摘要：当前养老服务项目运用PPP模式越来越普遍，鼓励社会资本方积极参与养老服务PPP项目是缓解社会养老资源紧缺的有效方法。因此将根据养老服务PPP项目本身的特点，利用频度统计法从项目准备阶段、项目采购阶段、项目建设阶段、项目运营阶段与项目移交阶段五个阶段对风险进行识别，形成PPP模式养老服务中心的风险因素清单，以此希望日后能为政府与社会资本方加强养老服务PPP项目投资风险管理提供有效参考。

　　关键词：PPP模式；养老服务项目；风险识别

　　引言

　　2021年10月23日，工业和信息化部、民政部、国家卫生健康委三部门联合印发《智慧健康养老产业发展行动计划（2021—2025年）》，文中提出要丰富智慧健康养老产品及服务供给，培育50个以上的示范园区［1］。在政策的鼓励下，PPP养老服务项目得到了加速发展，全国各省市PPP养老服务项目陆续落地。但是在蓬勃发展过程中也遇到一些困境，个别养老服务PPP项目停滞不前，所以探讨PPP养老服务项目的风险识别是现实形势所需。

　　一、养老服务PPP项目的运作模式

　　PPP项目的运作模式有很多种，有BOT模式、BOO模式、BT模式、ROT模式等，根据我国财政部政府和社会资本合作中心网站PPP项目库的数据统计，截止2023年，养老服务PPP项目在库95项，目前我国在库的养老服务PPP项目遍布中国15个省、3个自治区与1个直辖市，主要采用BOT模式与BOO模式，养老服务项目的运营方式主要为医养结合方式。

　　BOT模式即建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer）模式，是指由社会资本或项目公司承担新建设项目设计、融资、建造、运营、维护和服务职责，合同期满后项目资产及相关权利移交给政府的运作方式［2］。这种模式可以让社会资本通过收费回收投资并获得合理利润，同时政府能节省财政支出，并能在项目移交后享有所有权和监管权。

　　BOO模式即建设-运营-所有（Build-Operate-Own）模式，指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和服务职责，同时拥有项目所有权，但在合同中注明保证公益性约束条款［3］。这种模式社会资本通过政府付费或可行性缺口补助等方式获得稳定收入，通过公益性约束条款让政府保证公共服务的质量和数量，但一般不会发生项目的移交。

　　医养结合方式是把专业的医疗技术和设备引入养老服务中心，将其与老人的日常康复、生活、学习等融合，实现边康复边养老，综合理疗，帮助老人提高生存质量和生活水平。

　　二、养老服务PPP项目的风险指标识别

　　针对PPP项目运作模式，为更好地推动养老服务落地，提高社会资本方参与积极性，有必要对养老服务项目风险因素进行识别。利用频度统计法对近年权威网站收录的涉及PPP养老项目风险识别的文献进行检索，发现关联文献30篇，以PPP项目运行的五个阶段（项目准备阶段、项目采购阶段、项目建设阶段、项目运营阶段、项目移交阶段）为出发点，结合PPP项目在不同阶段的风险特征，对文献中高频出现的风险指标进行分类识别。

　　（一）PPP项目风险指标识别

　　1.项目准备阶段风险指标识别

　　在项目准备阶段中，政府作为项目主要发起方，社会资本作为辅助发起方，共同挑选适合采用PPP模式的项目，对项目进行物有所值评价和财政承受能力论证，最后编制项目实施方案。在文献中出现且符合准备阶段特点的指标有：项目合作方选择风险、项目预算不足风险、项目定位不当风险、项目选址不当风险、项目审批拖延风险［4］、项目融资困难风险［5］、政策变更风险、土地获取风险、社会干预风险。

　　2.项目采购阶段风险指标识别

　　在项目采购阶段中，政府作为主要发起方决定采购方式，社会资本方可根据项目实际情况提出建议，招标结束后完成谈判与合同签署。在文献中出现且符合采购阶段特点的指标有：通货膨胀风险、利率风险、腐败风险［6］、法律变更风险。

　　3.项目建设阶段风险指标识别

　　在PPP建设阶段，施工企业是建设的主要承担者，期间产生建设成本与投资均由其承担。所以此期间项目企业承担较大的资金压力，在文献中出现且符合项目建设阶段特点的指标有：拆迁风险、技术更新风险、建设工期风险、环境保护风险、建设超支风险、设计变更风险、工程质量风险［7］、安全施工风险、适老化设计风险。

　　4.项目运营阶段风险指标识别

　　项目建成后进入运营阶段，此阶段主要由项目公司负责日常运营管理，政府利用绩效管理手段对其进行监督。在文献中出现且符合项目建设阶段特点的指标有：市场需求风险［8］、产品定价风险、项目运营维护风险、政府补助风险、养老服务水平风险、老年人意外事件、配套设备服务提供风险、收费变更风险、项目唯一性风险。

　　5.移交阶段风险识别

　　移交期是指项目到合同期限后，项目企业责任已满，需按照合同把项目交付于政府或委派机构。在文献中出现且符合项目移交阶段特点的指标有：法律风险、第三方违约风险、公私权责分配风险、移交内容不对称风险、环保风险。

