摘要：长三角区域是我国经济法发展的先行地，也是发展低空经济产业的重要基地。长三角区域低空产业在“三省一市”发展中呈现出各有优势、各有特点的表现。长三角区域为了布局未来低空经济发展的重大战略采取了部分优先立法模式，但总体呈现出立法主体低、整体法律规范不健全、地方立法协同性不足等问题。其主要原因是存在区域经济发展不平衡、协同立法经验不足等问题。长三角区域低空经济发展要破除发展瓶颈建议国家指导修改协同立法模式，建立各城市特色立法。

　　关键词：低空经济；长三角区域；新质生产力；无人机

　　低空经济，是以低空飞行活动为核心，以无人驾驶飞行、低空智联网等技术组成的新质生产力与空域、市场等要素相互作用，带动低空基础设施、低空飞行器制造、低空运营服务和低空飞行保障等领域发展的综合性经济形态。[1]2024年的政府工作报告中正式将低空经济视为国家新的经济增长引擎，全国各地都在积极将其作为重点经济发展对象。低空经济正在成为各地汇聚的产业发展“新赛道”，推动社会高质量发展的重要力量。[2]

　　一、长三角区域低空经济协同发展现状

　　（一）长三角区域低空经济发展现状

　　低空经济是新质生产力的典型代表，能带来显著的经济效益和社会影响，被视为培育发展新动能的重要方向，能够促进相关产业的转型升级和提质增效。[3]长三角区域是中国最富庶的地区之一，一直是改革开放的新高地，面对发展低空经济的时代大潮，长三角区域内的三省一市都积极布局低空经济产业的发展。

　　对于发展低空经济而言，上海市有着相对完整的产业链储备。截至2024年初，上海市已经集聚了一批国内行业领先企业，包括无人机通航企业、eVTOL（电动垂直起降飞行器）厂商等，涉及研发制造、应用服务、空中拍照、空中巡查、航空喷洒、执照培训等多个领域。这些企业涵盖了低空经济核心零部件供应、整机制造、应用服务等多个环节。其中，产业上游的主要厂商包括欣旺达、德赛电池、鹏辉能源等，专攻研发核心技术以及解决技术难题；产业中游以整机制造商为主，如大疆、极飞科技等为代表；产业下游企业数量较多，偏重于测绘与地理信息、巡检、安防监控等领域的广泛应用。上海市政府对此定期举办相关的展览会和论坛活动，作为促进交流合作的重要平台，帮助企业展示低空经济的产品和技术，如2024年上海国际低空经济与无人系统技术展览会等。

　　毗邻上海的江苏省低空经济产业链也在逐步完善中，并且有着工业门类众多、各地区利用自我优势发展的特点。

　　江苏省已形成了涵盖低空运载装备、空地基础设施、空域管理设备及系统等多个低空经济运行环节的基础设施。以苏州为例，截至2024年初，集聚链上企业数量超过300家，这些企业已形成35个大类、172个中类、513个小类的工业门类。再以南京市为例，政府已建成了全国5G网联无人机试飞基地，并在低空经济产业发展方面给予企业大力支持，成立了总投资超过200亿元的“南京市航空航天产业基金项目”和“招商局创投低空经济基金项目”，此外，南京市利用其高校及科研单位较多的优势，建立多方位交流平台，极大地推动低空经济产业的发展。除南京市和苏州市之外，无锡市也以宜兴丁蜀低空经济产业园和梁溪科技城低空产业园为基础发展低空经济。

　　浙江省发展低空经济战略则与江苏省和上海市不同。浙江省主攻低空经济产业园区及相关第三产业的建设。浙江省政府已在多个城市和区域布局低空经济服务产业，推动形成了一批低空经济的产业园区和特色小镇，如杭州余杭区的低空经济产业园、建德航空小镇、万丰航空小镇等，其中的建德航空小镇是长三角区域的“低空+旅游”4A级景区小镇。

　　安徽省属于长三角地区经济发展较为缓慢的地区，但安徽省结合自身特点积极参加发展低空经济，将低空经济装备制造作为重点。安徽省合肥市建成“场景创新促进中心”合肥骆岗公园试验全空间无人体系应用示范项目；芜湖市则获批建设国家通用航空产业综合示范区，以智能制造为核心，引进航空产业项目117个，集聚了多个航空方面的项目，基本实现了“不出园区便可生产一架国产通用飞机”。安徽省基本形成了以合肥和芜湖为核心的双核联动，其他省内城市则是以多点支撑、成片配合发展的低空经济发展格局。

