［摘要］实施财政预算绩效管理是深化财政预算体制改革的重要举措。在建立绩效评价指标体系、构建全方位预算绩效管理格局、健全全过程预算绩效管理体系和完善全覆盖预算绩效管理体系等一系列改革过程中，已形成了制度规范，制定了预算绩效管理流程并强化保障机制。新时期，在财政空间紧运行的背景下，预算绩效管理面临着机构不统一、工作环节不完整、指标体系不科学、合理性难判断、机构不专业等诸多挑战。最后提出了建立分级预算绩效管理机构体系、统一预算绩效评价工作内容和流程、建立层次分明的评价指标体系、加强预算绩效管理的信息化建设和强化监督与问责机制等解决措施。

　　［关键词］财政预算；绩效管理；绩效评价

　　0引言

　　预算绩效管理的理念起源于美国，在20世纪90年代，预算绩效管理在美国财政“扭亏为盈”、提高政府资金使用效率等方面发挥了重要作用。财政预算绩效管理是通过设定绩效目标，对财政支出进行监控、评价与监督的管理体系[1]。实施财政预算绩效管理，有助于推进国家治理现代化，完善预算管理制度和转变政府职能[2]。我国财政部门实行预算绩效管理的初衷是加强财政资金的合规控制，提高财政资金管理效率并发挥财政资金的导向作用[3]。新时期下，全面实施预算绩效管理是优化财政资源配置、提升公共服务质量、深化财税体制改革的关键举措[4]。受后疫情时代经济复苏乏力、中美贸易摩擦不断升级的影响，我国财政面临收支规模失衡、赤字不断扩大、财政刚性支出与财政收入增加乏力等问题。在此背景下，实施财政预算绩效管理、防止财政赤字加大、降低地方债务风险迫在眉睫，具有重要的战略意义[5]。

　　本文通过梳理财政预算绩效改革的历程，在总结财政预算绩效管理改革主要内容的基础上，总结了改革的经验，指出了财政预算绩效管理改革过程中存在的问题与挑战，为进一步深化财政预算绩效管理改革、推进预算与绩效管理一体化提供了完善的思路。

　　1财政预算绩效管理改革的主要内容

　　1.1建立绩效评价指标体系

　　通过对预算编制的各项内容进行分析，构建了12类共性绩效指标，18个分行业、分领域、分层次的绩效指标体系，涉及70多个行业、360多个资金用途，共计3 000多个指标。这些指标分别与预算编制的功能科目的类、款、项钩稽和关联。同时，所建立的指标类型多样化，涵盖经济、社会、生态及可持续发展影响等多种效益类型，既考虑产出与效益，也考虑人民群众的满意度。

　　1.2构建全方位预算绩效管理格局

　　首先，实施政府预算绩效管理。为防止超额举债的发生，财政预算支出须统筹兼顾，优先向国家重大发展战略、重点改革领域以及保障和改善民生水平的项目倾斜，确保财政资金的高效配置。其次，实施部门和单位预算绩效管理。通过构建包括运行成本、管理效率、社会效应、可持续发展等在内的多维度、多层次的指标体系，从核心业务到部门、单位整体，实现多层次、多维度、多视角的绩效管理效果评价，平衡项目、部门和单位绩效之间的关系。最后，实施政策和项目绩效跟踪管理。通过建立动态评价调整机制对重大政策和项目实行全周期跟踪，及时叫停并清退政策到期及绩效低下的政策和项目。

　　1.3健全全过程预算绩效管理链条

　　在进行项目管理时，实施全过程绩效管理与绩效评估，包括事前项目论证评估、事中项目预算执行与绩效监督，以及事后项目绩效评估。在所有重大政策出台或项目实施前，需对项目设立的必要性、绩效目标设定的合理性、方案实施的可行性、筹资方式的合规性等多个维度进行论证评估，以此作为申报预算的必备要件。在项目执行过程中，实行预算执行与绩效目标双监控，发现问题及时纠正。特别是对重大政策和项目，根据已建立的绩效跟踪机制，及时暂停存在严重问题的政策或项目的预算拨款，并督促其限时整改。事后开展绩效评估，建立涵盖三方的评价、反馈、问责整改机制，并将结果运用于下一年的预算编制。将部门和单位整体绩效目标、政策及项目绩效目标的设置作为预算安排的前置条件，将绩效目标与预算同步批复下达。

　　1.4完善全覆盖预算绩效管理体系

　　在绩效目标设定方面，对一般公共预算收入和支出，重点关注预算资金配置效率、使用效益，特别是重大政策和项目实施效果。除一般公共预算外，将政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算也纳入绩效管理，加强各预算之间的衔接，实现四本预算的全覆盖。同时，将政府投资基金、政府与社会资本合作（PPP）、政府采购以及政府债务纳入预算绩效管理体系的监管范围。

