[摘要]随着我国经济逐渐从粗放型向集约型转变，人们越来越关注经济发展的可持续性、健康性、效益性。高校预算与绩效管理引发了社会各界的广泛关注。但高校预算与绩效管理的推进始终较为缓慢，最突出的问题就是原有成熟的预算管理体系不能与新兴的绩效管理有机结合，二者未实现协同并进的一体化融合。文章立足于促进二者有机结合的角度，针对当前高校预算与绩效管理一体化存在的主要问题，提出高校预算与绩效管理一体化的有效途径，以期促进高校财务健康发展。

　　[关键词]高校；预算；绩效管理；一体化

　　0引言

　　我国从1995年正式实施《中华人民共和国预算法》,预算管理自此开始了立法管理、规范化管理。2003年，党的十六届三中全会提出了“建立预算绩效评价体系”,标志着我国开始了对预算绩效管理的探索之路。但目前，我国依旧没有形成预算绩效管理在法律层面的规范，只是出台了部分意见性文件，预算绩效管理的发展仍处于不断探索阶段1。伴随着我国经济转型，整个社会对经济高质量发展极为关注，社会各界对高校的资金使用情况、资金使用效益也提出了更高的要求。为了更好地落实2018年9月出台的《中共中央国*院关于全面实施预算绩效管理的意见》,教育部于2019年12月颁布了《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》,提出了当前高校落实预算绩效管理工作的主要任务，也提出了相关工作的保障措施。从教育部下达要求到最终年度决算上报，多年来高校预算管理工作已经形成较为成熟的管理体系，整个环节注重规范性、准确性，却不能顾全预算的绩效管理，绩效管理往往属于事后评价，没有在事前、事中等重要环节发挥出应有的作用2]。绩效管理还不能很好地嵌入预算管理的流程中，高校预算与绩效管理的一体化道路任重而道远。

　　1高校预算与绩效管理一体化的重要意义

　　一是有助于优化高校间的资金配置。目前，我国高等教育拨款方式以生均拨款为主导³,但学生人数代表的办学规模并不能代表高校科学研究和教育培养的质量与效益。预算与绩效一体化管理能够有效将高校的发展目标从办学规模扩张转向高质量、高效益的内涵式发展，优化高校间的资金配置。二是有助于优化高校部门间的资金配置。当前，高校校内预算资金分配效果不够理想。一方面，高校内部资金配置权限往往由校级行政力量主导，而学生培养及科学研究等主要功能通常由各学院实现。另一方面，高校一般采用增量预算法分配资金，导致资金分配固化。而预算与绩效管理一体化可以有效避免上述问题。三是有助于提升资金使用效率。近年来，社会公众对国家行政机关、事业单位的职能效率更加关注，高校预算与绩效管理一体化能够有效解决资金需求与供给之间的矛盾，提高高校的投入产出比，并提高公众对高校人才培养、科研成果转化和社会服务效益的满意度。

　　2高校预算与绩效管理一体化存在的问题

　　2.1预算与绩效管理工作的开展缺乏协同性

　　一方面，高校的预算与绩效管理在时间安排上不够融洽。高校预算绩效管理目标的设定应当充分结合学校发展的总目标，应是在学校总目标指导下设立的分目标。但是，高校预算编制的通知通常在9月份下达，10月份上报完成。此时，学校次年的发展目标、工作要点还没有形成4,更不可能形成各层级业务活动的绩效管理目标，预算和绩效管理很难协调统一。另一方面，预算与绩效管理的组织机构不明确，职责划分不清晰。在传统的预算管理中，财务部门是主责部门，大部分预算工作由财务部门主持。但当高校的预算工作与绩效管理工作统一时，财务部门虽然仍有重要职责，但预算绩效管理工作更多地需要学校管理层面进行顶层设计，并由多部门参与设计。当前，很多高校对预算绩效管理工作没有建立学校层面的工作组，对其他部门的职责划分也不明确，有些部门习惯性地认为预算管理应当是财务部门的工作，以不懂财务为由对预算绩效管理工作避之不及。由于缺乏多部门的协调配合，绩效管理工作很难推进，不能与预算工作协同开展。

