摘要：政府建设工程管理模式随着社会主义市场经济发展和国家投融资改革的深化而不断创新，国务院先后提出，加快对非经营性政府投资项目实行“代建制”的步伐。在深化投融资体制改革的意见中，我国又再次提出要进一步完善政府投资项目代理建设制度。目前，政府投资项目主要集中在医院、学校、文体公共设施等民生领域，资金来源多为财政资金，在代建制模式下，加强对项目财政资金及建设成本的管理，成为代建制长远健康发展的重要环节。

　　关键词：政府投资；代建制；资金管理；成本控制

　　一、主要代建模式及其对比分析

　　（一）主要代建模式

　　1.政府指定委托代建

　　政府通过组建常设事业单位或国有企业作为建设管理机构，代表地区有深圳、重庆、东莞等。其中，东莞成立集中代建机构城建工程管理局，专门负责市财政投资的非经营性项目建设；重庆采取成立国有专业项目管理公司—重庆城建发展有限公司开展政府投资项目建设；深圳借鉴香港特区政府同类项目管理经验，市、区政府成立建筑工务署作为指定代建单位，主要工作内容是统筹协调政府投资的工程项目以及落实有效的监督管理。

　　2.招标委托代建

　　通过招标选定具备相应资格的代建单位实施市场化代建，代表地区有北京、上海等。上海由市发改委根据项目建设情况，确定是否需要进行代建，对于采用的，项目法人单位以批复为准，结合概算中代建管理费金额确定直接委托，或者以公开招标的方式，选择适合的代建单位。

　　（二）两种代建模式对比分析

　　1.目标不同

　　政府指定方式确定的代建单位不以营利为目的，承担着为政府把关和节约投资的责任，有利于加强质量管理；招标委托代建方式确定的代建单位属于营利性企业，按不同比例收取代建管理费。

　　2.协调力度不同

　　政府投资项目建设涉及规划、水务、供电、地铁等部门，政府指定委托代建方式的代建单位由于具有一定行政委托性质，容易协调相关利益关系，有利于加快推进项目建设进度；招标委托代建方式确定的代建单位综合能力需视具体企业实力、参建团队、人员专业能力而定，部分代建单位或因对政府投资项目建设全过程流程管理意识不强，协调能力不足。

　　3.市场资源配置不同

　　政府指定委托代建方式具有一定行政垄断性质，相对缺乏市场竞争和激励机制，市场驱动力不强，不利于提高管理效能；招标委托代建方式通过市场化运作，引入竞争机制，实现“投、管、建”分离，利用市场优质资源提高项目管理效能［1］。

　　4.监督约束力度不同

　　政府指定委托代建方式具有行政委托性质，受到行政监督和社会舆论监督力度较大，监督方式更直接，可以有效预防和治理腐败行为的发生。而招标委托代建方式确定的代建单位是市场化运作单位，未形成系统监督体系，监管力度较弱。

　　二、代建制下政府投资项目的资金管理和会计处理方式

　　随着代建制管理模式的进一步落实与应用以及《政府会计准则制度》的有效实施，政府财务会计全面实行权责发生制，并对固定资产计提折旧，设置在建工程会计科目进行基建核算。之后，财政部发布《政府会计准则制度解释第2号》，对代建制模式相关的工作方式与内容进行了规范，并且明确了具体的代建管理规则。

　　为准确归集收入和费用，真实反映行政事业单位的财务状况和现金流量，根据《政府会计准则制度解释第2号》规定，代建项目中的财务管理工作开展要重视全面开展核算，从在建的工程项目核算成本，对于支付的代建费用也要与在建工程科目进行统一核算。作为代建单位来说，可以对代建项目进行设置，与建设单位进行配合，全面开展投资成本管理，在进行年终结算时，需要考虑代建项目成本因素。在收到拨付的项目资金时，要做好账务的往来管理，加强对项目款的有效核算。

　　三、代建制下政府投资项目财务管理存在的问题

　　（一）代建项目各方权责边界不清晰

　　由于尚未出台代建制合同标准范本，各地代建模式存在不同程度的政策内容碎片化、缺乏实施细则指引、配套衔接脱节等问题，导致在项目实施层面缺乏操作指引，参建各方权利义务边界比较模糊，容易在履行代建合同时发生争议。特别是由于《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国安全生产法》等法律关于代建制权责条款缺失，当代建单位失职失责，在项目建设过程中发生严重安全生产事故或出现重大质量缺陷时，或产生的经济损失远大于其收取的代建费而赔偿能力不够时，要追究代建单位责任却缺乏相应的法律条款予以支持。

