费绩效考核奖惩这些方面构建优化路径。通过研究,以期为科研单位建立与“放管服”改革政策相适应的经费管理模式提供一定的思路借鉴。

　　关键词:放管服;科研项目经费;风险控制

　　0引言

　　党的二*大以来,科技创新日益成为经济高质量发展的核心引擎,发挥着日益重要的作用。在全球经济市场行情低迷的大环境下,我国的研究与试验发展(R&D)经费投入仍保持较快增长,2023年R&D总支出33 278亿元,较2022年增长了8.1%,占国内生产总值的2.64%。同时,随着管理规范化和信息化的发展,国家在完善科研项目经费管理方面也早已提出了更高的要求。2021年,财政部发布《会计改革与发展“十四五”规划纲要》(财会〔2021〕27号),明确指出应充分发挥内部控制在经费管理中的全流程监督作用,提升自身风险防范能力。2021年,国务院办公厅发布《关于改革完善中央财政经费管理的若干意见》(国办发〔2021〕32号),要求既松绑放权,又守住底线,将科研项目经费管理落细落实[1]。由此可见,如何能够在充分放权、优化服务的同时,有效防范经费内部控制风险,进而提升科研项目经费的使用效能,是国家重点关注的问题,也是科研管理部门当前亟待解决的问题。

　　一直以来,科研单位作为国家战略性的产业,在科技创新中发挥着举足轻重的作用,不仅承担了国家科技研究及部分生产任务,而且使用、管理着大量科研项目经费。不过,随着承担项目日益增多、管理要求日趋严格,在项目审计、巡视等检查过程中,科研项目经费管理存在的问题也愈发显著。

　　近年来,国家审计署在审计多家科研院所经费情况时,发现多项违规套取科研经费的问题,具体表现为部分科研人员以勾结供应商等手段,套取国家财政拨付的科研经费,使国有资产遭受重大损失。上述现象反映了科研项目经费管理缺乏系统性规划设计的问题,其经费管理组织架构无法真正发挥相互制衡的作用,这严重影响了项目经费管理后续工作的开展与实施。

　　1文献综述

　　已有研究主要围绕科研项目经费“放管服”改革的机制建设、流程设计,及优化措施进行系列讨论。

　　1.1关于科研项目经费“放管服”改革的机制建设研究

　　目前关于科研项目经费“放管服”改革机制建设的研究,多针对风险评估机制、科研诚信机制等进行阐述。许伟斌[2]提出应建立循环评价的动态风险评估机制,按照“方案制定—过程实施—汇总上报—复盘改进”的顺序完成一轮评估后,再依据部署任务时点,动态循环至下个评估周期,不断督促科研项目经费“放管服”管理改进。王敏等[3]提出建立正面清单与负面清单机制,记录科研人员正确或违规使用经费的情况,在经费日常管理过程中促进其养成良好的使用习惯。

　　1.2关于科研项目经费“放管服”改革的流程设计研究

　　从科研项目经费“放管服”改革流程设计方面的研究成果来看,国内研究主要集中于对预算管理、审批环节等的探讨。马笑飞[4]提出在“放管服”改革过程中,以战略为导向、以业务为驱动,保证预算职能与流程衔接顺畅,通过形成多部门协同的分层级预算管理模式,促进构建业财融合的预算联动控制流程。彭慧源[5]指出,部分科研项目经费的审批仅停留在有关领导的个人评判层面,并未在项目经费决策过程中引入风险控制,对此应建立完善项目经费决策环节的风险管控流程。

　　1.3关于科研项目经费“放管服”改革的优化措施研究

　　虽然科研项目经费“放管服”改革已取得了一定成效,但仍待持续优化完善。裴艳丽等[6]建议进一步增加科研人员在经费计划与使用时的自主决策权,深入贯彻落实“放管服”改革要求,保障项目负责人可以根据课题组成员贡献调配经费使用比重,促进提升科研创新的活力。周韵[7]指出部分科研项目执行期间较长,会跨越多个年度,因此内审部门应对该类科研项目实行阶段性审计,公开审计结果并接受监督,同时应建立健全科研经费问题台账,为后续经费管理提供借鉴。