　　2财政预算绩效管理改革的经验

　　2.1建立制度规范

　　《预算法》规范了预算编制的原则与流程；《预算法实施条例》提出了开展预算支出绩效评价、专项资金自评、委托第三方抽评等多样化的绩效评价方式；《财政专项资金管理办法》明确了在预算执行阶段实行事前审批、事中监控、事后评价的具体安排，实行人大、财政双监督，以提高专项资金使用效率。通过制度规范，逐步扩大预算资金的监控、绩效评价范围，建立绩效整改机制，及时纠正不良资金使用行为，并与次年预算安排挂钩，切实确保整改措施的落实，实现闭环管理。

　　2.2制定管理流程

　　在编制预算的同时提出相应的预算绩效目标，在预算执行时对绩效目标实现情况进行监控，在决算时根据设定的绩效目标对预算执行情况进行评价，将评价结果作为后续预算拨付的依据并对外公布，接受舆论的监督。通过构建“绩效目标→绩效监控→绩效评价→结果反馈→结果应用→绩效目标”闭环，将预算绩效管理流程嵌入“预算编制→预算执行→决算”过程，实现将注重过程的预算管理向注重结果的公共支出管理转型升级。

　　2.3强化保障机制

　　在执行预算绩效管理时，从组织领导、监督问责和工作考核三方面保障预算管理工作的有效执行。在组织领导方面，财政部门负责预算绩效管理的组织实施，将预算绩效管理延伸至基层单位及预算项目。在监督问责方面，审计机关根据财政等部门提供的违法问题线索开展审计监督，并及时移交纪检监察机关处理。在工作考核方面，将预算绩效评价结果与政府和干部的绩效考核挂钩，作为评价政府工作成效和干部任用选拔的重要参考。

　　3新时期下财政预算绩效管理改革面临的挑战

　　3.1预算绩效管理机构缺乏统一性

　　当前，我国不同省级财政预算绩效管理机构、职能与范围不尽相同。例如，北京市等9个省级财政部门内设专门绩效评价处，专职负责财政支出绩效评价管理工作；而山东省等5个省级财政部门则通过内设预算绩效管理处的形式负责或兼职财政预算绩效评价相关工作。不同机构的职责内容也存在差异。预算绩效评价既包括单位自评、监督检查评价、审计机构评价，还可能涉及第三方评价，导致同一项目被重复评价、标准不一，造成工作混乱和财政资金浪费。

　　3.2预算绩效管理工作环节缺乏完整性

　　由于财政预算绩效评估环节多且分散独立，绩效指标审核、绩效监控、绩效评估、监督问责等环节难以连贯衔接。同时，财政预算绩效评价流程不统一。以财政预算绩效评价结果公开为例，天津等7省（区、市）规定需经本级人大常委会或本级政府同意后再公开，但实际上公众很少能查阅到相关信息。此外，财政预算绩效评价的执行可能由多个部门同时进行，导致政出多门、无所适从。例如，辽宁省的预算处与预算管理处均拥有审核绩效评价报告的权限，容易出现工作冲突和重复。

　　3.3预算绩效指标体系缺乏科学性

　　财政预算绩效指标体系涵盖标准、内容和指标三方面。首先，从评价标准来看，由于缺乏统一的财政绩效数据库，同类项目不同地区的评价标准相差悬殊，可能带来财政资金错配的问题。其次，预算绩效分为项目预算绩效和部门整体预算绩效，可能出现两者评价标准不一致、评价结果不匹配的情况。最后，由于绩效评价涉及不同层面、行业和支出性质，中央、地方、部门及项目在开展绩效评价时采用的评价标准缺乏可比性，难以保证财政绩效评价结果的客观性。

　　3.4预算绩效目标设置的合理性难以判断

　　从预期结果来看，绩效目标主要从项目产生的经济效益、社会效益、生态效益、可持续发展影响以及服务对象满意度等方面进行衡量。但绩效目标设定多少才是合理可行的呢？缺乏统一科学的标准。且中国各省份实际情况相差悬殊，很难设定客观统一的标准。那么审核部门依据什么标准判断预算绩效目标设置的合理性呢？在众多目标中，如何区分主次目标？同一项目如果存在多个预算方案，又应如何比较分析其合理性呢？

　　3.5绩效评价机构缺乏专业性

　　财政预算绩效评价仅依靠财政部门自身的力量难以满足要求，此时需要培育第三方机构。然而第三方机构的专业水平往往参差不齐，部分机构可能无法达到预算绩效评价应有的专业水准，导致评价失去导向作用、约束力及实际意义。例如，绩效评价方法包括目标评价法、成本效益分析法、比较法、因素分析法等多种方式，不同第三方机构在选择评价方法时的偏好不同，可能导致评价结果差异显著。此外，由于对指标评价体系的把握尺度不一，不同机构对同一项目使用同一套评价指标体系也可能得出不同的结论，这就导致政府绩效评价结果缺乏客观性与可比性，削弱了绩效指标评价应有的作用，甚至可能滋生腐败。