　　长三角区域三省一市在发展低空经济上各有其不同的侧重点，对于未来长三角区域该如何更好地协同发展，更好地联通好不同省市之间的产业链，是值得进一步探索的。

　　（二）发展特点

　　长三角区域是中国经济最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一。对于发展低空经济产业而言，长三角区域有着其他地区难以复制的独特发展特点。

　　第一，工业产业集群实力雄厚。长三角地区的先进制造业集群在全国45个集群中占比达到40%，主导产业产值占比27.8%，国家级技术创新载体数量占30.1%。历年工业总产值全国排名中，上海、苏州等长三角区域的城市名列前茅。强大的工业实力是长三角区域发展低空经济产业的巨大后盾。低空经济产业具体分为以低空飞行器制造为核心的低空产业和以飞控系统、动力系统、任务载荷、无人机管控平台、低空反制系统技术作为配套的产业，这一切都需要巨大的工业生产力作为支撑。

　　第二，技术研发资源密集。低空经济产业是一项高科技的产业，需要高质量人才以及技术研发资源作为支撑。[4]长三角区域内的知名高校数量较多，三省一市平均有100多所高校，这为区域发展低空经济提供了人才资源。此外，长三角区域有位于上海张江、安徽合肥等地的综合性国家科学中心科研机构，为长三角区域的发展提供技术研发支持。人才资源储备及技术研发为长三角区域的低空经济发展注入源源不断的动力。

　　第三，待开发市场广阔。对于发展低空经济而言，任何新产品最重要的是经过市场的检验。低空经济产业主打推出的无人机、空中出租车等产品，需要有足够的消费者来购买适用，才能实现产品的升级换代。长三角区域共有2.27亿人口，城镇化率高达70%以上，庞大的人口规模意味着巨大的消费市场，也是各类产品的“检验场”。企业能够通过市场反馈来研发更新产品，再到投入市场应用实现环环紧密结合。[5]

　　（三）未来战略

　　低空经济对于长三角区域经济发展有着至关重要的意义。2020年，中国民航局公布了首批民用无人驾驶航空试验基地（试验区），其中在长三角区域有四个地区入选，分别是上海市金山区、江苏省南京市、浙江省杭州市以及安徽省安庆市。

　　上海未来的战略是打造“天空之城”，致力于打造低空监管服务一体化平台，建设全国低空省际通航城市，并建成全国低空经济产业综合示范地区。上海市政府计划第一步在金山区、闵行区、嘉定区集聚了一批低空领域的企业，其目的是完善低空经济产业设施配套，抓好“设施网”建设；第二步则是完善空域开放协同机制，提升软件配套服务能力，建立统一综合管理平台，形成各方协同推进低空经济发展的合力；第三步是要开放应用场景，加大商业化试点和规模化运用，推动“小众试点”变为“大众体验”，培育“低空+”新消费场景。

　　长三角区域的其他省份也根据自身经济优势在布局适合本省发展的低空经济战略。江苏省在南京、苏州、无锡等地布局了一批低空经济的产业集群，目的是着力打造具有全球影响力的产业科技中心。浙江省计划在2035年全面建成高水平民航强省和低空经济发展高地，并加快建设杭州、宁波为核心的低空经济示范区。安徽省则提出加快打造低空经济发展的城市辐射计划，力争到2027年形成合肥、芜湖两个低空经济的核心名片城市，并且辐射六安、马鞍山等城市作为低空经济的辅助城市。

　　二、长三角区域低空经济协同发展立法协助问题

　　（一）长三角区域低空经济协同发展立法概况

　　在发展低空经济的时代大潮中，国家于2023年5月31日颁布了《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，于2024年1月1日颁布了《民用无人驾驶航空器运行安全管理规定》。长三角经济区域各省市纷纷出台立法性质的文件，以促进本地区的发展。主要的文件分为以下三类。

　　第一类是关于无人驾驶航空器的管理规定。例如2019年浙江省人民代表大会常务委员会发布的《浙江省无人驾驶航空器公共安全管理规定》，文件中规定了无人驾驶器的安全管理、实名登记制度、有权操控的人员主体以及禁止的事项范围，包括禁飞时间、禁飞区域、禁止利用无人机做的事情。这份省级规范性文件早于国*院颁布的两份低空经济管理行政法规及部门规章，可谓具有一定的前瞻性。

