［摘要］目的：分析全民阅读政策执行的影响因素，对提高全民阅读政策执行效果提出优化建议。方法：以米特—霍恩模型为框架，从政策执行角度分析深化全民阅读的制约因素。结果：政策本身、系统环境、政策资源、执行机构特征、组织沟通与执行行为、执行人员价值取向的6个因素制约了全民阅读政策执行，且各因素之间相互联系、相互作用，影响全民阅读政策执行效果。结论：为提高全民阅读政策执行效果，须明确政策目标，完善政策执行体系、改善体制机制，优化系统环境、加强资源共享，创新高效使用模式、加强靶向精度管理，提高机构执行效能、改进组织沟通与执行方式，实现双向沟通协同、规范主观意识，正确引导价值取向。

　　［关键词］全民阅读；政策执行；米特—霍恩模型

　　1问题的提出

　　党的二*大报告强调，“提高全社会文明程度”“深化全民阅读活动”[1]。2016年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》发布，明确提出要“推动全民阅读”，并将全民阅读工程列为国家八大文化重大工程之一[2]。2020年10月，中宣部印发《关于促进全民阅读工作的意见》，提出了全民阅读工作的重点任务，对推进新时代全民阅读工作作出了部署。2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确指出：深入推进全民阅读，建设“书香中国”[3]。然而地方政府在执行全民阅读政策过程中存在着一些问题，对政策目标的实现产生了一定阻碍。对于全民阅读政策执行存在的问题，学界主要集中在地方法规制定与政府职责履行两个视角。王婧贤等指出我国公共文化服务地方立法存在地方立法滞后、数量结构不平衡等问题[4]。完颜邓邓等从服务内容、方式、对象、保障机制等方面总结出地方立法内容相似、缺乏地方特色等不足[5]。吴颖指出政府尚未加大财政经费的投入、制定积极的财税政策推动全民阅读发展[6]。卢海弘指出政府履责必须以问题意识和需求导向为引领，在夯实制度基础、优化资源供给、推动基本公共服务均等化、关注重点人群、加强阅读推广等方面取得突破[7]。本研究基于米特—霍恩政策执行系统模型，从问题的核心入手，分析全民阅读政策执行的制约因素，以期系统全面地优化全民阅读政策执行过程中的路径选择。

　　2理论基础

　　1975年美国学者唐纳德·范米特（D.S.Meter）和卡尔·范霍恩（C.E.Horn）提出米特—霍恩政策执行系统模型[8]，该模型认为政策目标、系统环境、政策资源、执行机构特征、执行行为以及执行人员的价值取向等变量影响政策执行结果。这些变量既包含系统自身的因素，也有系统环境的因素，共同阐明了政策实施机构和政策制定机构间的依赖关系，已被广泛应用于政策执行的效果研究。米特—霍恩政策执行系统理论关注的六个变量并非一种静态关系，而是处于一种相互作用、相互影响的动态交互关系中，各要素均可通过直接或间接的方式对政策执行效果产生影响。其基本思路是：以目标群体与政策所需的资源为依据和条件，在政策实施过程中对各个环节施加相应的作用。组织的交流与执行活动、执行机构之间的互动，并在执行主体的行动中得到反映。而持续变动的社会、经济与政治生态，亦会对决策成果产生一定的影响。米特—霍恩的政策执行系统模型从制度运作的视角出发，对其内在运作机理进行了分析，使决策者能够根据实施效果做出相应的调节与控制，并不断优化政策执行效果。

　　3全民阅读政策执行的制约因素

       3.1政策本身

　　政策目标与标准不够清晰，政策体系尚需完善。一些地方政府在制定全民阅读政策的目标和标准的时候，仅仅是对上级部门传达的政策进行了简单的、机械的贯彻，并没有根据本地的具体情况来制定科学合理的政策目标和标准，这就使得全民阅读政策的实施效果不佳。目前仅有部分省级行政区发布了全民阅读规范性文件和地方性法规，并且大部分都停留在省级政府层面上，缺乏系统性的、针对基层的规范性文件。总之全民阅读制度因其体系不够健全，影响了实施效力。

