摘要：长江生态环境保护是长三角一体化高质量发展的自然基础。目前，长三角地区间还存在着经济发展水平不均衡、人口分布差异化、区域环境治理能力不均等问题。在此背景下，实现长江生态环境共保联治应紧贴当前发展中面临的新问题新任务，建立健全长江保护专门性立法，强化司法协作，探索多元主体参与，赋予环境司法重要职责和价值属性，以期实现环境法治迈向环境善治，打造长三角地区绿色发展新样板。

　　关键词：长江；生态环境；司法；共保联治

　　位于长江流域下游的长三角地区，地处“一带一路”和“长江经济带”重要交汇之处，在国家经济社会发展中拥有十分重要的战略地位和作用。党中央、国务院多次对长三角区域发展提出了重大指示，习近平总书记在长三角一体化发展座谈会上也指出，长三角一体化发展要紧紧抓住“一体化”与“高质量”这两个关键词，要打破行政壁垒，提高政策协调，形成更加强大的合力，推动高质量发展。一体化发展需要寻求以绿色为底色的发展模式，才具有真正的稳定性和可持续性。本文以安徽省办理的长江T段跨省转移、倾倒固废物品污染环境系列案件为切入点，分析长江流域生态环境法治治理的现状和问题，为环境治理的司法路径提供思路，为一体化绿色发展共保联治提供参考。

　　一、安徽省长江生态环境司法保障机制现状

　　2015年十二届全国人大常委会第十五次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。安徽省是全国首批13个试点省份之一，开始了对生态、资源保护、食品药品安全等领域开展公益诉讼的探索。试点以来，安徽省检察机关办理公益诉讼案件2132件，提起诉讼225件。在长江沿线生态环境保护方面，共提出诉前检察建议49件，并对备受关注的“10·12”“1·26”长江安徽段污染环境案的34名被告人提起刑事附带民事公益诉讼。[1]

　　(一)典型案例

　　案例一：“10·12”长江安徽段污染环境案。2017年，江苏一公司违反国家规定，将酸洗污泥交由无危险废物处置资质的李某某等人处置。李某某等人通过伪造国家机关、公司印章，制作虚假的公文、证件，非法处置酸洗污泥共计1071．61吨。W市J区法院以污染环境罪判处被告单位和各被告人相应刑罚，并承担连带赔偿生态环境修复、应急处置等费用665万余元。该案被评为“两高三部”环境污染刑事典型案例。

　　案例二：“1·26”长江安徽段污染环境案。2018年，李某等人从江苏和浙江的9家企业收集了2500多吨的工业污泥。在无固体废物处置资质的情况下，联系运输船主将污泥直接倾倒于T市J村江滩边，造成了土壤和水环境的损害，严重污染了长江的生态环境。W市J区检察院以污染环境罪对李某等12名被告人提起公诉，并对涉案的12人及9家源头企业提起刑事附带民事公益诉讼。法院以污染环境罪判处相应刑罚，并承担相应的环境侵权损害赔偿责任共计1302万元。该案被评为“全国十大公益诉讼案件”和“全国十大法律监督案件”。

　　(二)亮点和突破

　　改革开放40年来，长江流域经济快速发展，长江生态环境污染与破坏问题也日益严重。以传统的政府行政权力监督环保不足以应对当前复杂多变的环境问题，特别是在长江地区跨省破坏生态环境的案件中，犯罪手法隐秘，社会危害严重。安徽省司法机关在长江流域生态环境保护中，通过提起刑事附带民事公益诉讼的方式，回应人民群众对绿色发展的关切，实现了既惩治危害长江生态环境违法犯罪，又落实长江生态治理和修复的费用保障的生态环境案件司法理念，取得了较好的政治效果、法律效果和社会效果。

　　(三)长江生态环境的法治实践

　　从国家层面看，涉及水域环境保护的制度体系初步建立。《环境保护法》《水污染防治法》《水法》《固体废物污染环境防治法》等相关法律对长江流域的生态环境保护提供了综合性的法律依据。2013年新修订的《民事诉讼法》增加了环境公益诉讼的相关规定，随后，最高人民法院就审理环境民事公益诉讼、环境侵权责任纠纷案件，以及检察机关提起公益诉讼案件等发布了相应的司法解释和规范性文件。《民法典》也就生态环境资源的保护做出了一些新的规定，并通过分散立法的模式分布在各个单行法中。此外，从2012年开始，生态文明建设被纳入“五位一体”总体布局，2014年将生态环境保护列入全面依法治国内容，再到2018年将生态文明写入《宪法》。党的十八大以来，生态文明建设进入了新阶段，从理念逐步上升为国家意志，并最终从宪法层面予以确认。