　　第二类是关于低空经济的交通规定。例如2024年7月苏州市发布的《苏州市低空空中交通规则（试行）》，由苏州市交通运输局联合专业科研机构研究制定的，性质上属于地方政府规章，这是全国首部地方性“低空交规”。该地方政府规章主要从服务管理、运营管理、空域管理、飞行活动管理、飞行保障等方面对低空空中交通规则进行了规定，共8章37条，于2024年9月1日起施行。

　　第三类是政策性文件。这部分文件虽然尚未形成立法，但是在文件中多次提到立法及管理问题。例如上海市的《上海市低空经济产业高质量发展行动方案（2024—2027年）》，金山区经济委员会制订的《金山区打造华东无人机基地暨加快无人机产业高质量发展的实施意见》；江苏省级层面的《江苏省航空航天产业发展三年行动计划（2023—2025年）》，市级层面的《南京市促进低空经济高质量发展实施方案（2024—2026年）》和《苏州市低空经济高质量发展实施方案（2024—2026年）》；浙江省级层面的《关于支持高水平建设民航强省打造低空经济发展高地要素保障若干政策措施（征求意见稿）》，市级层面的《杭州市低空经济高质量发展实施方案（2024—2027年）》；安徽省级层面的《安徽省加快培育发展低空经济实施方案（2024—2027年）及若干措施》，市级层面的《合肥市支持低空经济发展若干政策》《芜湖市低空经济高质量发展行动方案（2023—2025年）》等。这部分文件大部分按照分类管理思路，强化对无人驾驶航空器的监管，建立相应制度，明确操控人员的资质，完善飞行的空域分配及申请制度，建立相关的监管服务平台。

　　（二）现有立法存在的问题

　　长三角区域的协同立法处于初步探索阶段，在实践中暴露出了许多的问题亟待解决，主要问题如下。

　　1.立法层级不高且整体不健全

　　长三角区域有关低空经济的地方立法呈现了主体层级较低且整体不健全的问题。如苏州市交通运输局发布《苏州市低空空中交通规则（试行）》，合肥市政府颁布的《合肥市支持低空经济发展若干政策》等明显属于较低层次的立法阶位。例如浙江省人大常委会发布的《浙江省无人驾驶航空器公共安全管理规定》中提到要联合多部门与上文提到的《苏州市低空空中交通规则（试行）》同样也提到了该问题，两份文件中均要求无人驾驶航空器需要监管建立信息共享和通报制度，但此条规定无法解决无人驾驶航空器跨省运行的问题。立法层级不高所带来的影响大多会对经济发展带来障碍，这是由于低层级的立法主体能够涉及的管理权限十分有限。

　　2.各省市立法协同力不足

　　依据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第八十三条规定：“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协同发展的需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施。省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制。”但《立法法》并没有明确规定协同立法具体如何运作，即没有明确规定协同立法的立法模式、范围、程序、实施和监督等制度。

　　长三角区域的协同立法就因此出现了问题，各地区之间“各自为战”的情况较为突出。长三角区域虽然有建立协同会议机制，但并未受到足够的重视。[6]由于上位法立法的缺失，其弊端在后续的立法过程中不断显现，再加上信息共享和沟通机制不健全，这类问题在发展低空经济领域更加突出。

　　例如长三角区域协同机制多半是以各省人民代表大会常务委员会召开，有三部文件作为协同机制的基础，分别是《沪苏浙人大常委会主任座谈会制度》《关于深化长三角区域人大工作协作机制的协议》《关于深化长三角区域人大常委会地方立法工作协同的协议》，但从实践的效果来看，该三部文件中的许多具体制度并未得到贯彻执行，实际执行效果并不尽如人意。再如政府间协同立法效果也较差，各地政府仅仅聚焦于自身城市低空经济的发展，出台有利于自身的政策规定及地方政府规章，没有考虑到地区的协同问题，尽管许多城市在政策上是互相相同的，比如都是建设产业园、加强低空经济的装备制造。这样的错配十分不利于后续的长三角区域各省市的协同配合。

　　3.部分立法内容缺乏可操作性

　　除了立法层级不高及协同力不足之外，立法的内容缺乏可操作性也是较为严重的问题。例如在《苏州市低空空中交通规则（试行）》中提到探索建立低空空域分类使用和灵活调配机制，应根据应用场景按高度、空域类型等因素实施分类管理和动态调整，满足空域用户的差异化需求，实现空域资源有效管理和充分利用。首先，该立法没具体阐明如何灵活调配，在实际的实施中有可能会出现过度操作或操作的程度不足。其次，根据不同的场景进行动态调整需要有相关的细则进行细化的规定，目前也并未做出规定。再次，该立法中存在大量的“有关规定”和“有关部门”的表述，但未指明具体的规定和具体的部门，在实施上缺乏可操作性。