      3.2系统环境

　　实施全民阅读需要良好的经济环境和社会环境。经济环境方面，政府的投资力度是较为有限的，我国居民对阅读服务的需求与基础设施建设和资金投入不足之间的矛盾越发突出。社会环境方面，目前我国开展全民阅读的工作还不够深入，相关人群对此项政策的认知程度较低。另外，由于个人经济条件、工作时长等因素的制约，居民对全民阅读的接受程度较低，在某种程度上制约了全民阅读政策的实施。

　　3.3政策资源

　　①专业人才资源不足。全民阅读推广的工作人员薪酬和职称评定机制不够健全，造成了全民阅读推广的人才供应不平衡，未能建立一支完备的深化全民阅读人才队伍。②资金投入不够。地方政府财政投入和资源整合力度薄弱，各种工作的经费大部分来源于国家拨款，这就导致了经费保障的来源较为单一。③信息衔接不通畅。目前阅读服务缺少数字资源的整合和宣传工作，导致阅读信息无法在不同的群体之间高效传递和交流，信息的流通受到限制，形成信息障碍、壁垒和断层。

　　3.4执行机构特征

　　全民阅读推广的一线执行部门机械地、被动地实施上级传达的政策，而且不同机构间的合作效率低，部分执行机构“事不关己，高高挂起”。具体表现为：一是行政机关和行政人员忽略了读者的实际阅读需要；二是决策者倾向于按照个人喜好进行政策宣导，并有选择性实施。管理者主要关注的是图书馆和书屋的数量，这些能直观反映工作效果的指标，却有选择地避开了那些能反映公众阅读需要的指标。

　　3.5组织沟通与执行行为

　　①执行方式比较单一。深化全民阅读以行政命令为主要手段，但是仅关注效能，缺少法律和市场经济等执行工具的全面运用，实施中缺乏强制和多样化的措施，造成了政策实施的积极性和主动性不足。②责任机制缺乏监管。由于各部门对全民阅读的认识不一，缺少及时、有效的反馈与沟通，责任边界不明确，造成了实施效率低，各机构之间互相推卸责任，很难在政府部门间形成有效的政策合作。同时，尚未制定出一套与之相适应的、行之有效的全民阅读政策实施奖惩体系，缺少完善的问责体系，没有实施必要的奖惩措施。

　　3.6执行者价值取向

　　一方面，政策执行者认知程度不高。推动全民阅读的执行人员多以兼职为主，其执行主体的业务水平较低，对推进全民阅读的意识不强，缺少相应的专业化和主动性。另一方面，缺少强烈的合作意向。全民阅读是一项长期的工作，对于参与其中的民众而言，在短期内的成绩并不显著，因而很有可能出现“怠惰”，造成协作意向不足，对深入推进全民阅读产生了直接的影响。

　　4全民阅读政策执行的优化建议

　　4.1明确政策目标，完善政策执行体系

　　要正确把握政策执行目标群体的需求，坚持以问题为导向，以目标为方向，通过全面调查、科学评估，适时修改、完善政策，推出相应的配套制度；提高全民阅读的针对性、科学性和实效性。须重点关注以下几点：一是并非只是简单重复上级发布的政策文件，而是逐步层层地确定政策的目的，细化政策的实施规范。二是根据各区域的实际情况，对具体的政策、指标要有一定的灵活度。为解决基层政府在实施中遇到的各种难题，需要建立一个动态的调节机制，以保障政策的顺利实施。

　　4.2改善体制机制，优化系统环境

　　为有效执行全民阅读服务政策，最突出的一点就是要构建科学的政策体系，提高政策的执行度，体现政策的合理性。一方面，各级政府要制定良好的长效政策，增强政策兼容性，在出台新政策后能保持连贯性。在全民阅读法律体系构建过程中，政府要以国家安排为前提，持续优化地方法律。另一方面，要为全民阅读营造一个有利的经济氛围，拓宽融资渠道，服务方式多样化，提高全民阅读的品质与效率。同时，以“互联网+”为载体，推广全民阅读的普及，提高全民阅读的知晓率与接受度。