　　（二）养老服务PPP项目风险指标清单

　　根据以上得出的风险指标识别结果，剔除出现频次较少的风险指标，形成主要风险指标清单，并结合当前养老服务的特点对主要指标的影响因素进行具体的分析。

　　1.项目准备阶段风险清单

　　（1）项目合作方选择风险

　　项目合作方选择风险主要有合作方的信用风险、合作方能力风险、合作方合规风险。与其他项目相比，养老服务PPP项目初始投资金额较大，项目运营期较长，导致社会资本方资金的投资回收期较长，因此对于合作方的资金运转能力是个考验。同时养老服务项目是新兴产业，各合作方对其了解较少，导致在项目设计过程中容易出现知识盲区。最后在合规上因未在合同中明确责任与义务，导致手续办理进度迟缓，持股比例与管理权力不匹配也可能导致项目进展较慢，影响社会资本的合作积极性。

　　（2）项目融资困难风险

　　政府方与社会资本方共同持股的项目公司成立后，因受经济大环境或者政策变更的影响，政府方或社会资本无法按照项目实施方案中规定的时间足额出资，有可能被没收履约保证金与保函，直接影响项目后续的融资金额与投资计划。

　　（3）项目定位不当风险

　　在准备期，政府和社会资本方需要对项目进行选址和定位分析，两者的角色不同，所以对项目的定位会出现差异。不同于其他公共服务项目，养老服务受市场因素与经济周期的影响较大，项目的定位是否得当直接影响后续的运营情况。此外，政府对于大规模养老服务项目的把控还处于初探阶段，部分社会资本方的项目经验也聚焦在养老地产，对于医养结合的养老服务PPP项目经验不足，这些都将带来项目定位不当风险。

　　（4）项目审批拖延风险

　　PPP项目需要政府方与社会资本方的共同合作，在过程中政府方可能因各种原因使得项目审批拖延，这就会导致社会资本方处于比较被动的境地。对于社会资本方而言，时间风险是决策中会考虑的重要因素，审批拖延会导致其风险加剧。

　　（5）项目预算不足风险

　　养老服务PPP项目的初始投资额较大，建设期所需的资金较多，投资回收期较长。对于政府和社会资本方来说需要投入的资本较大，在经济不景气时期有可能无法保证充足的预算，使得资金无法满足阶段性建设要求，从而使得项目停滞不前。

　　2.项目采购阶段风险清单

　　（1）通货膨胀风险

　　养老服务PPP项目投资金额较大，建设期较长，时间长度跨越较大，若发生通货膨胀则会影响到投标的投资成本，如果招投标中没有对这些经济因素进行有效调整，则会造成投标方的潜在成本增长，投资回报率下滑，间接导致采购质量风险。

　　（2）腐败风险

　　在采购阶段腐败风险主要指国家机关工作人员利用影响力不合法地要求或索取财物，养老服务PPP项目涉及到建筑施工、医疗设备引进采购等项目，若发生腐败风险会直接导致项目公司在关系维持方面的成本增加或施工与设备质量问题等。

　　3.项目建设阶段风险清单

　　（1）建设工期风险

　　养老服务项目的投资、融资、建设主要是由社会资本方负责，但由于工程的复杂性，施工中可能出现诸多因素影响项目进展。如政府规划、施工设计调整、原材料价格上涨、政府要求的建设标准提高等因素导致项目投资额超过预期预算，施工方资金紧张影响项目进展，致使项目延迟进入运营期，最终影响社会资本方的资金回流。其次，若质量控制不到位，项目将面临更大的竣工验收压力，会导致社会资本方后续运营维护成本增加。此外，项目公司一般采用分包方式，若投资建设主体未能有效督促总承包单位做好分包管理，就会使得建设过程管理混乱，导致建设工期延长，使得项目面临风险。

　　（2）安全施工风险

　　养老服务项目建设期较长，在项目建设过程中，如果施工方出现安全意识不足、管理不到位等行为会造成施工事故。此外医养结合项目涉及到医疗设备的引进与安装，如果施工方不熟悉医疗设备的安装要求，则会导致后续的设备重装等问题。

　　（3）政策变更风险

　　PPP项目由社会资本方和政府共同参与，社会资本方负责建设而政府起到监督的作用。在建设过程中，政府的政策会跟随当下的经济形势、社会现状等发生变化，如果政策出现调整可能会影响项目建设的进度，或者改变原有的建设投资方案。

　　（4）适老化设计风险

　　养老服务项目需要进行适老化设计，使老年人的生活更加舒适、便利和安全。如铺设防滑地板、安装扶手和扶手栏杆、安装良好的照明系统与高低适宜的电源插座等，需要聘请专业的设计公司进行方案设计。在适老化设计的过程中可能出现设计公司设计不完善、适老化设计不适用、适老化产品质量不过关等风险。