　　（三）存在问题的原因

　　1.地区产业发展的不平衡

　　从产业结构比例看，上海市三次产业占比为0.2∶26.5∶73.3，江苏省则占比为4∶44.4∶51.6，浙江省为2.8∶41.1∶56.1，安徽省占比为7.4∶40.1∶52.5，由此可见，长三角区域三省一市的产业发展处于相对不同的阶段。上海市已经进入工业化后期，制造业逐步迁出，但仍保留了一定的高端制造业。上海市的科技金融发展水平位居前列，江苏、浙江两省次之，安徽省最低。[7]与上海市相比，江苏、浙江两省的第二产业在经济中的占比较大，中高端的制造业众多，但劳动密集型产业已逐步迁出；安徽省产业发展进程相对缓慢，先进的制造业主要集中在省会合肥，省内其他的地市则会承接一些劳动密集型的产业。长三角区域产业更多地表现为横向的小范围集中，造成制造业横向分工相似、纵向分工不足，彼此之间关联度不高，各地区在有限的产业区间同质竞争。

　　除此之外，上海市在信息软件业等高技术行业以及交通、旅游、房地产和金融保险业等产业发展具有成熟的经验，对于发展低空经济而言有着无与伦比的优势；江苏省则在资源型产业中优势非常明显，在电子设备制造、高端装备等方面也相似；浙江省在数字技术产业有明显优势，在发展低空经济的时候会侧重开发旅游等应用场景方面。上海市的资本密集度大大高于江苏、浙江和安徽三省。江苏、浙江两省产业结构比较相似，而与上海市及安徽省产业结构不相似，显示出三省一市的产业发展不均衡，产业分工仍有较大提升空间。虽然长三角城市群内部城市间形成了以上海市为龙头、核心城市追赶与边缘城市跟随的典型“雁阵结构”，区域内城市的全产业体系以上海为标杆，但地区产业的均衡发展仍是任重而道远。

　　2.地方保护主义的存在

　　长三角区域各政府不仅是区域一体化的参与者，也是区域一体化的建设者，有着各自的利益，相互之间有着竞争关系。这种竞争催生了地方保护主义，给产业协同带来了障碍。有区域划分就会有区域利益，有区域利益就会有区域利益保护的要求，有区域利益保护就必然会形成行政区域壁垒。这往往会导致项目的盲目投资、重复建设和资源浪费、严重时候可能会出现地区封锁。就低空经济发展来说，各个城市在规划开设无人机航线没有考虑到与周边的城市衔接问题，这种情况下很难培育壮大低空经济的产业链。长三角区域各省市立法权与行政权之间应当紧密相连，使各个城市群从长三角一体化的大局出发，出台规范性文件促进企业经济发展。

　　3.区域协同立法的经验不足

　　在我国进入城市群发展时代，区域协同立法是顾及各方利益、避免无序竞争的方法之一。但由于城市群发展时代并不长，区域间的协同立法的经验存在不足，主要体现是协同立法的模式不明。协同立法模式有统一立法模式、协商立法模式、示范协同立法模式。统一立法模式是根据国家的发展战略，建立统一的立法规范或者联合的立法机构由此为区域内的事务进行立法。协商立法模式是在各区域的立法界限内，对立法的各环节进行交流探索，通过不断地磋商来形成跨区域级的立法文件。示范协同立法模式是各地方的立法者就某个地区事务进行协商后拟出一份示范性的立法文件，其他城市立法者通过借鉴该份示范性文件，根据本地的实际情况，制定出符合当地特色的法律规范。

　　长三角城市群的协同立法模式是不清晰的，统一的立法模式不存在，协商立法模式没有建立，而示范协同模式仅在保护生态环境领域有所建树。2024年，上海市、江苏省和浙江省人大常委会共同发布了《促进长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展条例》，目的是在三省的交界处建立绿色生态一体化示范区。对于低空经济的发展而言，尤其需要众多的参与城市共同努力且需在实践中积攒相关的经验。

　　三、长三角区域低空经济协同发展的立法建议

　　如何布置和发展未来几年长三角区域的低空经济发展，如何协同好长三角各省市的利益，从长三角区域一体化的大局出发，更好地促进经济的发展，就需要建立一个完善的区域协同立法机制，并通过制度化的运作来解决在一体化发展中所面临的问题。