　　4.3加强资源共享，创新高效使用模式

　　只有在实施全民阅读的过程中，加大各类资源的投入力度，注重资源的合理平衡使用，强化资源共享，才能提高政策资源的利用效率。在人才培养上，要加大对全民阅读的人才培养力度，以政策支持的方式来选拔和培养全民阅读的专业人才；在信息资源的集成上，以“互联网+”为手段，推动全民阅读数据库的建设，实现全民阅读的数据规范构建；在资金补偿机制上，要增加财政补贴，扩大全民阅读的融资渠道，将政府、机构和服务主体之间的融资职责进行细化，建立“政府+社会+企业”的多元化合作网络，为相关行业的投资提供多层次、多样化的全民阅读服务。

　　4.4加强靶向精度管理，提高机构执行效能

　　全民阅读涉及宣传、文旅、教育等方面，为此，应当在宣传部门的领导下，相关部门相互配合，明确各自职责，在解决全民阅读服务政策实施过程中遇到的问题上共同努力，促进全民阅读的高质量发展。有关的政策实施部门要做好内部层次结构的建立，实现标准化工作程序，以减少不必要的资源耗费和工作拖沓。实施责任化和专业化的变革和优化，推动执法机关达到精简高效的工作状态，从而增强执行机构在实施全民阅读政策方面的效率。

　　4.5改进组织沟通与执行方式，实现双向沟通协同

　　采取“自上而下”与“自下而上”相结合的双向政策执行方式；加强执行者与目标群体之间的联系，了解阅读受众的真实需求，改进执行方式和完善执行工具；建立“一主多辅”的组织合作机制，做好信息传达与资源共享工作；通过建立全民阅读政策执行的反馈平台，收集基层政策执行中出现的问题，为政策的及时调整提供可能性，从而更好地提升政策的执行效率。

       4.6规范主观意识，正确引导价值取向

　　提升全民阅读政策执行人员的服务意识和专业能力。制定科学合理、切实可行的执行人员考核机制，明确考核责任主体、考核对象、考核细则、奖惩标准等内容。对于政策执行落实较好的工作人员进行奖励，按照考核规定分别给予物质或精神奖励；对于政策执行不好的人员，给予批评或其他惩罚，拉开差距和等次，做到赏罚分明，政府宣传部门应当运用各种媒体平台加大舆论宣传，提高人们工作的积极性。

　　5结束语

　　米特—霍恩模型对于分析全民阅读政策的有效执行具有一定的理论指导和现实意义，要结合实际需要思考政策执行系统，因地制宜地考虑政策执行过程中的制约因素，据此提出针对性的对策建议，以提高全民阅读政策执行效率，并实现良好的执行效果，为各地方政府深化全民阅读提供有益借鉴。

　主要参考文献

　　［1］习*平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗：在中国共*党第二十次全国代表大会上的报告［N］.人民日报，2022-10-26（1-5）.

　　［2］周慧琳.线上线下互动互补推动全民阅读深入开展［J］.出版发行研究，2016（5）：10-12.

　　［3］尹琨.书香满神州阅读聚力量［N］.中国新闻出版广电报，2022-04-22（001）.

　　［4］王婧贤，张茂龙，何青洲.中国公共文化服务地方立法现状与完善［J］.社科纵横，2020，35（12）：115-119.

　　［5］完颜邓邓，曲元直.地方公共文化服务立法进展与内容比较［J］.图书馆理论与实践，2021（2）：13-18.

　　［6］吴颖.全民阅读，政府如何作为［J］.人民论坛，2017（9）：62-63.

　　［7］卢海弘.加快建设学习型社会进程中的全民阅读战略研究：政府履责的视角［J］.终身教育研究，2020，31（5）：62-67.

　　［8］VAN METER D S，VAN HORN C E.The policy implementation process：A conceptual framework［J］.Administration&Society，1975，6（4）：445-488.