摘要:审计是党和国家监督体系的重要组成部分,在审计高质量发展过程中要做到“如臂使指、如影随形、如雷贯耳”,如何开展“如影随形”审计工作,形成权威高效的审计全覆盖监督具有较高的研究价值。基于此,简述了“如影随形”审计的内涵,深入探讨了气象部门开展事前、事中、事后“如影随形”审计全覆盖监督的实践与创新价值,剖析了现阶段开展“如影随形”审计存在的问题,并提出了优化的路径,以实现审计高质量发展。实践表明,通过开展预防式、震慑式、闭环式“如影随形”审计,能有效发挥贯通协调、形神兼备的审计全覆盖监督作用,对审计高质量发展具有实践指导价值和借鉴意义。

　　关键词:如影随形;审计全覆盖;审计监督;高质量发展;气象部门

　　0引言

　　中央审计委员会第二十届一次会议指出,在实现中华民族伟大复兴的新征程上,审计要在党的自我革命中发挥独特作用,并要担负重要使命、立足经济监督定位,在审计高质量发展过程要中做到“如臂使指、如影随形、如雷贯耳”,构建“集中统一、全面覆盖、权威高效”的审计监督体系。这就要求开展“如影随形”审计监督,资金、资产、资源在哪里,审计跟进到哪里,做到“无一遗漏”和“无一例外”,形成常态化、动态化的高质量审计全覆盖监督机制。

　　1文献综述

　　1.1研究背景

　　2014年国*院发布《关于加强审计工作的意见》,旨在推行审计全覆盖监督来提升国家治理能力和效率;2019年中央审计委会办公室印发《关于深入推进审计全覆盖的指导意见》,提出统筹审计项目和审计组织方式策略,以推进审计全覆盖;2023年二十届中央审计委员会第一次会议强调,审计要“如影随形”,在审计监督作用上要聚焦发力,以进一步推动审计工作高质量发展。因此,研究如何开展“如影随形”审计全覆盖,更好地发挥审计在党和国家监督体系中的作用,为中国式现代化建设提供高质量审计监督保障非常有意义。

　　1.2研究现状

　　近几年,许多学者和实务管理人员对审计全覆盖进行了广泛研究,如晏维龙等[1]陈述了“如影随形”的审计功能及创新意义,并从构建信息系统等方面提供审计全覆盖的工作思路。侯金平[2]从研究型审计角度出发,探讨从审前立项、审中和审后3个阶段开展审计全过程的实践路径。闫夏秋[3]总结了国家审计监督理论、法治体系等方面的发展经验,提出发挥数字审计监督、完善审计法律规范体系实现审计全覆盖。薛春燕[4]分析了高校审计全覆盖面临挑战,并从提高人员综合素质、利用社会审计力量、加强信息化建设、强化内部结果运用等方面提出改进措施,进一步拓展审计广度与深度。李朝和王芳[5]分析了气象部门审计全覆盖存在的问题,并从整合审计力量、发挥审计与财会监督协同效应、狠抓审计整改落实等方面提出优化路径。

　　1.3研究结论

　　总体来看,目前大部分文献重点在审计全覆盖的理论基础、面临挑战、实现机制等方面开展研究,提供了重要的背景和参考资料,但较少有基于审计与计财融合开展“如影随形”审计全覆盖闭环监督的具体实践研究。基于此,本文以气象部门为例深入探讨开展“如影随形”下沉式事前预防审计、震慑式事中交叉审计、闭环式事后跟踪审计的实践探索,剖析有效发挥贯通协调、形神兼备的审计全覆盖监督作用的路径,并分析存在难点和不足,最后提出优化的路径,对推进审计高质量发展具有现实意义。