　　（二）代建单位绩效激励手段不充分

　　代建合同签订仍基于过往的承包合同条款，合同中责权利条款较为简单，刚性约束不够，仅按项目总概算的一定比例约定代建服务费，未设置对代建单位的绩效考核条款，未根据绩效考核结果确定对代建服务费的支付比例，工程能否评为鲁班奖、国优或省优工程，对最终的代建费支付没有影响，同时也没有根据绩效目标全面进行科学评估，无法确定建设项目的产出与效益。

　　（三）工程造价成本控制难度大

　　概算作为代建单位管理项目的最大价值目标，存在代建单位放松概算约束、虚增概算金额、概算质量编制不高等情况，需要委托单位反复修改、补充完善，导致概算实际审核的时间较长。此外，在项目建设过程中的签证变更未能及时反馈，无法落实动态管理。对于竣工结算审计工作来说，不能及时的紧跟，导致出现投资控制的滞后情况，使得投资控制更加被动［2］。

　　（四）项目资金未能专款专用

　　政府按照合同要求将项目进度款项拨付给代建单位，但代建单位往往同时承担多个工程项目，当其他项目资金紧张时，有时存在将代建项目资金挪作其他建设项目使用，分包的施工单位没有按时收到资金款项，建筑工程材料、施工人员未能及时进场，造成施工进度延误；对工人工资的管理，没有实行实名制和工资银行专户，代建单位按照合同约定将工资款项支付给劳务分包公司，劳务分包公司与工人之间，因施工面积、工程质量产生纠纷，拖欠工人工资引起投诉。上述问题不仅违背了项目建设专款专用的规定，也反映建设单位、代建单位、分包单位等项目相关单位之间没有形成一套有效的资金管理及反馈机制，导致政府投资项目资金管理不规范，不能直达用款单位和个人。

　　（五）代建项目会计核算不规范

　　部分代建项目由于涉及政府多个使用部门，如城市道路项目涉及交通、交警、城管、水电、燃气等部门，代建项目完工交付的资产权属难以明确，没有及时移交固定资产，项目投资成本以挂账的方式在代建单位账上，但建设使用单位在会计核算过程，往往没有及时进行反馈，导致建设成本及各项资产管理问题出现，相关资产作为账外资产游离在建设使用单位的财务之外，不符合财务制度的规定，导致政府有关部门编制的财务报表未能如实、准确地得到反映，固定资产账实账卡不符，国有资产得不到充分利用。

　　（六）财务档案未做到完整移交

　　各地对代建制的财务档案移交有明确的规定，但如何进行移交、移交的方式如何优化，包括移交的内容都没有进行细化。通常会将代建项目资金余额转回财政，或者转到建设单位中，把代建项目明细通过打印装订的方式备份，移交到建设单位或使用单位，但施工图、招投标书、签证单、验收证明等资料则留在代建单位。时间一长，建设单位和使用单位若要进行项目账目核对，必须要到代建管理单位进行查询，这样会因数据的查找困难导致无法进行有效管理，不利于深入落实代建项目资产的管理工作。

　　（七）竣工财务决算推进迟缓

　　按照《基本建设财务规则》《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》等文件规定，基本建设项目完工可投入使用或者试运行合格后，应当在3个月内编报竣工财务决算，特殊情况确定需要延长的，中小型项目不得超过2个月，大型项目不得超过6个月。但从目前了解的情况来看，由于基建工程投资金额大、建造内容多、建设周期长、参建单位多等客观原因，绝大部分建设项目都没有按要求及时办理竣工财务决算，办理决算时间短的1~2年，长的3~5年，决算迟缓成了建设领域一个顽疾，主要是建设工程收尾阶段，对办理工程决算代建单位积极性不高，施工单位档案不完整，或存在合同纠纷导致款项不能结清，久拖不决，最后成了死结，无法推进。

　　四、对策建议

　　（一）确立市场化代建单位法律主体地位

　　遵循“市场能做好的交给市场做、专业事情交给专业企业做”的原则，给予代建单位更多主导权，赋予代建单位法律主体地位。以市场化、法治化合同的方式赋予其项目资金管理人、合同招标人、合同签订人、报批报建人的全过程法律主体地位，而不是仅依赖临时工进行辅助工作，真正履行建设单位的代建职责，完成项目立项到竣工验收所有报批报建手续和子合同签订，并承担由此权利而产生的法律责任。

