摘要：平行开发制度是发达国家和发展中国家在国际海底区域资源勘探开发斗争过程中利益冲突平衡和相互妥协的关键制度，具有维护世界和平、维护国际海洋秩序、维护全人类共同利益等国际法价值，同时存在资源垄断开发和全人类共同利益共享、海洋环境损害标准缺失和加强担保国国家责任、国际海底管理局高成本运行和平行开发有限收益等冲突困境。在构建海洋命运共同体背景下，我国需要在国际海底区域平行开发制度建设中转换角色和立场，调整相关策略，加强深海资源勘探开发的国内立法，积极参与勘探开采规则的制定和完善。

　　关键词：海洋命运共同体,“区域”平行开发制度,国际法价值,冲突困境

　　1982年《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）确立了国际海底区域（以下简称“区域”）及其自然资源属于人类共同继承的财产，禁止“区域”的垄断和自由占有，为此确立了平行开发制度。为了促进海上各区域的务实合作，增进海洋的和平开发和使用，2019年4月，国家主席、中央军委主席习近平在青岛集体会见应邀出席中国人民解放军海军成立70周年多国海军活动的各国海军代表团团长时，首次提出“构建海洋命运共同体”的重要理念。从海洋命运共同体的视域上看，“区域”最关切全人类共同利益。平行开发制度是“区域”资源勘探开发中的关键制度，与海洋命运共同体存在高度契合性，可以有效解决纷争，维护全人类的共同利益，促进“区域”有序开发和环境保护。

　　一、“区域”平行开发制度的国际法价值

　　目前“区域”内资源的开发制度规定主要有《公约》、1994年通过的《关于执行〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》（以下简称《执行协定》）等［1］，具体规定了国际海底管理局及其企业部、承包者、缔约国和担保国等活动主体、担保制度、缴费机制和惠益分享机制、勘探开发模式和程序、财政和收入分配、法律适用和争端机制等内容，充分体现了制度的国际法价值。

　　（一）“区域”平行开发制度有助于维护世界和平和安全

　　和平和安全是人类社会永恒的追求，也是“区域”平行开发制度的价值所在。以和平和安全为内容的和平秩序是国际法价值中最基本、最低限度、最重要的价值。［2］《公约》确定“区域”及其资源为人类共同继承财产，把“区域”及其资源留给国际海底管理局按照平行开发制度共同勘探开发使用，防止某些国家以海洋自由为借口分割或者占领。《公约》确定“区域”专为和平目的并为谋求全人类的利益，成立海底管理局主导平行开发，有助于世界经济的健康发展和国际贸易的均衡发展。“区域”平行开发制度能促进国际合作，以谋求所有国家特别是发展中国家的共同发展，避免因“区域”资源的勘探开发产生军事冲突。因此，国际海底管理局统筹安排，强化协商谈判和国际合作，共同勘探开发“区域”资源，可以实现互利共赢，避免国际冲突和对抗。

　　（二）“区域”平行开发制度有助于维护国际海洋秩序

　　随着陆上资源日益短缺，科技水平的提高，人类必将深入“区域”海底勘探开采矿物资源，人类的开采活动必将对海洋环境带来损害，影响国际海洋秩序。“区域”平行开发制度以人类共同继承财产理论为基础，规定开发申请者提供两块价值相当的矿址，一块作为保留区，一块作为合同区，其目的在于限制无限度开发，保护海洋环境，维护国际海洋秩序。我国提出海洋命运共同体理念，秉持共商、共建、共享原则，为“区域”资源勘探开发的合理平衡提供了理念基础，为制定“区域”采矿规章提供了理念支撑，为和平解决海洋争端提供法理依据，针对日趋增多和日益复杂的国际海洋权益纷争，维护国际海洋秩序。

　　因此，“区域”平行开发制度对勘探开采海底矿产资源行为进行规制，可以避免国际海洋秩序失衡。

　　（三）“区域”平行开发制度有助于维护全人类共同利益

　　“区域”的法律地位一直存在理论争议，但是人类共同继承财产理论最终得到普遍认可并得以在《公约》中体现。“区域”海底矿产资源开发不再适用公海自由原则是对西方发达国家勘探开发的国际管制，巧妙地平衡了发展中国家和发达国家之间的利益冲突，使“区域”及其资源为全人类的利益服务。平行开发制度和保留区制度是落实人类共同继承财产原则，确保发展中国家和发达国家可以共同参与“区域”资源勘探开发的重要机制，有利于发达国家、先驱投资者科研技术转让和共享，激发各国对“区域”资源勘探和开发的动力。例如，《公约》第一百四十条规定，“区域”活动为了全人类利益，在无歧视的基础上公平分配从“区域”内活动取得的财政及其他经济利益。《执行协定》规定，对“区域”内活动取得的财政收入及其他经济利益进行公平分配。因此，“区域”平行开发制度中的人类共同继承财产、全人类共同利益共享等规定体现了维护全人类共同利益的价值。