　　2“如影随形”审计的认识和理解

　　2.1“如影随形”审计的概念及内涵

　　管仲《任法篇》云:“然故下之事上也,如响之应声也;臣之事主也,如影之从形也。”,董仲舒《春秋繁露·保位权》云:“有声必有响,有形必有影,声出于内,响报于外,形立于上,影报于下。”“如影随形”的本义是像影子跟着人体一样,比喻两个人或两个事物关系密切不可分离。“如影随形”审计就是扎根于单位的管理流程,对所有管理使用的“四资一项”形成常态化、动态化震慑监督。紧盯“业”、“财”两条线,将审计前置化、内置化,做到“资金用到哪里审计就看到哪里,业务做到哪里审计就盯到哪里”,充分发挥审计的主观能动性,做实、做全、做深审计工作,形成处处有审计,事事有监督的“如影随形”审计机制。

　　2.2“如影随形”审计要做到“形神兼备”

　　审计工作“如影随形”以全面覆盖为支撑点,但如果审计监督低效或者无效,那么形式上无论有多么完备,都无法形成有效震慑,要不断提高审计工作质量和效果,才能做到“形神兼备”。“形”即有形覆盖,“神”即有效覆盖,有形是有效的前提和基础,有效是有形的目标和要求。把“形神兼备”贯穿于审计全过程,不断拓宽审计全覆盖的路径,提高审计质效,实现审计全覆盖有形与有效相统一,既要做到全面“体检”,更要发现“病灶”,精准出击清除“病灶”。

　　3“如影随形”审计的现实使命和重要功能

　　3.1开展“如影随形”审计的现实使命

　　审计防范化解风险的职责在审计法中已经有明确的规定,这就要求我们开展“如影随形”审计工作,有效防范和监督风险。一是有效增强审计的政治使命。行政事业单位首先定位为政治机关,要持续提升审计工作的政治性,构建高效的审计全覆盖机制,在坚决维护党的核心和党*央权威、保障党*央决策部署、确保党*央政令畅通等方面展现新作为。二是有效体现审计的监督使命。党*央要求党政机关要习惯“过紧日子”,在厉行勤俭节约、反对铺张浪费上作表率。“如影随形”审计是推进机关厉行勤俭节约、降低运行成本的重要抓手,通过强化日常监督,密织监督网络,一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制,持续增进民生福祉。

　　3.2开展“如影随形”审计的重要功能

　　开展“如影随形”审计可以拓展审计监督的广度和深度,及时地发现苗头性现象,更加有力地揭示各类风险隐患,更加有效地督促审计整改,形成横向到边、纵向到底审计监督格局。一是实现穿透监督功能。“如影随形”审计可以实时掌握审计信息,推进纵向和横向衔接,穿透资金、资产管理分配使用全过程,及时监督和防范风险,加快实现审计工作“一盘棋”。二是实现智能监测功能。“如影随形”审计可以通过现代信息技术将审计监督和财会监督相结合,智能获取资金、资产、资源等财务信息,运用大数据AI功能开展全过程、全方位、全天候的分析工作,准确把握被审单位潜在问题,及时启动响应机制。

　　4气象部门开展“如影随形”审计工作的实践探索

　　气象部门是中央垂直管理单位,涉及国、省、市、县四级预算单位,全国共3 000多家单位,通过建立一套完整科学的垂直报销审核和监督系统,为开展全过程“如影随形”审计提供了一体化的信息平台,为实现审计监督闭环管理提供了基础条件,见图1。

　　4.1开展下沉式事前防范审计监督

　　4.1.1依托计财业务系统,为审计事前监督提供技术支撑

　　气象部门计财业务系统嵌于气象政务信息管理系统,实现了计财管理和业务模块的深度融合,与预算一体化系统数据共享连通。构建了财务指标、报销、审核、支付等一体化信息系统,实现了国、省、市、县四级单位垂直管理功能,为基层事前预防性审计监督提供了及时准确便捷的信息服务平台。通过授权,基层气象局资金、资产全流程动态信息可以由国省市气象局审核或监督,气象部门计财业务系统为“四资一项”风险的精准预警和有效防范提供了技术支撑,完善了开展下沉式“如影随形”事前审计监督的环境,且为气象部门建立审计监督体系奠定了坚实的基础。

