摘要：企业是现代市场经济活动的重要主体。部分中小企业由于技术含量低、产品附加值不高、转型升级困难，在产业结构调整的影响下，无法实现资源合理优化配置，导致经营持续困难、每况愈下，成为需要政府和社会救助的危困企业①。危困企业的高效出清，关系到我国经济结构的重整与优化，以及市场经济活力的激发与延续。本文以“法治助力危困企业退出”为研究主题，以S省D市为研究样本，通过文献研究与实地走访相结合的方式，系统梳理出了危困企业退出中面临的五大现实困境，提出了具有针对性和可操作性的对策建议。

　　关键词：危困企业；退出；法治营商环境

　　市场，就如同人生。每一个自然人能够顺利出生，到有尊严地死去，才是正常的人生。每一个市场主体也应该能够依法顺利进入，到依法有序退出，才能形成一个良性的市场。近年来，随着“放管服”改革的深入推进，市场准入有了很大的改观，但市场主体的退出还不太顺畅。以S省D市为例，市场上存在的“僵尸企业”数量高达几百家，面临紧迫生存困境的危困企业更是数以千计，资不抵债也不退出市场。这类危困企业的存在，占用了大量的社会资源，扰乱了市场秩序，更直接影响到地区的经济、税收现状和投资者信心，如不及时处置，极易引发系统性风险。

　　一、现行法律框架下企业退出机制介绍

　　在现行法律框架下，企业主要通过清算退出市场。清算包括两种方式，一种是向人民法院申请破产清算，另一种是由企业自行清算。前者指企业法人不能清偿到期债务被依法宣告破产时，企业向法院提出破产申请，由法院选定组成清算组对企业进行处置，并将破产财产公平地分配给债权人，最终消灭公司法人资格的程序。其法律依据为《中华人民共和国企业破产法》，由法院主导。后者指由企业法人自行进行清算，并与债权人达成协议，结束债务重新起航或转让公司或消灭公司法人资格的程序。其法律依据为《中华人民共和国公司法》与《中华人民共和国合伙企业法》，由企业主导。

　　目前，D市的危困企业多采用向法院申请破产清算的方式退出市场，其主要原因包括：一是我国有关破产清算的法律制度已相对成熟、细致，实践操作性强；二是由法院介入主导清算，公信力高，且有国家强制力作为后盾保障。但是，破产清算的弊端也非常明显：耗时长，成本高，清算手段单一，普通债权的受偿率极低。据统计，2014年至2019年，D市两级法院受理破产类案件共计189件，审结123件。其中，破产申请案件106件，审结104件，受理后破产案件83件，审结19件。大部分案件的处置周期为2年左右，有的案件长达5年以上。普通债权在已结案的破产清算中受偿比例不足25%。

　　相对于破产清算，企业自行清算具有节约人力、物力、时间成本的优势，也能最大程度减少各方损失。但现实中企业自行清算的成功案例并不多，其主要原因包括：一是我国法律对企业自行清算的规定较为笼统，实践操作中存在诸多问题；二是企业自行清算缺乏公信力、强制力；三是清算过程较为复杂，涉及法律、评估、审计等专业知识领域及清算方案的合法性、公平性问题。

　　二、危困企业退出中存在的现实问题与困难

　　近年来，为落实“法治是最好的营商环境”，D市在企业破产清算、重整等方面做了积极探索，取得了一定成绩，但仍存在一些问题。

　　（一）社会各方对破产认识存有偏差

　　社会公众普遍对破产制度在形成优胜劣汰的竞争机制、优化社会资源配置、调整社会产业结构的作用上认识不够。申请破产的企业绝大部分是民营、私营企业，国有企业、集体企业即便早已成为“僵尸企业”也很少申请破产。原因包括：一是企业经营者认识不到位。部分企业经营者认为破产不光彩或者可能涉及承担个人责任，任由企业“僵而不死”，或以“跑路”方式消极应对债务困境。二是债权人不愿意启动。在先债权人或享有抵押权的债主（大多为金融机构）习惯于通过私下和解、个别追偿的方式谋求利益最大化，即使在企业已经资不抵债的情况下亦不愿意以债权人身份申请企业破产。三是地方政府存在认识误区。有的政府部门对企业破产的认识停留在职工下岗、社会不稳、经济衰退等负面影响，没有从推动供给侧结构性改革的全局高度给予企业退出应有的支持。

