摘要：法律援助是保障弱势群体合法权益的重要途径，法律援助律师是提供法律援助服务的 重要力量。《 法律援助法 》首次以法律形式明确规定法律援助律师可以承办法律援助案件，2023 年 8 月司法部公布新修订的《 办理法律援助案件程序规定 》， 进一步将法律援助律师纳入服务承 办人员范围进行管理。然而，在当前社会背景下，法律援助律师在职业发展中面临着诸多问题，严 重制约了其提供法律援助的效能。本文旨在探讨法律援助律师的发展困境，从基层实践的视角进 行分析， 并提出相应的对策建议。

　　关键词：法律援助律师; 机构人员; 制度建设

　　一 、法律援助律师的由来及现状

　　法律援助律师一般来说有广义和狭义之分。 广义的法律援助律师包括接受法律援助机构指派 的社会律师，狭义的法律援助律师仅指援助机构 律师，即法律援助机构中通过法律职业资格的考 试取得律师证的人员。本文所探讨的法律援助律 师仅限狭义的法律援助律师范围。

　　法律援助制度建立之前，没有专职的法援 律师，指定辩护都是由法院自行与国办律师事 务所联系。1995 年 11 月 9 日，中国首家法律援助 机构广州市法律援助中心成立，其组建的第一 支法律援助队伍实际上是改制后国办律师事务 所“ 富余人员 ”[1]。此后一段时间，大部分法律 援助服务也是通过国办律师事务所的公职律师 提供。2000 年 9 月，司法部印发《 关于法律援助 机构下设律师事务所脱钩改制及有关问题的通 知》， 对留在法律援助机构的律师，允许以所属 法律援助机构的名义，向受援人提供法律援助。 这应是官方文件中较早出现的法律援助律师规 定。据统计，2020 年，全国法律援助机构工作人 员有 1.2 万人，其中具有律师资格或者法律职业 资格的有 5500 余人。2018 年至 2020 年，全国法 律援助机构工作人员共办理法律援助案件 28.6 万件，内蒙古、辽宁、吉林、江西、四川、西藏、 青海等地法律援助机构人员办案量已占本省(自 治区)案件总量的三分之一以上[2]。

　　二、发展法律援助律师的价值和意义

　　( 一 )缓解基层法律援助服务供给不足的有 效措施

　　在市场经济中，法律服务资源通常流向经济发达地区和人群，而法律援助制度本质上是逆市 场分配的行为。实践中，我国的法律援助工作主 要在县(区 )级层面展开，如 2020 年全国法律 援助机构共办理法律援助案件 140 万件，其中县 (区 )法律援助机构办案占比 70* 。但目前我国 大部分基层地区法律服务资源有限，且短时间内 难以改变。据统计，2020 年全国仍有 70 多个县没 有律师，200 多个县律师人数在 5 人以下[3]。在 这些律师资源匮乏的地区，根本不可能全部通过 社会律师完成法律援助服务，需要依靠法律援助 律师办理法律援助事项，从而保障困难群众的法 律服务需求。

　　从已建立法律援助制度的国家和地区来看， 设立法律援助专职律师也是各国有效做法。无论 是大陆法系还是英美法系，设立法律援助专职律 师或公设辩护人提供法律援助是普遍的做法。美 国在 20 世纪 70 年代形成了完善的公设辩护人制 度，2006 年日本法律援助中心首次确立了专职律 师制度。实践证明，专职律师在解决律师缺乏地 区的法律服务供给，弥补私人律师或社会律师的 不足方面 ，发挥了积极作用[4]。

　　( 二)公益类事业单位性质的本质要求

　　我国区县级法律援助机构一般设为法律援助 中心，多为承担公益服务的公益一类事业单位。 提供法律援助本身就是法律援助中心的职能，也 是法律援助律师的职责。从法律援助的定位来 看，其是国家建立的为经济困难公民和符合法定 条件的其他当事人无偿提供法律服务的制度，具 有一定的公信力，在某种程度上代表了国家和政 府的形象，全部交给社会组织也是属于职能错位，不符合中国国情。此外，在一些特殊案件中， 像刑事辩护领域、群体讨薪案件，社会律师要么 会有一定顾虑，要么力量有限，效果难以令人满 意。这种情况下，也需要具有公职身份人员的法 律援助律师予以补充。

　　(三)提高法律援助质量监管水平的重要举措

　　法律援助机构是法律援助服务质量监管的重 要力量。在履职过程中，法律援助机构工作人员 需要充分评估案件的整个过程，从委托手续的办 理，到谈话笔录的制作，以及证据的调查收集、 辩护意见的撰写等等，具有很强的专业性。长期 以来，法律援助机构人员缺乏实践经验，无法有 效发现案件办理过程中的问题，成为制约法律援 助质量监管水平的重要问题。为推动服务管理工 作的专业化，也应允许法律援助机构工作人员通 过亲自参与法律援助案件办理，直接接触法律援 助受援人与法律援助服务的一线工作，进而将所 获得的实践经验应用于服务管理之中，提高法律 援助服务管理的能力和水平。