　　4.1.2实施“县账市审”,发挥审计和会计监督协同效应

　　按照气象部门目前岗位设置,地市局财务人员既是本单位财务人员同时也兼任县局内审人员,这为实施“县账市审”、实现审计监督窗口前移提供了制度保障,达到事前提醒、预警、纠偏的目的。以L市气象局为例,2022年以来该局对5个县(区)气象局进行了“县账市审”事前审计介入监督,经过两年多的实践发现,基层单位在监督初期退单率较高。L市气象局不断加强监管和反馈力度,经过制作问题清单和解决方案,协助基层查隐患、促整改,审查通过率由原来的60.2%上升到目前的96.8%。可见实施“县账市审”,将审计监督窗口前移,使报销行为不再“随意”和“变形”,将问题消灭在萌芽状态,既规范了单位内控执行和财务行为,也充分发挥了审计监督服务管理职能和规范权力运行的作用。

　　4.2开展震慑式事中交叉审计监督

　　4.2.1优化审计流程,统筹审计资源。

　　目前,审计存在未开展任中审计或先离任后审计的情况,审计时效性和审计监督作用差。为了及时发现问题,使审计结果得到有效运用,气象部门每年统筹安排各级气象局的审计项目,实施“3年滚动式无缝隙”的全覆盖异地交叉审计。为实施规范化标准化的审计流程,出台了《气象部门党组管理的主要领导干部经济责任审计办法》《气象部门内部审计质量控制规范》,并组织专班制订了交叉审计全流程文书模版20项,见图2。为统筹审计资源,上级部门共享被审计单位存在问题、重点关注事项和以往审计或专项检查的监督成果,并授权开通被审单位的财务数据查阅权限,让审计人员提前查看被审单位财务状况及核对审计表格数据,分析预判存在的重大风险和突出问题,提前锁定审计的重点和方向。

　　2气象部门审计全流程规范化文书内容

　　4.2.2揭示存在问题,形成震慑效应。

　　气象部门在审计过程中,主要围绕各单位贯彻执行决策部署情况,执行相关财经法规及相关规章制度情况,预算执行及各项资金的管理使用情况,资产、负债情况,重点建设项目、课题研究及重要经济事项情况,内控制度建立健全和执行情况,中央八项规定精神执行情况,被审计人廉洁自律情况等方面揭示、查摆问题,形成震慑效应。2022—2023年,L市气象局开展或承担交叉审计项目7个,审计总金额1.77亿元,查出主要问题83个,提出审计建议并得到采用44条。经过总结归纳,基层气象部门主要存在以下问题:①内部控制制度不健全、执行不严格;②预决算差异较大、扩大预算开支范围、项目经费相互挤占;③下属企业管理、服务合同和工程材料管理不规范;④未正确核算在建工程、超进度支付工程款、未及时办理竣工决算;⑤固定资产账实不符、应计未计资产等;⑥账表不一致,往来款项未及时清理,费用报销等不规范;⑦接待和车辆管理不规范等。气象部门在审计过程中敢于动真碰硬,并将审计结果纳入领导干部档案,作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据,切实发挥事中审计震慑效应。

　　4.3开展闭环式事后跟踪审计监督

　　4.3.1强化协作联动,打好审计整改“组合拳”。

　　首先,气象部门印发了《内部审计查出问题整改实施细则》,召开审计联席会议,建立审计与纪检、巡察、人事、计划财务、法规、业务等主管内设机构的沟通协作机制,形成监督合力,推动问题整改和成果共享。其次,坚持审计成果报告制度,定期向相关职能机构通报审计工作和被审计单位的整改情况,将典型性、普遍性、倾向性问题和有关建议专题向党组报告,并要求在日常的管理工作中加强指导和监督。最后,创新督导方式方法,通过“巡察+审计”现场联合督查审计发现问题整改情况,针对审计整改存在的堵点、痛点和难点,分析未能整改到位的原因,研究推动问题整改的有效措施和办法,现场解惑,帮助被审计单位破解“中梗阻”,防止问题反弹,构建整改监督闭环管理,切实取得整改实效。