　　4新时期下财政预算绩效改革的建议

　　4.1建立分级预算绩效管理机构体系

　　我国各省（区、市）之间的经济水平相差悬殊，纳入预算绩效改革的项目数量和金额也差异巨大，导致各省级财政预算绩效管理机构、职能与范围不尽相同。

　　这就需要由中央政府或财政部门牵头，制定一个相对统一的预算绩效管理机构设置标准，明确各级财政部门的绩效管理职责和范围。同时，根据实际情况建立分级预算绩效管理机构，而非“一刀切”的形式。

　　4.2统一预算绩效评价工作内容和流程

　　现有绩效评价环节多、分散且不公开，导致绩效评价存在多头领导的问题。因此，需要各省级财政对预算绩效评价的内容制定统一指引，同步开展单位自评、监督检查评价、审计机构评价及第三方评价，并设计科学合理的评价流程，既确保评价工作的全面性和客观性，又能避免同一项目被多次重复评价，减少财政资金浪费。同时，应明确各环节的时间节点和责任主体，提高评价效率。预算绩效评价工作内容和流程应重点突出、层次分明，体现项目优先级，尽量减少多次、多标准的重复评价。

　　4.3建立层次分明的评价指标体系

　　如果全国未用完全一致的指标评价标准，可能导致项目无法在经济欠发达地区得到落实，甚至影响本地区民生工程的审批。因此，需要由中央专业机构制定一个相对统一的预算绩效评价体系。一方面，针对不同区域、不同项目制定分层的绩效评价标准，确保评价结果的公正性和可比性；另一方面，需要根据项目的不同性质、经济发展和政策环境的变化，定期对评价标准进行修订和完善，确保评价标准的时效性和适用性。同时，应为项目设置指标评价优先级，对关键项目指标实行一票否决制，确保公益性项目能得到合理支持。

　　4.4加强预算绩效管理的信息化建设

　　鉴于我国各省（区、市）实际情况相差悬殊，标准合理性难以统一判断，这就需要加强预算绩效管理的信息化建设。通过构建全国统一的预算绩效管理信息平台，实现绩效评价数据的共享与交换，既能提高评价工作的透明度和效率，又能为类似项目提供评价基准。此外，利用大数据、云计算等现代信息技术手段，可以对预算绩效完成情况进行实时监测和预警，增强预算绩效评价的准确性和及时性。

　　4.5强化监督与问责机制

　　预算绩效评价第三方机构的水平参差不齐，为项目评价带来了一定阻力。因此，需大力培育和扶持第三方评价机构，通过市场化竞争机制促使优秀第三方评价机构脱颖而出。应逐步建立行业规则，引入同业互查和财政部门定期检查机制，加强对预算绩效评价项目的监督、检查和评估，确保绩效评价机构作用的发挥。同时，对在预算绩效评价工作中存在违规行为或评价结果失实的单位和个人严肃问责，维护评价工作的严肃性和权威性。

　　总的来说，受自然资源、地理位置、产业政策等诸多因素的影响，我国各省（区、市）经济发展不均衡是客观事实。因此，在制定预算绩效评价指标体系时，应考虑这种差异，将全国根据经济板块划分为西南、西北、东北、中部、长三角、珠三角等多个经济圈，分区域、分项目制定不同的绩效评价标准，设置指标评价的优先级和优先机构，促使各类项目投资回归其核心属性。同时，借助大数据信息共享平台，及时修正指标评价指标，使绩效评价指标体系更好地服务于项目落地。

　　5结论

　　综上所述，实施财政预算绩效改革的最终目的是实现财政资源的优化配置，提升政府服务能力和治理水平。通过设置预算绩效目标，可避免出现“凤凰壁画”“市政府白宫”等华而不实、劳民伤财的“面子工程”，将资金切实用于保障和改善民生的项目，践行“执政为民”的理念。预算绩效目标设置—审核—监控—评价—反馈的闭环逻辑理论上较为完善，但实际执行过程中存在管理机构缺乏统一性、管理环节缺乏完整性、指标体系缺乏科学性、绩效目标设置的合理性难以判断、评价机构缺乏专业性等问题，需要在今后的实践中逐步完善和“补漏洞”。

主要参考文献

　　［1］焦方义，李婷.我国政府预算绩效管理的发展趋向和优化路径［J］.行政论坛，2023，30（1）：87-93.

　　［2］徐国冲，王铭远，蒋文能.财政支出绩效评价的碎片化治理：基于多省的调查材料［J］.行政管理改革，2021（8）：64-70.

　　［3］彭满如，谭圆奕.基于戴明环和平衡计分卡的高校全面预算绩效管理体系研究［J］.现代大学教育，2022，38（6）：84-90.

　　［4］谢冰，黄茂兴.财政预算绩效评价的逻辑框架与实践探索［J］.福建论坛（人文社会科学版），2022（8）：92-106.

　　［5］王雍君.财政绩效评价与管理的近期进展和前景展望［J］.财政科学，2022（9）：14-31.