　　(四)破解法律援助经费瓶颈的重要手段

　　近年来我国在法律援助经费制度改革方面 做出了许多政策倾斜与立法努力，特别是《 中华 人民共和国法律援助法》(以下简称《法律援助 法》) 的出台，使得法律援助经费有了专门法律 的保障。但依然存在法律援助投入总量不足，社 会募集资金过少，人均经费标准过低等一系列问 题[5]。特别是法律援助办案补贴与律师收费标准 差距较大，直接导致了律师办理法律援助案件积 极性不高，存在“ 出工不出力 ”现象。但受制于 现阶段社会经济发展水平的限制，短期内无法从 根本上解决经费补贴的问题。

　　法律援助律师本身是机构人员，领取财政工 资，没有创收压力，可以将更多精力投入到法律 援助工作中。根据 2019 年 2 月司法部、财政部联 合印发的《关于完善法律援助补贴标准的指导意 见》， 法律援助律师办理法律援助案件，不能领 取案件补贴，仅报销直接费用，因此在经济欠发 达地区，法律援助律师办案，不但能缓解法律服 务资源不足的问题 ，还可以节约法律援助经费。

　　三 、法律援助律师发展过程中存在的问题

　　( 一 )法律援助律师定位模糊

　　法律援助律师尚不是《 中华人民共和国律师 法》(以下简称《律师法》)规定的律师种类，各 界对于是否设立专职法律援助律师也存在较大争 议。在立法过程中，《 中华人民共和国法律援助 法(草案)》初稿曾明确规定了法律援助律师的 任职条件，但在一审稿中被删除。在二审稿审议 过程中，司法部相关人员提出，删除这一规定， 会使中西部和法律资源缺乏地区法律援助陷入停滞，与实际国情不符。经各方妥协，最终《 法 律援助法》中规定，根据法律援助工作需要，“ 可 以安排 ”适格的机构工作人员提供法律援助服 务。因此，专职法律援助律师也错失了最好的确 立机会。

　　目前，我国《律师法 》的新一次修正已提上 日程，是否会将法律援助律师纳入范畴尚未可 知。现阶段，相比公职律师、公司律师，法律援 助律师更显尴尬，对于前者司法部已出台了相关 管理办法对两公律师的职责做出了基本规定，而 对于法律援助律师，笔者至今未找到司法部发布 的关于法律援助律师的专门性规范，仅是有关省 市各自出台一些规定，甚至法律援助律师申请律 师工作证的依据都很难自圆其说。法律地位的不 明确，直接带来法律援助律师执业保障等诸多问 题，造成其工作机制运行不畅，日常管理中没有 相应的细则 ，管理相对松散等问题。

　　( 二 )法律援助律师人才缺少

　　要实现法律援助事业的长远发展，必须有一 支合格的法律援助律师队伍。我国法律援助律师 人员状况却堪忧。笔者根据司法部公开的各年度 律师、基层法律服务工作统计情况进行分析，全 国法律援助律师数量 2017 年为 6600 余人，2019 年增长到 7500 余人，此后便呈现下降趋势，2022 年法律援助律师仅有 5300 余人，这说明法律援助 律师流失严重。现阶段，法律援助律师多为事业 编制，在收入方面与社会律师差距较大，从而使 其心灰意冷，办案积极性不高。此外，有些法律援 助机构作为司法行政部门的内设机构，不具备法 人地位，即便作为独立法人的机构，由于人员、财 务不能独立，受主管部门的直接控制，导致人员 外借现象严重，使本来人员就不充足的法律援助 机构更显得人员过少。

　　(三 )法律援助律师培训成长制度不健全

　　我国法律援助律师培训制度未形成系统化， 法律援助律师专业培训的机会较少，培训时间短， 培训内容侧重管理和理论，缺少实际操作和实践 经验。笔者所在的地区基本每年组织一次培训， 培训时间规定为 16 学时，约为 3 天，但其中领导 讲话、各单位汇报往往会占据一定时间，真正的 专业培训时间实际不长。同时因必须兼顾日常工 作，只能选派部分人员参加，一些法律援助律师 无法获得培训机会。培训制度的不完善导致法律 援助律师业务能力提升慢，不会处理各种复杂的 法律问题 ，难以准确评估案件的复杂性和风险。

　　(四 )法律援助律师执业保障体系不完善

　　目前，大多数法律援助机构没有专门列支法 律援助律师工作经费，没有建立相应的激励机制， 这是法律援助律师制度的突出问题。相较于普通公职人员，大部分法律援助律师除了要完成本职 工作以外，还要投入大量时间、精力办理案件。 理应建立相应的激励制度，但现阶段，法律援助 律师对承办的案件，只能报销直接费用。在笔者 所在地区，根据相关财务规定，除差旅费外，在本 地办案的费用除非有相关票据，否则无法报销， 这直接导致法律援助律师实际上处于贴钱办案状 态，提高办案积极性更无从谈起。同时，法律援助 律师日常需要参与法律援助申请、审核、指派以 及案件质量评查、补贴发放等等，承担的工作任 务已经非常繁重，往往难以拿出足够的时间提供 法律援助服务。