　　上述研究主要聚焦于风险评估、科研诚信、预算管理等单方面的讨论,缺乏在“放管服”改革背景下,针对科研项目如何做到全周期经费放管结合问题的全面深入探讨,未根据科研项目特点给出细化实施方案。

　　2科研项目经费管理特点

　　科研项目经费包括纵向及横向项目经费,其中,纵向项目主要指财政科研项目,其经费来源为国家部委等拨款;横向项目主要指“四技”服务类项目,其经费来源为其他科研机构、高校等。在此仅选取纵向项目经费进行探讨,其特点如下:

　　2.1国家统一拨付

　　科研任务由国家统一领导和决策,其经费也由国家按照项目进度统一拨付与监管。这种高度集中的经费管理模式的优点在于,能够及时掌握各项目经费的进展情况,进而促使科研人员充分利用现有的科研能力与研究水平,避免资源浪费。但缺点是导致各项目成本控制的积极性不高,迫使科研人员将经费全部用完以申请到未来同等或更高数额的经费。

　　2.2全面预算管理

　　科研项目的全部收支活动均被纳入单位综合计划与部门预算,对其的管理贯穿项目经费申报、执行与调整、结题验收的全流程。相关经办人员应严格遵循单位财务收支审批管理办法,根据项目预算与实施进度履行审批程序,并在项目决算时分析总结前期过程中出现的问题,为今后编制类似项目预算积累经验。

　　2.3核算周期较长

　　科研项目研究周期可长达3~5年,其核算周期与研究周期一致。由于项目经费大多分年度下拨至各单位,因此,上级主管部门会依照各年度经费实际使用情况来核实项目成本,对于未完工项目,单位每年末可根据项目进度计提部分收益并进行年度决算,待项目全部完成后再进行总决算。由此可见,一个科研项目不仅需按年度核算,还需按项目周期进行核算,核算的时间跨度与难度较大。

　　2.4外部监管严格

　　科研项目经费需要接受来自项目主管部门、审计署以及纪检监察部门定期或不定期的检查。丰富的经费来源往往致使单位的科研项目经费管理办法繁多,只有严格按照相应的管理办法开支,才能顺利通过审计,同时为自身树立良好的形象并保持较高的声誉,否则将会加大后续申请经费的难度[8]。

　　3 X研究所科研项目经费“放管服”改革内容

　　3.1 X研究所简介

　　X研究所作为一家全额拨款科研事业单位,依托国家重要战略和政策,在所从事领域的前瞻性和前沿性研究方面独具特色。X研究所采用的是职能型组织架构,将职能部门作为承担各个项目任务的主体,充分发挥各部门的资源优势。X研究所拥有广泛的军工科研项目经费来源,以纵向项目为主,其中,国防科研试制费、国家重大专项的经费占比较高,历年立项数量总体呈上升态势。

　　3.2科研项目经费管理存在的问题

　　3.2.1项目团队结构及经费管理职责分工不完善

　　X研究所当前的项目团队结构设计与人员配备,未能充分发挥各管理职能部门在项目经费管理中的作用,严重阻碍了科研项目经费信息在各部门间的及时传递,同时也加深了经费管理人员与科研人员之间的信息不对称,致使项目管理与经费管理日益脱节,影响整体的工作进度与效率。此外,X研究所经费管理职责不明晰,且未体现单位管控的重要风险点,这大大降低了项目执行的牵引力,影响单位的整体效益。甚至于在某项目执行过程中,即使后续出现经费方面的问题,也无法明确责任方,最终形成恶性循环,进一步加重各责任方之间推诿经费管理责任的问题。

　　3.2.2项目预算编制及审核环节管控力度薄弱

　　在编制部分项目预算时,对于后续指标及数量因实际操作而更改的可能存在很大不确定性,然而正是这些因素在深刻影响着预算价格,与项目后续资金的浪费、不足息息相关。此外,部分项目的预算科目与会计科目不匹配,也不利于后续追踪经费执行情况。