　　4.3.2严格对账销号,加强审计整改“回头看”

　　每年组织对上次审计查出问题整改情况进行跟踪检查,对未整改到位的问题进行“再审计”。审计组根据检查需要,综合运用抽查、访谈、计算、分析程序等方法开展检查,通过听取审计整改汇报、审核问题整改证明材料、翻阅凭证、组织谈话等方式深入细致的开展跟踪工作,重点检查“落实中央八项规定精神、内控制度建设、预算管理、项目建设、资产管理”等方面内容。严格对账销号,逐条梳理问题症结,聚焦难点攻坚,实现审计整改管理机制“问题清单化、整改透明化、销号实时化”,杜绝虚假整改、敷衍整改、屡改屡犯等严重影响审计权威问题,确保问题整改清仓见底,推深做实审计整改“后半篇文章”。

　　4.3.3完善审计结果运用,形成良好的“生态圈”

　　近年来,L市气象局通过开展“如影随形”审计,不断完善审计结果运用,先后制定了财务管理、预算管理、固定资产管理、政府采购、会议费、差旅费、公务接待、车辆管理、基本建设项目管理、审批权限流程等26项内控制度,进行梳理、更新、完善,形成了《财务内控制度汇编》《报账手册》,进一步规范化标准化单位的财务行为。通过审计结果运用,形成“事前预防-事中震慑-整改反馈-事后跟踪-监督销号-完善提升”的闭环管理,有效防范和管控各项经济业务活动风险,形成良好的“生态圈”效益,促进单位管理规范化、科学化和信息化,实现“如影随形”审计的目标任务。

　　5气象部门开展“如影随形”审计的创新意义

　　5.1推动实现审计纵向与横向相统一

　　G省气象部门共100多个预算单位,专职审计人员不到10人,通过吸纳财务人员进入审计队伍,使气象部门专兼职审计人员达到70多人,从形式上、手段上保障“如影随形”审计监督做到无一遗漏、无一例外,保证全部预算单位审计全覆盖。同时,审计工作利用气象计财业务系统,拓宽了审计对象及审计内容的深度与广度,解决了“如影随形”审计工作的技术难题与资源限制,推进了审计监督横向到边、纵向到底。通过系统设置上级部门可以对省、市、县预算单位进行全覆盖审计,同级预算单位也可以进行交叉审计,通过纵向和横向衔接跟踪与检查,促进及时发现和解决具体问题。

　　5.2推动实现审计有形与有效相统一

　　气象部门的垂直管理性为审计提供“有形”全覆盖的基础,通过设置预警模型使经济业务活动在监控下运行,开展“如影随形”事前、事中、事后审计闭环管理为被审计单位精准“画像”,实现审计全覆盖“有效”,确实发挥审计监督和服务功能。一方面,通过防微杜渐,及时在萌芽状态消灭问题,形成常态化、动态化震慑,更好地实现揭示问题和规范管理,确保审计质量相对稳定;另一方面,实施审计更加深入、发现问题更加精准、分析问题更加透彻,并通过审计结果运用,提升财务管理和业务水平,形成良好的“生态效应”,使“如影随形”审计达到“形神兼备”效果。