　　4.项目运营阶段风险清单

　　（1）市场需求风险

　　虽然在前期进行了市场调研，但因为存在时间差与信息差，所以项目进入运营期后社会资本方仍然会面临市场风险。养老服务PPP项目所在的市场是完全竞争市场，受其他养老机构运营的影响，此外，使用者付费价格的定价也受到经济大环境与市场波动影响，最后市场本身需求的下降也会影响项目的收益。

　　（2）项目运营维护风险

　　养老服务PPP项目在项目运营期也是由运营公司即社会资本方负责，政府起到监督作用，由于两者角色不同，政府可能会提高产品服务标准、利率等造成运营成本增加。其次，养老服务面临的群体较为特殊，其对于运营方的要求较高，如果运营方人员经验不足或服务态度不端正，就可能导致客户不满意，给整个项目带来口碑风险。

　　（3）政府补助风险

　　如果养老服务PPP项目采用BOO模式，那么社会资本可以通过政府付费或可行性缺口补助等方式获得稳定收入，而政府可以通过公益性约束条款让运营方保证养老服务的质量和数量。在运营过程中政府制定运营方的绩效标准，如果运营方绩效考核不达标，就无法全额获得政府补助，使得预计的营收下降。此外，受经济大环境的影响，政府的补助有可能无法按时或足额进账，此时运营方将面临营收不及预期和资金紧张的风险。

　　（4）养老服务水平风险

　　当前多数养老服务项目采用医养结合的方式，业务涉及面远高于传统的养老院，所以对于运营方人员的综合素养要求较高，如果没有综合素质高、技术技能强的专业养老服务人员，就会造成使用者体验感不佳，从而使其转向其他的养老服务机构。

　　（5）老年人意外事件

　　养老服务项目面向的群体多数是70岁以上的高龄老人，同时在一个机构中存在着各种情况复杂、需要特殊护理的老人，所以使用者比较“脆弱”。在运营期中可能会出现老年人意外风险，但目前法律法规对于此类问题还有完善的空间。

　　5.项目移交阶段风险清单

　　（1）法律风险

　　若政府方和项目资本方在项目合同中未明确约定社会资本方的退出机制，会导致社会资本退出存在障碍，影响社会资本方的积极性和社会资本的投资效率。此外，因政府方的因素导致项目需提前终止，如果项目合同没有明确约定，有可能退出阶段政府清算时清算的补偿结果低于社会资本方投资金额，或政府方认缴补偿金，但实际上政府无支付能力，最终导致社会资本方对项目的投入无法足额收回［4］。

　　（2）移交内容不对称风险

　　若养老服务项目采用BOT模式，PPP项目在期满前运营方需要移交资产，若不满足移交权利和技术两方面的条件和标准则无法移交［9］。医养服务项目当中，涉及到的医疗器械、设备等在技术上可能较难评估，可能出现移交内容移交后不达标的风险。此外，对于养老服务项目，技术服务人员是核心资源，而运营方的服务人员在移交后可能存在流动现象导致项目出现“真空期”。最后，如果合同对移交相关税费的承担主体约定不清晰，会导致移交后产生预期之外税费由社会资本方承担的情况，导致社会资本风险增加。

　　三、结语

　　本文对养老服务PPP项目运行时期进行节点划分，将风险贯穿于各个项目节点，使风险的识别聚焦于项目实施的生命周期，有针对性地探索养老服务项目可能面临的风险。希望此风险识别成果清单能为未来养老服务PPP项目投资风险评估提供有效参考，间接提升社会资本参与养老服务建设的积极性，缓解养老服务市场的资源稀缺现象。

　　参考文献：

　　［1］工业和信息化部民政部卫生健康委.工业和信息化部民政部国家卫生健康委关于印发《智慧健康养老产业发展行动计划（2021-2025年）》的通知.［EB/OL］.（2021-10-20）［2023-08-23］.

　　［2］马千雅，曹淑雯.城市生活垃圾焚烧发电BOT项目风险管理研究——以哈尔滨市为例［J］.经济研究导刊，2021（30）：34-36.

　　［3］赵海立，刘维丹.政府和社会资本合作模式（PPP）的会计处理探讨［J］.财务与会计，2015（21）：40-42.

　　［4］刘宇涵.新形势下城市综合开发项目的投资风险识别［J］.投资与合作，2023（7）：50-52.

　　［5］党世遵.施工企业PPP项目的投融资管理策略［J］.财富时代，2023（9）：64-66.

　　［6］韩晓晨，梁昕睿，刘轩成.PPP项目风险管理研究综述：热点与前沿可视化分析［J］.辽宁工程技术大学学报（社会科学版），2023，25（3）：182-188.

　　［7］熊泽.“一带一路”PPP项目审计风险识别研究［J］.市场周刊，2023，36（10）：124-128.

　　［8］王海龙.高速公路PPP建设项目中的风险识别与评价体系研究［J］.建筑安全，2023，38（3）：34-37.

　　［9］叶苏东.PPP模式中社会资本方的风险管理框架［J］.北京交通大学学报（社会科学版），2022，21（3）：102-109.