　　二、“区域”平行开发制度的冲突困境

　　“区域”平行开发制度具有诸多法律价值，同时存在利益分配、责任分担、收支平衡等冲突困境。

　　（一）“区域”资源垄断开发和全人类共同利益共享冲突困境

　　“区域”矿产资源属于全人类共同继承财产原则，但是海底矿产的开发面临所有权转移和商业利益分配等问题，容易在海底区域管理局、承包者和陆地采矿者之间产生冲突。［3］为此，《公约》《执行协定》等规定了许多反垄断措施，有效遏制了垄断行为。例如，强调“区域”制度的国际机构管制，规定对多金属硫化物和富钴铁锰结壳的申请总面积不得超过三万平方公里和六千平方公里。《公约》在平行开发制中确立“区域”勘探开发申请在先原则，但没有规定缔约国区域探矿排他性的专属权利。在实践中，国际海底管理局无法亲自进行海底勘测和复核，无法监测和确定申请者的申请日期、前期调查成本、调查的程度和工作量、发现资源的位置和数量等情况，极易造成优先申请原则的滥用和“区域”资源垄断。西方主要发达国家可以凭借资产雄厚、深海勘探开发能力强的优势，抢先申请勘探并取得优先开发权，垄断“区域”资源的勘探和开发。因此，“区域”勘探区往往被西方主要发达国家霸占和垄断，无法真正实现“区域”资源为全人类共享。

　　（二）“区域”活动造成海洋环境损害和加深担保国国家责任冲突困境

　　根据海洋环境的地理特点，“区域”勘探开发活动对海洋环境的损害很有可能范围更大、更加不可逆。［4］“区域”海洋环境保护制度没有制定具体的环境保护标准和赔偿限额、海洋环境保护的监管制度、对环境损害行为的惩罚和补救措施等，海洋环境损害国家责任的归责原则和责任范围模糊不定。例如，《公约》规定“区域”内活动主体应当获得缔约国担保，但是2019年3月公布的《国际海底区域矿产资源开发规章（草案）》（以下简称《采矿规章（草案）》）仍然延续“担保国应采取一切必要和适当措施”的模糊规定，对于担保国责任的规定毫无进展。担保国的担保义务和直接义务在国际海洋法法庭第17号“咨询意见案”得到确立，但是该咨询意见并没有法律约束力，同时也存在诸如免责条件、发达国家与发展中国家承担同等义务等不足之处。《公约》没有建立国家无过错责任制度，没有增加担保国的国家责任，没有建立科学合理的环境监测制度，没有建立环境保护的强制责任保险和赔偿基金制度，以及恢复补偿金或采取其他补偿措施，无法避免“区域”开发者和担保国规避“区域”活动造成海洋环境损害责任的承担。

　　（三）国际海底管理局高成本运行和平行开发有限收益冲突困境

　　国际海底管理局根据《公约》而设立，其管理、监测、监督等运行工作需要较高成本。平行开发制度中的缴费机制规定“区域”承包者提取采矿利润向国际海底管理局缴纳费用，保证国际海底管理局的收益，也是“区域”海底资源为全人类共同继承财产的体现，同时可以降低对陆地采矿者利益的影响。现阶段“区域”资源尚未进入商业开发阶段并产生收益，国际海底管理局的高运行成本主要依靠缔约国缴纳的会费或者联合国会费中列支。如果“区域”长期得不到开发，《公约》缔约国的积极性就会受挫，国际海底管理局根据《公约》附件三第十三条从商业生产收益中获得收入也无从谈起。即使进入开发阶段，深海作业由于成本较高，平行开发成本也不会产生重大实际效果。［5］国际海底管理局高成本运行和平行开发有限收益冲突，极易造成国际海底管理局的停摆或者限制“区域”矿产资源开发利用的困境。

　　三、“区域”平行开发制度冲突困境的我国因应

　　国际社会积极回应“区域”平行开发制度存在的冲突困境。例如，2022年6月通过的《国家管辖外海域生物多样性养护和可持续利用协定》（以下简称《BBNJ协定》）建立了“海洋遗传资源、划区管理工具、环境影响评价、能力建设和海洋技术转让”四大制度。“海洋命运共同体”是参与海洋治理的中国方案。［6］我国可在“海洋命运共同体”理念基础上从三个方面应对平行开发制度的冲突困境。