　　6开展“如影随形”审计存在的短板与不足

　　6.1保障机制不健全，支撑基础不够扎实

　　推动“如影随形”审计的工作规划、实施步骤和相关制度不够健全,气象部门市局财会人员对基层单位资金活动开展事前审计监督的意愿不高,影响“如影随形”审计的深入推进。以L市气象局为例,审计人员业务素质参差不齐,该单位只有4名财务人员,从职称上看,会计系列高级职称1人、中级职称2人、初级职称1人,其中2个无审计或相关专业学习培训经历。市局审计队伍人才不足,审计业务素质偏低,除了要负责本单位的财务工作外,还需兼管5个县(区)预算单位的事前审计监督,工作难度大,监督职能无法得到充分发挥。支撑科技强审的信息系统的“船”和“桥”还未建成,常态化“经济体检”的审计模式还在检验,支撑新时代审计监督体系和大数据审计中心还在不断探索。

　　6.2有形覆盖仍存在盲区，漏网之“鱼”时有发生

　　为实现预算管理精细化、内部控制规范化、报销审批监督全程化,2022年1月,气象部门正式使用嵌入政务管理信息系统的网上报销系统,各单位的报销单据均需通过网上报销审批流程后才能支付,这也是实现事前审计监督的关键节点,但实施网上报账模式仍存在诸多问题。一是思想转变不及时,基层气象部门仍然存在“旧例”“惯例”的思想,现在报账需要选择指标,拍照并上传发票、合同、验收单、刷卡单等材料,耗费时间多、报销工作量大。二是存在先付款后审批的情况,个别单位无视网上报销审批要求,仍然按以前的线下报账流程审批,甚至先支付完毕再手工或网上补录审批单,避开上级事前审计监督,有形覆盖仍存在盲区,漏网之“鱼”时有发生。

　　6.3有效覆盖质量偏低，大数据审计尚未形成

　　首先,审计监督质量未能有效提升。目前,市局兼职审计人员大部分时间和精力都在处理本单位的财务工作,无额外的时间对基层单位进行事前审计监督,往往简单审核或直接点击通过,更无精力对审计监督发现问题进行思考、提炼、总结,导致分析疑点不够聚焦,整体质效偏低。其次,大数据审计分析尚未形成。审计人员普遍未树立大数据审计思维理念,未能掌握大数据审计专业技能,同时开展审计过的项目信息未形成完整大数据,审计分析未能全面覆盖所有领域,例如基建项目执行、政府采购、合同管理、公车使用等。迭代完善的大数据审计分析模型数量有限,大数据审计揭示高价值高风险问题还不多,“如影随形”审计发现的问题未形成审计大数据。

　　6.4基层财务队伍不稳定，工作积极性较低

　　经统计,L市6个市县(区)气象局专职或兼职财务人员共13人,近3年来有7人财务工作岗位发生调动,变化率达到53.85%。特别是基层财务人员变换频繁,刚熟悉财务业务几个月就要换岗位。因下乡驻村、辞职等原因,新财务人员还未熟悉财务工作流程就得接手上任,导致财务操作不规范,对以前存在的审计问题更是不了解。同时,基层财务人员多为兼职,财务工作都需要加班加点,导致工作积极性低,让人产生“做好了就得一直干、干不好就可以换人”的想法,“会计不好干、没人愿意干”的现象比较严重,造成L市气象部门开展“如影随形”审计效果不佳,会计业务质量不稳定,审计问题呈波浪式“反弹回潮”。

　　7优化“如影随形”审计效果的路径

　　7.1制定严密的制度体系，保障审计监督权威

　　开展“如影随形”审计是贯彻落实审计法的基本要求,是新时代审计监督权无一遗漏、无一例外的实践要求。一要建立保障“如影随形”审计的机制。完善“如影随形”审计制度设计,从制度上保障审计工作顺利实施,在审计规程、审计机制、人才支持等方面制定相应的标准和指南,对审计风险防控、保密措施、结果运用等要有明确的措施和规范。二要保障审计监督的权威。通过联网监督独立开展网格化管理与常态化监督,做到不干扰被审单位的信息系统和管理决策。建立同级部门事前审计监督互审机制,由内部自审向“联动交叉互审”模式转变,进一步提高审计独立性,保障审计监督权威,确保遇到问题敢于动真碰硬,织密“监督网”、筑牢“防火墙”,切实当好单位财产的“看门人”和经济安全的“守护者”。