　　3.2.3项目预算执行刚性与调整柔性不足

　　部分项目的预算执行延期主要受采购进度及周期的影响,大多经办人未能全程跟进采购,致使预算执行拖延,进而影响项目经费执行的刚性和力度,形成恶性循环,降低项目资金的使用效率。此外,项目预算调整频率较高,大量的预算调整严重削弱了预算的严肃性与经费专款专用的监管效果,预算编制的科学性、合理性越来越得不到重视。

　　3.2.4项目经费考核奖惩及内部审计机制不健全

　　在项目预算绩效考核过程中,科研人员内部违规成本过低,难以充分发挥考核在经费管理中的惩戒作用。对于预算绩效考核的管理较为粗放、宽容,一般很少有考核等级不合格的项目,但却仍不乏预算执行不到位的项目。此外,当前的经费审核把关仍全部依赖于财务人员,使得经费管理呈现出监督审查全靠财务的“瘸腿”现象。而由于财务与资产管理处(以下简称“财资处”)主要是以经费事中监督为主,这就导致单位出现了事前监督不健全,事后监督缺位的现象,无法有效防控经费管理风险。

　　3.2.5项目经费管理信息联动性不足

　　部分关键项目信息仅在一些部门内部传递,例如某项目任务分解时间及具体任务仅科技处知晓,而财资处无此信息来源,同时财资处的项目经费执行情况数据也不能实时共享给科技处。这都不利于建立科研任务活动与经费使用间的联动机制,也不利于项目经费相关性、合理性风险点的识别与控制,一般仅能局限于合规性监控。

　　3.3优化方案

　　3.3.1组织架构优化设计

　　3.3.1.1优化项目经费治理结构

　　X研究所的项目团队中缺乏专业经费管理人员,同时在立项后,项目负责人及其他研究人员也未直接参与经费日常管理,与项目经费相关的事务性工作几乎都由项目主管代劳。上述情况致使项目团队人员对项目的实时收支情况、预算执行进度并不关注也不清楚,从而也就很难从整体上把控项目执行与经费使用的匹配度及协调性。对此,应从优化项目经费治理结构入手,打破所内各部门之间的沟通壁垒,进一步发挥经费管理相关部门的专业优势及指导作用,促进业财融合。

　　针对X研究所当前的状况,建议在项目团队中加入预算管理人员(来自科技处)、核算管理人员(来自财资处)及采购外协管理人员(来自技术条件保障处,以下简称“技条处”),这样就可以在立项时期把项目相关信息及时传送到经费管理有关部门,有利于从项目起始阶段就进行资金管控。优化后的项目团队构成见图1。

　　在项目团队中增设预算管理、核算管理、采购外协管理岗位,可以从制度、流程上保证经费管理部门人员真正参与项目管理,增强经费管控。但从所内实际情况出发,由于所内在研项目多,而各管理部门人手有限,无法为每个项目都配置专业管理人员,所以实际方案是按照项目类别来配备经费管理人员,这些人员所负责的项目类别相对固定,有利于其积累相关经验。此外,考虑到管理部门人员一般欠缺项目研究方面知识,因此在日常经费管理分工中,应采取以项目主管为主、项目经费专业管理人员为辅的方案:第一,项目主管应在项目负责人的领导下,负责项目自立项研究到结题验收全过程的项目经费具体策划及实施工作;第二,项目预算管理人员、核算管理人员及采购外协管理人员分别来自各管理部门,具有同类项目的管理经验,他们需要辅助配合项目主管来共同完成经费筹划工作。预算管理人员负责协助项目预算编制、预算调整及审计验收工作;核算管理人员负责协助项目收支核算、费用归集及报表填制工作;采购外协管理人员负责协助项目采购计划编制、合同管理工作,同时也要做好各项物资的分类、盘点工作,依照科研项目进展,发放与回收科研物资。

　　综上所述,X研究所项目经费治理结构优化方案的亮点在于加入了来自管理部门的专业经费管理人员,最大限度地将所在部门作用发挥到项目经费过程中。这有利于增强经费管理的专业度及精准度,从而进一步提升团队整体的项目管理能力,同时也有利于促进管理部门及时发现并改进自身工作中的不足,形成一种灵活有效的管理反馈机制。