　　（二）常态化府院联动机制尚未完全建立

　　在危困企业的破产处置上，全市层面常态化的府院联动机制尚未完全建立，府院联动基本停留在重大涉稳个案上。目前，仅有部分区（县）以区（县）委办、区（县）政府办联合行文的方式建立了企业破产工作领导小组，初步构建起了制度性的府院联动框架。但由于相关各部门在破产处置过程中的职责仍没有明确界定，一些部门或单位主动协助、配合法院和破产管理人办理破产案件相关事宜的积极性不高，没有安排专门的部门或人员对接，且缺乏疑难复杂问题处置联席会商机制，大大制约了破产案件的处置效率。此外，政府部门在监管执法方面也存在疏漏。有的职能部门对企业经营的监管不到位、处置不及时，在一定程度上也导致了危困企业的问题不断累积，阻碍了危困企业的出清效率。比如，对办理破产案件中发现的涉嫌刑事犯罪的线索，破产管理人普遍反映公安机关立案难，案件侦办周期长。

　　（三）相关法律服务缺乏财政资金支持

　　一是危困企业不属于法律援助经费的适用对象。法律援助是一项扶助贫弱、保障社会弱势群体合法权益的社会公益事业，司法部特设法律援助经费以保障公民合法权益，实现法律面前人人平等。但遗憾的是，根据《中华人民共和国法律援助条例》的相关规定，法律援助经费的适用对象为经济困难的群众，尚未将困难企业纳入其中，危困企业无法通过申请法律援助经费获得财政帮助的方式支付破产清算费用或开展自行清算。二是破产管理人的报酬给付未能完全落实。当企业进入破产清算后，法院指定破产管理人负责破产企业的资产清理、估价和处置分配。现实中的困境是，进入破产程序的企业大多属于“三无企业”①或财产基本抵押完毕的企业，无资金留存，甚至无资产可供处置，导致破产管理人的报酬无法落实，有的破产管理人还存在因承办破产案件垫付资金无法兑付的情况，客观上影响了破产管理人的工作积极性。

　　（四）危困企业资产清理和变现困难

　　一是企业资产清理难度大。账册不全、不实、不清甚至缺失、隐匿、恶意摧毁等问题在危困企业的资产清算中极为突出，给债权债务的真实性、合法性甄别带来了很大困难，审计之后往往只能形成有保留事项的审计报告，破产管理人再行核查难度大。二是债务企业转移资产问题突出。部分企业存在转移债务逃废债行为，且转移方式隐蔽，仅通过民事法律手段往往难以追回。三是财产变现困难。受宏观经济下行、投资萎缩影响，参与财产竞买的人较少，且危困企业的设备资产大多陈旧老化，利用价值不高，财产变现的渠道和途径也不够丰富。四是地上附着物处置难。有的危困企业建成投产多年但仍未取得用地权证，这主要源于相关部门在招商引资之初承诺先建设后办证，但由于用地指标限量等问题至今未批准用地权证，使得对危困企业地上附着物有意竞买的投资者心存忧患、望而却步，地上附着资产变现困难。

　　（五）退出实践中各方权益难平衡

　　一是税收方面协而难同。现行破产法与税法之间存在诸多空白、模糊甚至冲突地带，导致法院与税务部门在破产清算的过程中对破产企业税收债权的确认和征缴有不同的认识和理解。实际执行中，二者常常各自为政，信息传递存在障碍，最终延误债权的申报和清偿［1］。二是不良征信影响突出。当危困企业被债权人收购后，被收购企业的不良征信将被承继，导致重整企业再融资困难，投资者权益得不到相应保障［2］。三是职工社保待遇落实有障碍。危困企业大都存在长期拖欠职工工资和未足额缴纳社会保险费用的问题，即使进入清算程序补缴部分费用后，劳动债权仍难以得到全部清偿，职工相关社保待遇不能完全落实，特别是接近退休年龄无再就业可能的劳动者无法正常退休，极易引发群体性上访事件，维护社会稳定的压力较大。