　　7.2构建审计联网监控预警平台，触发响应机制

　　“如影随形”审计要持续监控被审单位财务信息变化,触发响应机制。一是构建审计预警平台。以联网监控预警为基础建立审计监督预警平台,通过审计预警规则的设定,实现全过程、全覆盖、全天候的全方位立体监控,以资金支付自动预警信息为线索,结合人工研判,开展日常非现场监督,查找审计风险,为现场审计提供指引。二是探索AI机器人审计模型。用AI软件自动化模拟人工流程的审计任务脚本,可以进行大量的事前审计监督工作,通过自动分析数据和行为来发现偏差和异常情况,进而将审计人员从简单重复的工作中解放出来,利用多维实时数据监测风险变化并触发响应机制,保障“如影随形”审计无一遗漏、无一例外。

　　7.3构建一套综合的信息系统，打造大数据审计中心

　　开展“如影随形”审计要依托现代技术打通全过程审计监督信息,支撑业务能力发展。一是打造审计数据中心。在气象政务管理信息系统建立审计系统,包括“决策支持系统→审计管理系统→在线作业系统→远程协同审计工作平台”,通过信息化将审计监督控制嵌入各项业务和管理流程,加强事前事中监督控制,建立审计项目滚动信息。二是搭建审计信息流转渠道。

　　通过信息流转功能将审计发现的问题报送到主管部门和被审计对象,被审单位的整改情况也能同时呈现给主审单位、主管部门及相关职能处室,将审计发现问题和问题整改情况汇聚到审计大数据中心,形成督促整改监督合力,从而推动管理优化、改革深化、问责强化。

　　7.4培养研究型审计人才，打造一支专业的审计力量

　　审计人才整体素质决定审计的功效,是开展“如影随形”审计高质量发展的重要资源。一是统筹建立审计人才库。气象部门审计对象类型复杂,有参公、事业、地编单位及下属企业等,且数量众多,审计任务繁重与审计力量不足的矛盾十分突出。通过建立审计人才库,吸纳财务人员成为兼职审计人员,确保开展“如影随形”审计人才队伍规模。二是注重研究型审计人才的配备与培养,挖掘“如影随形”审计的典型案例,开展实效性的培训。同时,鼓励和支持审计人员参加国、省、市的审计项目,通过“以审代训”加强实践历练,培养分析和研究问题能力。三是举办“如影随形”审计技能大赛,提升影响力和号召力。通过审计技能大赛掌握善于获取数据、分析数据、运用数据的基本功,在项目评比中提供交流平台,激发审计人员学习审计技能内驱动力,引导审计人员树立终身学习理念,在实践中锤炼成长为复合型人才。

　　8结语

　　审计全覆盖是党*央、国*院交给审计的重大政治任务。积极推进“如影随形”审计,拓展审计监督的广度和深度,是党*央对审计工作的重要要求。在新时代新征程审计工作中,如何开展“如影随形”审计全覆盖监督,是当前需要探索解决的问题。鉴于此,通过梳理文献发现大部分研究是基于审计领域角度,理论成果主要为审计全覆盖的理论框架、实现机制等,而本文从审计和计财融合角度出发,以气象部门为例探索开展“如影随形”下沉式事前预防审计、震慑式事中交叉审计、闭环式事后跟踪审计的实践路径,并针对“如影随形”审计工作存在的保障机制缺失、全覆盖盲区、大数据未深度应用、人才队伍建设等问题,提出改进的对策和路径,以期有效发挥贯通协调、形神兼备的高质量审计全覆盖监督效能,为推进中国式现代化贡献审计监督力量。

　参考文献

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