　　（一）重新定位我国在“区域”平行开发制度建设中的角色

　　1982年《公约》通过之前，中国海洋勘探开发技术能力不强，资金实力不厚，在“区域”资源开发制度和模式建设等问题上与发展中国家站位基本一致。经过四十多年快速发展，我国经济综合实力已位居世界第二，深海勘探开发技术已处于世界先进水平。例如，在深海勘查方面，我国拥有多波束测深系统、6000米水下自治机器人等勘查手段；在深海开采技术方面，我国已展开了1000米深海多金属结核采矿海试系统的研制工作。调整好角色站位是我国在“区域”建章立制和制度冲突困境应对中制定出正确策略的前提。因此，以往的站位已经与我国的发展现状和国际地位不匹配。我国现已提出海洋命运共同体，深海战略和加快海洋强国建设，因此有必要审视以下两个角色：一是我国已经是平行开发制度的先驱投资者，是全球唯一拥有四块专属勘探权和优先开采权矿区的国家［7］；二是我国应在国际海底管理局制定采矿规章过程中发挥“引领国”的作用。例如，我国积极参与《BBNJ协定》谈判，支持发展中国家正当诉求，同时与发达国家积极沟通、交流和协调。

　　（二）完善深海法，加强深海资源开发的国内法律规制

　　《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》（以下简称《深海法》）具体规定了勘探、开发、环境保护、科学技术研究与资源调查、监督检查、法律责任等内容，对深海海底区域资源勘探开发的行为进行了规范，扫除了我国企业参与“区域”勘探开发的法律障碍。但是，随着国际海底管理局开采规章的修订和完善，《深海法》需要针对“区域”平行开发制度冲突困境进行调整，避免在勘探开发过程中出现国际争端。例如，“关闭计划”是“区域”开发规章草案的主要内容，《深海法》宜增加关闭计划及监督管理、环境责任、信托基金等条款。在完善《深海法》过程中，我国应该加强深海资源开发的国内法律规制，逐渐完善行政许可、海洋环境保护、矿产资源法律等相关制度。例如，海洋环境保护是《公约》缔约国在国际层面讨论制定“区域”资源勘探开发规章的重要议题。作为负责任的海洋大国，我国需要构建深海环境保护制度，提高“区域”环境保护意识，及时关注和吸纳国际海底管理局正在草拟的环境规章新规定。

　　（三）积极参与“区域”开采规章制定，提升国际海洋规则话语权

　　我国是《公约》缔约国，在国际海底管理局的地位日益提高，在“区域”海底资源勘探开发的国际法律规则制定，平行开发制度运行冲突困境解决过程中发挥国际影响力，提升我国在国际海洋规则制定中的话语权，提出中国方案和主张，发挥引领作用。例如，我国在协商《BBNJ协定》过程中多次提交建议，在每一个重要议题贡献中国智慧。在《采矿规章（草案）》制定过程中，坚持特许权使用费与盈利分享相结合的缴费制度，坚持浮动缴费率等等。当下，亟需突破《采矿规章（草案）》谈判的制度困境，统筹完善缴费机制和惠益分享机制，构建全方位、多层次的海洋环境保护制度，促使规章尽快通过，为商业开采提供制度保障。

　　综上所述，《公约》“区域”平行开发制度具有国际法价值，同时存在诸多冲突困境。当务之急是以海洋命运共同体理念，秉持共商共建共享的全球治理观，加快对垄断行为及其标准进行规范和解释，解决资源垄断和维护全人类的共同利益、海洋环境保护和担保国责任、国际海底管理局成本支出等问题。

　　参考文献

　　［1］杨泽伟．国际海底区域“开采法典”的制定与中国的应有立场［J］．当代法学，2018，32（2）：26-34.

　　［2］高岚君．国际法的价值论［M］．武汉：武汉大学出版社，2006：66.

　　［3］曾文革，高颖．国际海底区域采矿规章谈判：理念更新与制度完善［J］．阅江学刊，2020，12（1）：94-105，123.

　　［4］王勇．国际海底区域开发规章草案的发展演变与中国的因应［J］．当代法学，2019，33（4）：79-93.

　　［5］克拉彭．布赖尔利万国公法［M］．朱利江，译．北京：中国政法大学出版社，2018：120.

　　［6］姚莹．“海洋命运共同体”的国际法意涵：理念创新与制度构建［J］．当代法学，2019，33（5）：138-147.

　　［7］杨震，刘丹．中国国际海底区域开发的现状、特征与未来战略构想［J］．东北亚论坛，2019，28（3）：114-126，128.