　　3.3.1.2明确项目经费管理主体的重点职责

　　针对X研究所科研项目的特点,建议从项目经费管理三阶段角度出发,对于某些与单位效益高度相关的经费风险予以重点识别。之后,在所内经费管理办法及预算责任书中,根据上述风险的特点,明确各阶段的职责定位与各主体的重点职责。风险识别要点见图2。

　　项目经费申报阶段的管理要点在于,通过论证调研与审查对项目的可行性及相关性、技术状况、器材供应情况等进行正确分析评价,从而降低后续的使用风险。对此,需要从以下3个方面来识别经费风险并分配对应重点职责:第一,技术风险。如果未对项目进行全面细致的调研,则可能对于实现项目进度或技术指标的各项设计方案不能满足项目需求,为后期项目的实施带来巨大技术风险。对此,应由最了解整体情况的项目负责人,负责根据任务分解表逐项评估后期执行的可行性,包括选题的创新性、研究用资源的可得性、研究方法的科学性等,确认最终研究方案。第二,审查风险。由于对预算书及采购计划审查不严格,导致未发现报价数据远高于市场公允价格的问题,或是为追求项目通过而随意篡改预算数据等问题,这些都会为项目后续开展埋下巨大隐患[9]。对此,应由项目主管协助,由技条处最终负责确定年度项目预算所需的器材、供应商及外协厂商,提前与项目主管及供应商确认具体指标需求、交付时间及支付方式等的可行性,形成项目采购计划。之后交由预算管理委员会及外部专家组,负责结合采购计划,重点审查预算书开支相关性及必要性。第三,政策风险。各项目适用不同的经费管理办法,在预算编制时难免对于预算科目范围、金额及比例限制的理解产生偏差,导致产生习惯性错误,这些小失误可能会为未来项目核算及审计带来较大合规风险,即政策风险。对此,应由科技处负责对项目预算科目范围、预算金额及比例限制的合理性进行审核,同时由财资处负责审核上述要点的合规性。

　　项目经费执行与调整阶段的管理要点在于,通过对项目经费使用及预算调整的控制,来确保项目经费实际开支与预算相符,并减少浪费。对此,需要从以下两个方面来识别经费风险并分配对应重点职责:第一,变更风险。在项目研究过程中,内部试验要求、外部环境或政策的变化会使得试验器材的指标需求发生变更,致使产生临时性采购任务,这会打乱整个项目的资金使用计划。此外,这也会造成原材料及设备的浪费,而产生的沉没成本往往未加以全面统计,为项目的质量成本测算及预算绩效考核埋下隐患。对此,首先应由经办人负责通知项目组成员,以免按照原设计方案继续执行造成更大浪费。然后由项目主管负责办理预算调整手续,交由科技处负责审查调整程序合规性及原因合理性,其中,对于内部原因导致的调整事项,应由科技处转交技条处质量部门负责判定质量损失责任及金额。最后,由预算管理委员会负责审批上述调整事项,重点监督预算调整依据的相关性及合理性。第二,库存风险。试验阶段的器材各项指标性能已经相对稳定,其可控成本的相对弹性较小,但鉴于项目研究中的不确定因素较多,为了确保项目顺利开展,项目组一般会多买多备一些元器件,这就导致了库存积压及大量成本沉淀的问题[10]。对此,在实际采购审批时,技条处需要与科技处就备品备件数量进行讨论,并由技条处负责确定一个合适的“度”,最后由项目主管严格按照这个标准进行采购及领用。

　　项目经费验收阶段所面对的风险是多类风险的综合反映,该阶段的管理要点在于,通过验收、审计等方式全面检查项目预期目标是否实现,有关规章制度是否符合。对此,需要从以下两个方面来识别经费风险并分配对应重点职责:第一,结算风险。部分项目在年度验收时,会出现某些挂账经费忘记冲销,或是某些经费无法按时报销的情况,这会影响年度资金计划安排,使得项目实际进度与经费进度脱节,增加后续结题的财务风险。对此,应在年度验收时,由项目主管将项目进展、完成质量与预算执行数据同时上报给科技处、财资处。科技处负责审核项目进展及完成质量,并分析检查实际支出与预算差距较大的原因;财资处负责审核项目年度资金计划执行情况及支出单据合规性。最终由科技处将综合意见交给预算管理委员会确认并备案,同时项目负责人应负责遵照验收意见及时组织整改。第二,结余风险。一些项目在结题数年后仍存在结余挂账的现象,这严重有损于项目经费的使用效率。对此,应由科技处在项目结题时负责监督项目主管编制结余经费使用计划,并在规定使用时间内督促落实到位;由财资处负责及时告知项目主管经费到账情况,在结题一年后,如无特殊情况,财资处将在为结题项目结账前通知科技处。