　　从地方层面看，长三角地区生态环境区域协作基本框架初步确立。2016年12月，长三角三省一市及12个部委成立了长三角区域水污染防治协作小组，并于2019年举办了首届“绿色长三角”论坛。同时建立地方认定立法工作联席会议制度，由三省一市人大轮流主持每年定期召开立法协作会议。[2]在长三角地区生态环境协同立法工作的基本框架下，各地区结合地域发展的现状，针对水污染协同治理、长江沿线环境保护等方面，不断探索出台相应的地方立法和政策文件。2019年12月，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，2020年7月生态环境部审议通过《长江三角洲区域生态环境共同保护规划》，就绿色美丽长三角生态环境保护一体化建设发展作出新要求。三省一市陆续出台相应的行动计划，寻求跳出行政区域外的地区间的法治协作共同提高环境质量。

　　从省内层面看，多元主体共同参与环境治理的工作格局初步形成。近年来，安徽省开展了多项针对长江安徽段生态环境保护的专项行动，围绕生态文明建设的安徽样板，不断强化本省地方立法、执法、司法工作。集中清理涉及生态文明建设的法规，指导设区的市修改和废止涉及生态文明建设的法规。环保、公安、检察、法院等多部门从省级层面加强跨部门协作，联合出台专项行动通知严厉打击生态环境保护领域的违法犯罪行为。作为第一批公益诉讼试点省份，安徽省检察机关出台了《关于在安徽省推进长江经济带生态优先绿色发展中加强检察监督工作的意见》，并与沪苏浙检察机关会签《关于建立长三角区域生态环境保护司法协作机制的意见》。在此基础上，皖江五市检察机关签署建立了生态环境保护司法协作机制意见，重点打击长江沿线非法倾倒固体废物、污染水体、非法采砂等犯罪。

　　二、长江生态环境司法保障机制存在的问题

　　(一)法律体系构建有待进一步完善

　　我国基本法律中构建了有关长江生态环境保护的法律规范，但与全面推进依法治国和生态文明建设的要求相比，尚未形成有利于生态文明建设和可持续发展的理念与机制，特别是环境保护方面的法律受其他领域立法的冲击，法律效力严重减损。[3]此外，长江横跨我国西、中、东三大经济区共11个省区市，长江流域所涉的不同省份、区域，上下游、左右岸，不同产业的发展诉求不一，各单元、各系统对长江流域都有特定的功能诉求。[4]如部门针对自己职能条块从水污染、湖泊、航道、港口等不同领域制定配套制度，导致制度之间的冲突与衔接不畅。在跨区域司法协作中，长三角人民法院、人民检察院围绕长江区域生态环境保护签署了相关的协作协议，但该类合作协议最大的短板即缺乏法律效力，不具有援引的效力，与实践司法操作脱节，实质性意义发挥不明显。

　　(二)司法治理路径有待进一步拓宽

　　我国环境司法治理起步较晚，涉及保护环境的民事、刑事、行政等各类型案件与民商事案件或普通刑事案件相比，数量寥寥无几。相关案件虽不多，但对办案人员的专业化程度却要求甚高，不仅要熟练掌握相关的法律法规，还需要具备涉及环保、水利、土壤等跨学科知识。目前各地环境司法复合型人才相对较为匮乏，缺少专业化的办案人员势必影响案件办理的效果。在一起污染环境犯罪案件的办理中，影响定罪量刑的证据材料大多是需要由环保部门及具有资质的相关鉴定机构等搜集和认定的。该类案件潜伏期长，取证难、认定难、技术性强，往往需要借助现代技术手段固定证据，整个过程费时费力。且长江流域沿线长，单就安徽省而言就有800里皖江，长江流域的污染和治理尤其是跨省市的污染防治必然牵涉到不同利益主体间的博弈，司法实践中难免出现矛盾和冲突。

　　(三)多元共治模式有待进一步加强

　　在长江生态环境治理中，执法空白和执法交叉问题较为突出。不同地区的长江环境污染管理难度不同，打击力度不同，处理方法也不尽相同，长江干流、支流等跨区域以及跨部门联合执法模式不足以应对。如有的地区行政处罚和刑事侦查顺序不一，有的地区注重对辖区水域污染环境行为的打击，而忽略上下游辅助行为的管控，容易造成同案同罪不同罚的现象。此外，在环境协同治理中，个别地区还存在监管部门执法监督职能不到位、制约力度不足、信息共享不对称等问题。长江生态环境跨区域多元协调治理能力和治理水平均亟需进一步提升。