　　2.2预算编制缺乏绩效导向

　　各高校的预算编制工作通常不会设立绩效管理目标，缺乏绩效目标导向。各单位往往是在上一年预算的基础上调增或调减，这种预算编制方法虽然简便快捷、容易操作，降低了预算编制人员的从业要求和工作负担，但不符合部门次年发展的实际需要。甚至有些单位担心经过财政部门的审核会削减预算资金，为了保证本单位获得更多的预算资金，不结合本单位次年发展的实际情况，盲目增加预算申报资金。财务部门也很难了解各单位的实际情况和发展需要，导致预算编制工作缺乏科学性。此外，部分单位的预算编制人员不是专业的财务人员，也没有经过专业的培训，对预算工作没有充分的了解和认识，导致预算编制缺乏合理性。财政部门每年安排高校申报预算的时间不够充足，往往1个月左右就要完成全部的预算编制工作，预算编制过程中也未考虑绩效目标。多方面的原因导致目前高校的预算编制工作很难结合绩效目标层层开展，缺乏科学性。

　　2.3预算执行过程缺乏绩效监控

　　一方面，预算执行单位缺乏绩效监控的理念。在传统的预算执行过程中，预算执行单位更加关注预算资金使用进度和使用的合规性，预算绩效管理理念还没有深入执行单位，单位对于预算资金产生的效益缺乏足够的重视。另一方面，预算绩效管理缺乏信息技术的有效支撑。当前，高校预算管理的信息化程度还比较低，缺乏学校层面的信息化建设，没有对大数据、云计算等新兴技术展开充分运用，各部门此前根据自身业务需要选择了不同软件公司的产品，导致数据对接非常困难，部门之间难以实现一体化的信息共享。当前，高校使用的预算管理系统只能满足传统预算管理工作的需求，新推出的一体化系统还不够完善，尚未在操作层面实现顺利对接，也没有将绩效管理融入其中，绩效管理人员无法及时获取预算执行方面的准确数据，绩效管理工作缺乏基础的数据支撑，后续的绩效监督、绩效评价、数据分析都难以开展，阻碍了预算与绩效管理一体化的实现。

　　2.4绩效评价结果应用范围有限

　　部分高校的预算绩效评价以自评为主，很难保证评价的客观性。绩效评价的依据也仅限于对账务数据的处理和分析，评价过程具有一定的局限性，评价结果的质量很难得到保证。部分高校在设立评价指标体系时缺乏权威的指导和参照，导致评价指标体系不能很好地适用于高校的科研管理、行政管理等各项工作，指标体系缺乏一定的科学性、实用性和合理性。这样的指标体系对高校预算资金使用效益的评价准确度有限，也限制了绩效评价结果的进一步应用。此外，预算绩效管理的最终目标应当是对预算绩效评价的结果进行有效反馈和应用，但是当前高校的预算绩效评价结果并没有得到充分的应用[5。原因如下：一方面，没有配套的问责机制和奖励措施，没有与相关责任人的业绩挂钩；另一方面，没有切实影响到单位下一阶段的预算资金分配和预算管理工作安排。这一问题严重阻碍了绩效管理的进一步推进，也阻碍了预算与绩效管理一体化的进程。