　　三、完善危困企业退出机制的对策建议

　　为进一步畅通危困企业退出渠道，降低退出成本，激发企业竞争活力，笔者从以下方面提出对策建议。

　　（一）强化法制宣传提升企业退出认识

　　一是积极宣传破产保护理念，进一步加大面向政府职能部门的破产法律和制度宣传工作，促使相关部门转变观念，积极支持和服务企业破产退出工作。二是纠正企业经营者“谈破色变”“跑路躲债”等消极应对困境的错误行为，引导其充分认识“及时退出也是一种自我挽救和保护”，鼓励企业经营者及利益相关方更为积极主动地运用破产程序或自我清算实现企业退出。三是加强与社会媒体的沟通，充分利用网络、报刊等平台，加强对企业破产及出清方面的知识宣传，精选典型案例，深化释法明理，不断引导债务人、债权人及社会各界树立正确的企业破产及退出观念，形成全社会理解和支持危困企业退出工作的良好法治氛围。

　　（二）建立常态化的破产处置府院联动机制

　　一是加快在全市范围内建立企业破产处置联席会议制度，搭建由司法、经信、国资、财政、税务、人社、公安、市场监管、住建、金融、银监等多部门共同参与的联席会商平台。通过“联席+会商”，强化信息共享，统一办案标准，就重大疑难实务问题开展深入探讨交流。二是准确界定法院、政府在企业破产案件处置过程中的职责，充分发挥政府在职工安置、招商引资、产业政策等方面的优势，研究解决企业破产中面临的困难问题。明确部门间对接手续、对接流程、对接人员，推动破产处置由个案协调向制度化对接转变。三是对破产工作中遇到的税务申报、社会保险欠缴、企业工商注销、重整企业信用恢复等共性问题以会议纪要或联合发文的形式固定下来，探索形成可以参照的操作办法和配套机制。

　　（三）建立多渠道筹资机制做好财政保障

　　一是申请法律援助困难企业经费。司法行政管理机关向财政部门申请设立专项法律援助困难企业经费，通过增加财政投入、同时鼓励多方资金共同参与的方式拓展筹资渠道，解决法律援助资金短缺瓶颈，为危困企业获得法律援助提供有力的财政保障。二是设立破产管理人专项基金。采取财政支持、会费缴纳、业务计提、社会捐赠等方式建立破产管理人基金，发挥破产管理人报酬的激励作用，解决因债务人资产不足以支付破产费用而影响破产程序启动和推进的现实难题，不断加强对破产管理人的履职保障。三是强化金融支撑。对符合条件的危困企业，鼓励金融机构对并购方提供并购贷款、支持发行并购票据和引入并购基金等综合金融服务，探索通过银企协商等方式，对并购重组企业给予相关金融支持。

　　（四）破解危困企业资产清算变现难题

　　一是构建针对恶意逃废债的信用联合惩戒机制，推动形成公安、检察、法院联动打击逃废债常态化机制，积极减轻破产重整企业的压力，支持危困企业依法有序退出。二是加大财产处置政策支持力度，对接政府招商引资政策和平台，利用招商平台、微信推广、网络拍卖等方式为危困企业资产的尽快变现探索多种可能的环境。引入专业的资产经营机构，对危困企业财产进行包装、宣传，提高拍卖成交率和溢价率，进一步加快资产变现，保障债权人权益。三是加大土地管理政策支持力度，加强对破产企业中涉国有、集体资产的处置研究，尤其是对依法收回土地、缓解土地指标和地上附着物处置矛盾的研究，及时解决涉企业破产相关历史遗留问题、用地规划调整问题，推动加快土地使用权处置进程。

　　（五）加强对危困企业的识别和法律服务

　　一是搭建智能信息共享平台，由政府相关职能部门牵头定期监测和分析企业欠薪、欠税、欠贷、涉诉、对外担保等风险情况，加强风险监测与预警。二是在识别危困企业及决策处置方式的过程中，引入征询制度，向市场监管、金融、税务、国资等对企业的外部经济环境知之深切的相关行业主管部门征询意见，将他们的意见作为重要参考。三是组建法律职业团队，对智能信息平台筛选出的高危企业开展法治体检，找出法律风险点并提供相关法律服务。完善法律服务参与企业自行清算机制，推进企业破产法律服务项目的标准化探索［3］，引入公证员、律师、评估审计机构等加入清算小组，与公司股东、债权人代表等共同参与企业清算工作。

　参考文献

　　［1］唐媛媛，王虹．破产清算程序中的税收债权问题——基于破产法与税法的冲突［J］．税务与经济，2020（4）：63-70.

　　［2］杨晖，柳青．破产重整企业征信问题研究［J］．征信，2020，38（4）：76-78.

　　［3］田斌良．破产管理法律服务项目的标准化探索［J］.法制博览，2020（4）：167-168.