　　三、长三角长江生态环境共保联治的司法进路构建

　　(一)加快出台长江生态环境保护专门性立法

　　我国《长江保护法》于2021年3月1日施行，该法的出台标志着保护长江母亲河进入专项立法时代。在全面深化改革、全面依法治国的战略背景下，长江流域生态环境保护由价值理念落地到社会现实，需要以法治治理和法治善治为桥梁，确保长三角三省一市共保联治有法可依。通过法治协调跨区域的地方多元利益冲突，实现生态文明引领长三角一体化经济社会发展的新路径。三省一市经济发展还存在不均衡现象，各地区对环境治理的目标和方式不尽相同。从立法角度看，环境保护立法要注重协同性[5]，尽快厘清长江生态环境治理的各种利益关系集聚点，充分了解各地区间的共性和个性问题，打破行政区分的壁垒，统一标准合理制定长江保护综合性立法。

　　(二)进一步强化共保联治司法治理的刚性约束力

　　在以审判为中心的刑事诉讼改革模式下，针对污染破坏环境类案件发现难、取证难、认定难、修复难等问题，在案件高发的重点区域设立专门的环保案件法庭，配备具有环境法相关学科背景的审判团队，探索跳出行政区域划分的跨区域集中案件管辖制度。进一步发挥刑事附带民事公益诉讼的功能和价值，拓宽案件线索来源，构建举报线索发现机制。突出检察机关在疑难复杂案件中的提前介入、积极引导的检察职能。建立健全行政执法和司法的两法衔接平台，定期不定期召开联席会议，强化相互之间的配合和支持。在成文法的制度框架下，对破坏环境典型案例分析研判，总结好的司法经验，为长三角各地法院审理类似案件提供范本参照，最终提炼升华为用以制定司法解释的经验材料。

　　(三)探索建立长三角地区多元主体参与共保联治的新模式

　　环境污染的跨区域性致使区域内生态问责不能实现对政府的有效监管，协同问责是治理跨区域生态环境损害的必然选择。[6]长江生态保护需要长三角三省一市形成共识，形成齐抓共管、多元主体共同参与的生态环境治理格局。相较于司法权而言，政府行政执法权在实践中适用范围更广，适用频率更高。探索建立以各级政府牵头主导，公、检、法等多公权力部门联动的省(市)、市(区)、县三级架构，吸纳企业、社会组织、公民个人等多群体参与共建、共治、共享的环境治理新模式，发挥各自在长江生态环境防治中的积极作用。完善联防联控体系，建立一体化联网大数据平台，实现区域间信息共享对称。

　　四、结语

　　绿水青山就是金山银山，保护生态环境是实现高质量发展的应有之义，也是衡量高质量发展成效的重要标尺。作为对长三角一体化高质量发展过程中起到重要生态价值、经济价值的长江流域，将长江大保护放在突出地位，是新时代党和政府进一步推动区域示范引领作用的应有之义。长江生态环境的治理和保护不是一日之功，需要久久为功。长江生态环境是一个整体，局部的环境破坏必然影响整个流域的环境质量。在治理长江环境污染面前，长三角地区，乃至整个长江经济带、长江沿线的各个城市都已处在一个命运共同体中。一体化发展视域下共保联治，意味着更高起点的深化改革，更深层次的内部融合，构建区域协同立法、执法、司法、守法制度体系是客观趋势和必然要求，也是根本的法治保障。

参考文献

　　[1]吴贻伙．安徽发布检察公益诉讼白皮书[N]．检察日报，2018-09-15(1)．

　　[2]孟庆瑜．京津冀区域生态环境协同治理政策法律问题研究[M]．北京：人民出版社，2019：136，138．

　　[3]董开军，青海省高级人民法院．“三江源”生态环境司法保障机制研究[M]．北京：法律出版社，2019：36．

　　[4]吕忠梅，陈虹．关于长江立法的思考[J]．环境保护，2016，44(18)：32-38．

　　[5]冯汝．京津冀区域环境保护立法协同性评估体系的构建[J]．社会科学家，2018(7)：111-116．

　　[6]孟卫东，徐芳芳，司林波．京津冀生态环境损害协同问责机制研究[J]．行政管理改革，2017(2)：24-30．