　　3.3.2项目经费申报阶段优化设计

　　3.3.2.1建立预算编制督促机制并引入外部专家组

　　针对X研究所预算编制时间及人员条件不足的问题,拟通过以下两种方法解决:第一,在财资处发布全面预算编制通知前,由科技处负责提前2个月,以邮件与电话的方式提醒各项目负责人编制预算,通知内容包括预算具体额度与编制要求;第二,由科技处负责根据项目具体需求,邀请来自高校、研究所等专业领域人才组成的外部专家组,负责对预算进行监督指导。

　　其中,外部专家组人员大多是该研究领域的专业人才,由技术、财务、项目管理、质量安全等相关专家构成,由此可以看出专家组人员具备一定的权威性,且其建议一般能够从客观公正的角度反映出项目设计时存在的问题,类似于企业中的独立董事[11]。在实际操作中,首先,专家组会根据自身以往经验及其他单位经验,针对任务分解表的可行性提出建议,并讨论项目未来发展规划。之后,按照自身参与的科研任务及其项目数据信息,对于经费概算中的外协费等进行测算,对具体支出的合理性提出建议,同时也对项目总体资金需求、年度投入进行评估。最终形成外部专家组预算审核意见书,与项目组的预算书初稿一并上交审核。上述具体流程见图3。

　　3.3.2.2制定项目经费多部门阶段考核方案

　　在明确各项目经费管理主体的重点职责的基础上,应在项目组签订的预算责任书中加入各阶段考核方案,且考核主体应全面纳入参与经费管理的各部门,即项目组所在部门、科技处、财资处、技条处,以确保从源头提示各责任方关于项目经费管理风险控制的考核要点,完善经费审核监督依据,促进提升全流程考核力度。该项目经费阶段考核方案可用于代替原预算绩效评价方案。

　　下面根据X研究所项目经费管理的实际情况及其风险控制的阶段性特点,设置了X研究所项目经费阶段考核方案,从预算编制、日常报销、预算调整、结题结余管理等方面对各部门进行打分,得分按照完成比例计算,如项目组所在部门在经费申请阶段完成了1项任务,则经费申请阶段得分为1/2×100=50(分);如其全流程共完成4项任务,则汇总得分为4/5×100=80(分)。此外,如1项任务出现部分差错,则酌情扣减该任务完成比例。之后,将各部门的每阶段得分及汇总得分情况纳入各部门及人员的月度、季度、年度绩效考核评价结果中,具体考核方案见表1。

　　在执行上述考核方案前,须对考核人员进行培训教育,明确告知其以下3点注意事项:一是对于上表各项经费流程中的管理痕迹,包括人员、资料、信息系统等信息进行系统性分析,重点对被考核部门的主体责任进行审查,以确保考核环节完整、监督要点齐备;二是从风险控制五要素出发,基于控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督这5个要点进行书面记录,保障考核的客观性与公正性;三是防范考核过程中人为作弊的现象发生,每次应以抽签方式从其他科研部门及经费管理部门中随机抽取考核人员,同一人员不能够连续3次进行考核。

　　3.3.3项目经费执行与调整阶段优化设计

　　3.3.3.1建立季度预算会议机制

　　针对X研究所预算执行进度拖延的问题,应要求项目组根据任务分解表,将年度资金计划分解为季度资金计划,并以季度会议的形式,动态监控预算执行情况,严肃预算执行的刚性。所谓动态监控是指,从季度资金计划执行情况侧面了解项目执行进展,从执行率不达标的结果出发反向追查原因,从而达到推进项目实施的最终目标[12]。