　　3高校预算与绩效管理一体化的途径

　　3.1促进组织机构和制度建设一体化

　　随着绩效管理工作在高校预算工作中的重要作用日益凸显，高校的组织机构和制度也应该作出相应的调整。第一，高校要加强组织机构调整，建立校级预算绩效工作小组，由校领导和财务部门牵头，发展规划、教务、人事、资产、审计等多部门共同参与，汇总多方意见，参考多方构想，完善高校预算绩效管理的统一部署，强化绩效管理工作，促进绩效管理工作协调化。第二，加强高校预算绩效管理工作的制度化建设。完善相关的制度，明确各单位在预算绩效目标设定、预算编制、预算执行、绩效监督、绩效评价等工作中的岗位职责，规范绩效管理工作流程，梳理绩效管理工作的重点、难点，为各单位在实际工作中提供指导6]。高校应从组织机构和制度建设两方面提高各部门对预算绩效管理工作的重视度，在全校范围内形成上下一盘棋的工作局面，促进各部门相互配合，推动预算与绩效管理工作在全校范围内的一体化。

　　3.2促进预算编制与绩效目标设定一体化

　　预算绩效管理的目标在整个预算周期中起着方向性作用，高校在开展预算编制工作时，一定要突出绩效目标导向。第一，要做好充分的事前评估，为全年预算做好总设计。预算绩效目标应当充分考虑学校当前的运行情况，以及学校未来发展的目标，并与学校发展的短期目标和长期目标相适应。在顺应学校发展总体趋势的前提下，严格设定各部门、各级单位、各项目的预算绩效目标。第二，绩效目标应当突出对重点项目和重点群体的预算管理，保障学校重点工作的预算资金充足，保障学校稳定运行。第三，要考虑绩效管理目标的科学性，保证绩效目标的可行性和可比较性。绩效目标的设立既要符合业务活动的开展规律，也应该考虑评价对象在横向和纵向均具有可比性，从而为后续绩效评价工作的开展提供支持7。绩效目标的合理设定切实保障了预算编制工作的科学性、合理性。绩效目标和预算编制一体化发展，能够从源头上提高预算资金的使用效益。

　　3.3促进预算执行与绩效评价一体化

　　第一，充分利用大数据、“互联网+预算”等信息化手段，打破部门间的“信息孤岛”,在预算管理工作的各个环节充分发挥信息化优势，形成信息互通、数据共享的统一平台。实现高校业务数据与财务数据一体化，在业务办理的同时，直接将相关的指标数据反映在财务管理平台上，提高预算绩效管理信息的时效性。第二，实现对预算资金运行的实时监管，及时发现学校运行过程中的资金异常，保障预算执行与绩效目标的一致性，增强学校资金运行的安全性。第三，通过大数据平台对预算执行过程中的闲置资金进行监控，通过分析研判，对闲置的预算资金进行动态调整，提高学校闲置资金的使用效益。第四，在预算绩效评价过程中，将预算绩效指标体系融入预算管理平台，通过前期对数据的实时追踪，以及对阶段性数据的评估分析，实现系统自动打分，甚至是实时打分，让学校业务管理与预算绩效评价同步进行，实现预算执行与绩效评价的一体化。

　　3.4促进行政考核与绩效评价结果一体化

　　明确各部门的主体责任，加大预算绩效的考核力度，将绩效评价结果充分反映在行政能力的考核上。第一，要提高绩效评价结果的客观性和实用性。科学设立预算绩效评价指标体系，如采用共性指标与个性指标相结合的指标体系，其中共性指标适用于所有预算执行单位，包括预算编制过程、预算执行进度、资产管理情况、特殊问题反馈等方面；个性指标主要针对具体项目，围绕项目的资金投入、项目进展、产出成果、社会效益等方面，由绩效管理部门与预算执行单位联合设定。第二，将绩效评价结果充分反映在行政能力考核机制中，充分发挥绩效管理的监督和激励作用，让绩效评价结果直接与人员的选拔、评奖评优、绩效工资挂钩，对其中绩效评分不达标的单位和个人采取主动问责机制8。第三，将当年预算绩效考评的情况直接作用于下一阶段的预算资金分配，充分发挥绩效评价的约束与激励作用。通过多措并举，促使各部门将预算绩效管理作为重点工作，调动相关责任人的积极性，保障预算绩效管理工作有效开展。

主要参考文献

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