　　（二）加强代建单位履约评价与绩效考核

　　为确保优质的代建服务，要发挥法务部门的作用，加强对代建合同条款的审核，不断修订完善合同有关内容。代建合同中应设立履约保证条款，若代建单位未能按合同履约时，有关损失或概算超支额应从代建单位的代建费中扣减，建设单位可引入第三方社会中介机构，每月定期对在建项目进行安全、质量、进度等现场检查评分，视其得分情况，按照奖优罚劣的原则，对代建单位进行相应奖励或扣减相应的代建管理费。检查不合格，列入建设主管部门黑名单，半年内不得参与投标。拒不整改的，可以提前终止代建服务合同，追偿代建费。

　　（三）加大代建项目成本控制力度

　　严格执行概预算编制及审核工作，对施工招标文件中的工程量清单，必须认真编制工程量和计价文件，并对主要材料和设备的市场价进行询价，加强项目建设过程管理，严格按施工图组织施工，并制定工程变更管理办法，不得随意变更设计要求，对确定变更的内容，需经使用单位、设计、施工、监理等多方共同会签确定，并根据变更金额大小，按相应流程进行分类处理，确保变更的合理性和必要性。

　　（四）健全代建项目资金管理体系

　　建设单位与代建单位要建立代建项目资金使用管理制度，明确建设项目相关各方在资金管理中的职责和义务，制定资金审核监督规定与流程，增加建设资金管理过程中的监督与考核。设立专用资金账户，可通过建设方、代建方、银行三方协议的方式建立资金监管账户，引入银行的监管，确保监管账户内的资金只能专项用于约定项目工程建设资金支付。此外，加强资金的使用与管理，代建单位每月将代建项目资金使用情况及下月资金使用计划报建设单位、使用单位，以便从整体上把握项目的投入及资金结存情况。年末，应将账户利息和结余资金返回财政专户。

　　（五）规范代建项目会计核算

　　实行代建制的政府投资项目，按规定应由项目建设单位对代建项目的各项投资成本进行归集，按照会计核算要求，取得合法合规的原始票据、审核原始凭证、填制记账凭证、登记明细账、编制会计账表，并在财务账上作为在建工程进行核算。另外，代建项目完工验收后，政府有关部门应按照“谁主管、谁接收、谁使用、谁接收”的要求，及时明确代建项目资产权属，代建单位应及时办理资产交接手续，从而避免固定资产账实不符的情况。

　　（六）明确财务档案移交要求

　　代建单位对代建项目的财务资料应按项目名称单独分类归集，工程完工后，编制财务档案移交清单，包括打印的纸质现金日记账、银行存款日记账、银行对账单，在建工程、工程物资等明细账及会计报表，与支付款项有关的合同、中标通知书等，连同备份的财务电子数据，一并移交，并签字盖章，明确责任。

　　（七）加强竣工财务决算管理

　　代建单位领导要提高对竣工财务决算工作的认识，在项目竣工财务决算审核批复前，项目负责人、财务主管人员、技术主管人员一般不得调离。加强协调和统筹，可以从财务、工程等部门抽调较高专业水准和丰富实践经验的人员，成立竣工财务决算专班，并统筹协调财务部门与内部部门、外部单位的沟通配合。代建单位也可通过与勘察、设计、施工、监理等外部单位签订的各专业服务合同中明确具体配合要求，合力推动财务竣工决算工作。审计部门要加强对重大项目竣工结算监管，严格按照政府投资全过程管理办法等规定，开展项目竣工结算审计复核工作。

　　本文对各地政府投资项目的代建制两种主要管理模式进行了分析，对代建制下政府投资项目会计核算和财务管理实践中存在的常见问题予以总结，并提出相应解决举措，进一步规范政府投资项目代建制管理，充分调动代建单位的积极性，发挥建筑专业市场人才技术力量，促进代建项目财务管理，提升代建项目投资效益提供思路。

　　［1］苏喜莲．代建制下政府投资项目存在的主要问题及应对举措探析［J］．营销界，2022（12）：158-160.

　　［2］张院斌．浅谈政府代建工程的成本控制［J］．广东科技，2014，23（22）：22-23.