　　在季度预算会议中,首先应由各项目组汇报季度执行情况,包括季度资金计划执行率、资金主要用途、项目进展情况等,并分析达成季度目标存在的难度,与达成年度目标潜在的风险。之后,针对季度执行率未达标的项目整理原因,查明是预算编制阶段还是执行阶段出现的问题,并对症提出解决方案。最后,听取其他项目组及领导的建议,在充分汲取各方建议基础上,部署下一步工作。

　　在实际操作中,项目预算执行进度的完成是需要多部门协同配合、密切沟通的,因此经费管理部门也应把握住季度预算会议的机会,提前准备资料并在会上共享这些信息,包括财务数据、采购文件、合同执行进度及相关历史数据等,从而及时发现偏差并予以纠正,保证项目预算的顺利执行,保障国家经费的使用效率和效益。

　　3.3.3.2引入诚信评级机制与预算动态调整机制

　　X研究所可以运用项目经费阶段考核及其他方面考核的结果,对于相关科研人员及项目组的诚信度进行打分与评级(评级分为“优、良、差”3个等级),形成单位内部的科研诚信记录。违规使用科研项目经费、预算调整频繁等做法都将会被纳入该诚信记录之中,其在影响个人诚信评级的同时,也会降低整个项目组的信誉度。

　　此外,在预算调整条件及程序中适当增加一定空间十分必要,应建立形成预算动态调整机制。对于预算总额不变,且调整金额未达到项目主管单位审批权限的内部调整事项,如调整超出原预算事项的20%,就必须经由部门负责人、科技处及主管所领导审核后方可实行。这种做法虽然保障了预算执行的合规性,但却大大降低了执行效率,造成大量人力的浪费。对此,文章认为可以将项目组诚信度评级与其申请调整的金额及比例挂钩,如在单位内部规定的挂钩条件范围内的,则可同意项目组在保持预算总额不变的前提下,由项目负责人自行批准预算调整事项,并仅需在科技处与财资处备案调整说明即可。同时,X研究所也应及时修改原预算管理办法,将改良后的预算调整条件及程序加入新办法中,以制度的形式固化下来并予以宣贯推行,具体预算动态调整方案见表2。

　　3.3.4项目经费验收阶段优化设计

　　健全项目经费绩效考核奖惩机制,建议依据充分的项目经费资料来源,包括预算执行率、经费审减率、科学研究效率,并结合上文项目经费阶段考核的结果,于每年末对项目进行绩效考核。X研究所从对应项目当年的绩效奖励中抽取15%~20%作为考核资金,根据绩效考核的等级,决定该部分绩效的发放额度,具体绩效考核方案见表3。

　　首先,对于得分在60分(含)以下的项目,扣减其部门全部考核资金;得分在60~75分(含)的项目扣减一半的考核资金;75~90分(含)的项目全额发放考核资金。

　　其次,由各项目负责人根据上述评价结果决定考核资金的分配方案。该分配方案不仅是对科研工作者的激励,也是对管理人员的肯定,应面向参与经费管理的全体人员,唯此才能全方位地激励项目经费管控与单位长足发展。

　　最后,激励的形式也可多样化,可设置为绩效奖金激励、实物奖品激励与职业发展激励。绩效奖金激励一般是面向取得重要技术成果,或是在管理改进方面做出卓越贡献的人员;实物奖品激励则是针对在项目经费风险控制环节发挥关键作用的人员;职业发展激励则体现于优秀职工职称评审或晋升材料的指标得分上[13]。综上所述,X研究所可以通过健全项目经费考核奖惩机制,进一步充分发挥职工在经费管理风险控制中的重要作用。

　　4结语

　　科研项目经费“放管服”改革以“放管结合、刚柔并济”为核心和原则,赋予科研人员更大的经费自主权,解决经费管理现存的薄弱点。科研单位应顺应大趋势,优化项目经费管理路径,全方位整合预算计划、采购计划、成本核算等资源,完善从单位组织架构的宏观管理,到项目经费各环节风控单元的微观管理。以X研究所为例,基于“放管服”改革政策,科研单位应从优化组织架构设计、引入外部专家组、多部门阶段考核、季度预算会议、诚信评级、预算动态调整、经费绩效考核奖惩这些方面构建优化路径,提升经费使用效能。

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