　　（一）完善区域立法的顶层设计

　　协同立法是随着经济发展所要面临的跨区域立法的需要。国家在推进跨区域协同立法的时候，应该积极调研各区域面临的不同发展问题。目前，国家对京津冀地区、长三角区域、粤港澳大湾区等地区已有统一的规划和政策指导，但如何通过法律法规使这些规划与政策得到落实，需要在国家层面进行指导和相应的干预。正是因为缺乏国家层面的顶层设计，才导致地方在进行协同立法时积极性不高。完善《立法法》中有关区域协同立法的制度，加强指导跨地区的立法活动，使跨区域的立法有法可依有法必依，在法治的轨道上推进各地区的发展势在必行。况且，低空经济的发展不能完全局限于地域限制。曾经有学者建议，在各省级行政区域内的地方立法主体间协同立法问题，须报省一级地区人民代表大会常务委员会审查通过；而各省级行政区划内的地方立法主体间跨区域协同立法问题，须报相对应的地方人民代表大会常务委员会审批同意。笔者表示赞同，额外建议在统筹协同发展的基础上突出中央和地方的整体协同发展；同时政府应完善对地方低空经济立法研究工作的组织和管理，建立地方立法学术研究基地，构建立法专家和学者的研究交流平台，争取早日形成高质量的、可转化的低空经济科研成果。

　　（二）建立长三角区域特色立法协同机制

　　发展低空经济中也应该发挥协同立法的机制辅助优势。长三角区域协同立法机制拥有起点高、积极性高以及内容全面等优势。但也有地域较为广泛、地方立法主体数量庞杂、共性问题可能存在冲突等缺点。各地方立法主体应直接打破行政壁垒的藩篱，从地区经济发展的高度出发，建立长三角区域特色立法协同机制。首先，应当建立立法信息交流平台。协同立法机制的前提是区域立法信息的交流与共享，合理优化配置立法资源，并且对发展低空经济的不同环节进行重点立法，减少在立法上的地区冲突与损耗。其次，建立有长三角区域特色的沟通机制。建立沟通机制的目的，是为了有效解决因为地域冲突而造成的管理滞后和权责分配不明，而这部分用于低空经济发展能够解决很多现实问题。建立长三角区域特色立法协同机制，不但有助于低空经济的发展，更有利于长期新质生产力的发展。

　　（三）充分发挥各地产业特色立法

　　长三角区域的各个城市发挥各自的地区特长，在利益层面上才能促进当地经济的发展，能由此反向促进地方发展低空经济的积极性。低空经济主要包括低空基础设施、低空飞行器制造、低空运营服务和低空飞行保障四个环节。每个系列都需要相应的工业材料加以设计制造，每个环节需考虑各省市工业生产的各自优势。城市的立法者可以因地制宜特色立法，对于人口较多、经济发达的城市，可以开展低空运输、城市应用等方面的立法。同时应考虑到有关城市是否具备足够多的适航空域，是否有能力做好飞行器的协助服务、飞行器的产品检测服务等方面的立法。

　　综上所述，不同的城市根据不同的产业特色、错位发展立法，才能做到确保低空经济在长三角区域百花齐放。长三角区域将自身的发展经验、在发展低空经济中遇到的问题和成功经验推广至整个长三角区域，进而实现长三角区域在发展低空经济方面的一体化协同。

参考文献：

　　[1]赛迪顾问.《中国低空经济发展研究报告（2024）》[R/OL].（2024-04-11）[2024-09-01].

　　[2]刘先江，宋丹，徐政.以低空经济发力打造新质生产力发展新引擎[J].北京航空航天大学学报（社会科学版），2024，3（5）：1-12.

　　[3]欧阳日辉.低空经济助推新质生产力的运行机理与路径选择[J].新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2 02 4，46（1）：1-15.

　　[4]徐政，占智勇.新质生产力推动长三角产业一体化形成的逻辑机理与实践指向[J].苏州大学学报（哲学社会科学版），2024，45（4）：50-61.

　　[5]焦方义，张东超.发展战略性新兴产业与未来产业加快形成新质生产力的机理研究[J].湖南科技大学学报（社会科学版），2024，27（1）：110-116.

　　[6]汪彬彬.长三角区域立法协同研究[J].人大研究，2021（3）：24-32.

　　[7]郑兰祥，房真.长三角一体化背景下的区域发展不平衡问题以科技金融产业为例[J].沈阳大学学报（社会科学版），2020，22（5）：562-569.