　　四、加快法律援助律师发展的相关对策

　　( 一 )明确法律援助律师定位

　　要充分认识法律援助律师的重要意义，加强 顶层制度设计，尽快明确法律援助律师的法律地 位。建议以即将启动的《律师法 》的新一次修正 为契机，将法律援助律师纳入律师体系。完善法 律援助律师制度体系，对法律援助律师的资格、 职责、权利和义务等方面进行明确规定，为法律 援助律师的发展提供基本制度支撑。实践中，法 律援助机构具有管理和服务的双重职能定位，但 根据《法律援助法》对司法行政机关和法律援助 机构的各自职能规定来看，法律援助机构应以提 供服务职能为主。可以参考国外公设辩护人制度 或专职律师制度，对管理工作与服务工作进行科 学区分，推进法律援助律师专业化发展。具体可 在服务人员中设立法律援助律师，提供法律援助 服务，专注于案件办理，不再参与管理工作;而管 理人员履行管理职责，不得参与办案。通过设立 专职化的法律援助律师，有助于明晰法律援助工 作中的权责，提高管理效率，保障服务质量，同时 能够很好化解对法律援助机构人员既当裁判员又 当运动员的质疑[6]。

　　( 二 )强化法律援助律师队伍建设

　　依据《法律援助法》第十二条规定，县级以 上人民政府司法行政部门应当设立法律援助机 构，对法律援助机构的设立提出了刚性要求，也 为加强队伍建设提供了法律依据。在我国，基层 法律援助机构承担着大部分法律援助工作任务， 是将矛盾化解在基层、维护社会稳定的重要力量。 各级政府、司法行政部门应当采取措施、充分贯 彻法律服务力量下沉的原则，加强基层法律援助 机构资源配置，充实基层法律援助机构的人员编 制，提高基层法律援助机构人员的各项待遇，要 坚持专人专用，尝试实行编制专项管理，防止法 律援助机构人员被随意借调，改变法律援助律师 队伍不断萎缩的趋势。此外在招聘和选拔法律援 助机构工作人员时，可以要求具备相关的法律背景和经验，确保其具备基本的法律素养和业务能 力 ，为法律援助律师队伍发展提供人才保障。

　　(三 )完善法律援助律师培训机制，提高业务 能力水平

　　法律援助工作涉及面广，专业性较强，无论 是民事法律援助，还是刑事法律援助，通常需要 经过一定时间的专业培训和实践才能胜任。司法 行政机关和法律援助机构应该加强对培训工作的 重视和管理，为法律援助律师提供更多的学习和 培训机会。要适当增加培训经费，加强培训师资 力量，邀请有经验的律师和专家学者参与培训， 增加培训时间和频率，定期举办各种类型的法律 援助律师培训班，可以采用多种培训方式，包括 线上、线下、实践操作等;要增强培训内容的实 用性，与实际工作相结合，设计更加实用和具体 的培训内容，包括实际案例分析、实践技巧传授 等，提高法律援助律师的实际操作能力和技能水 平。同时，可以建立培训反馈机制，及时了解培训 效果和问题，不断优化和改进培训内容和方式， 提高培训质量和效果。

　　(四)加大保障力度，完善激励机制

　　现阶段法律援助律师属于公职人员，承办法 律援助事项是职务行为，不领取法律援助补贴。 但法律援助律师办案不仅耗费大量时间、精力， 也必然产生差旅费、邮电费、印刷费、调查取证 费等办案费用，司法行政部门与财政部门应充分 考虑其合理性，在法律援助专项经费中适当列支 法律援助律师工作经费，进一步细化相关报销规 定，充分保障法律援助律师执业需求。同时为增 加正向激励，对于属于专业技术人员身份的法律 援助律师，可以考虑建立类似医生职业的绩效工 资制度，以奖励绩效的方式对办案工作的额外付 出给予适当的补偿，激励法律援助律师更加主动 地参与办理法律援助案件。

参考文献

　　[1] 赵常成.我国法律援助制度的发展历程概—— 以重 大事件为观察点[EB/OL].(2018-02-05)[2023-12- 08].http：//legalaid.cupl.edu.cn/info/1012/1112 . htm .

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　　[3] 吴羽.中国特色法律援助制度论纲[J].中国司法， 2022(6)：93-99 .

　　[4] 樊崇义，吴宏耀，余鹏文.西部地区法律援助制度 之完善[J].人民法治，2020(14)：22-25 .

　　[5] 赵天红.法律援助经费保障制度研究—— 以我国 《法律援助法》为导向[J].法学杂志，2022.43(2)： 65-82 .

　　[6] 王春良，董印河，杨永志.完善法律援助制度研究 [M].北京：法律出版社，2018 .