摘要：少捕慎诉慎押刑事司法政策的提出，对检察机关在新形势下做优刑事检察、参与社会治理提出了更高的要求。正确把握这一政策的内涵，依法正确适用，需要认识和处理好三组辩证关系：少捕慎诉慎押与打击预防犯罪的辩证关系、少捕慎诉慎押与刑事诉讼效率的辩证关系、少捕慎诉慎押与预防司法腐败的辩证关系。

　　关键词：检察机关；少捕慎诉慎押；辩证关系

　　2020年1月，最高人民检察院张军检察长在全国检察长会议上指出：“检察机关要树立少捕慎诉理念，进一步降低逮捕率、审前羁押率，处理好捕、诉与监督的关系。”2021年4月，中央全面依法治国委员会把“少捕慎诉慎押”刑事司法理念上升为党和国家的刑事司法政策。落实少捕慎诉慎押刑事司法政策是一项长期的系统工程，在贯彻落实中需要正确把握好以下几个辩证关系。

　　一、少捕慎诉慎押与打击预防犯罪的辩证关系

　　少捕慎诉慎押刑事司法政策倡导的“慎”和“少”字，体现的是这一刑事司法政策之于犯罪嫌疑人人权保障的精神内核。但是，少捕慎诉慎押绝不是不捕不诉不押，不能搞一刀切。要落实宽严相济要求，区分情况、区别对待，既保证打击犯罪的力度、效率，又最大限度保障人权、减少社会消极因素，实现三个效果的统一。［1］司法实践中，部分司法人员仍然存在司法理念固化以及对大众观念引导不够等问题，导致对政策内涵理解存在偏差。

　　（一）司法理念固化

　　“重打击轻保护”“重实体轻程序”的旧司法理念没有得到彻底纠正。例如在逮捕强制措施的适用问题上，《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）就规定了三个条件：1．主要犯罪事实已经查清；2．可能判处徒刑以上刑罚；3．采取取保候审等方法尚不足以防止发生社会危险性。受旧司法理念影响，导致部分司法人员在适用时仅考虑前两个条件，而选择性忽视最核心的“社会危险性”要件。

　　（二）观念引导不足

　　贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策在体现谦抑性原则，释放司法善意的同时要同步引导大众观念。在司法实践中，由于司法人员法律宣传不足、释法说理不到位等原因，法律规定的程序保障措施往往被社会大众理解为刑罚惩罚性措施，如将“捕与不捕”等同于“罪与非罪”，将“诉与不诉”等同于“罚与不罚”。

　　二、少捕慎诉慎押与刑事诉讼效率的辩证关系

　　少捕慎诉慎押刑事司法政策包含对刑事诉讼效率的追求，刑事诉讼效率是落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的保障。由于政策确立初期，相关配套机制不完善，实践中存在的不捕不诉案件办理流程繁琐、公检认识不统一、考核标准不一致、非羁押保障措施不到位等原因，一定程度上制约了刑事诉讼效率的提升。

　　（一）不捕不诉案件审批把关严

　　检察机关对不捕不诉案件要求承办人综合案件具体情况进行全面审查后提出拟不捕不诉意见后，要提交部门负责人审核，并经检察官联席会讨论，再提交分管检察长审核，最后还要提交检察长或检委会审核决定。在作出最终决定前，往往还需要进行公开听证，充分听取各方意见。

　　（二）未采取羁押性强制措施的刑事案件实际办案周期较长

　　司法实践中，由于未采取羁押性强制措施的刑事案件比采取羁押性强制措施的刑事案件规定的办理期限要长，检察官迫于案多人少的压力，往往会优先选择办理采取羁押性强制措施的刑事案件，导致未采取羁押性强制措施的刑事案件被搁置在检察官的办公桌上，实际办理期限较长。

　　（三）公检工作衔接不顺畅

　　1．对新政策的认识不统一

　　部分侦查人员在办案中仍然过度依赖犯罪嫌疑人的口供，忽视客观证据的重要性，在办案中轻视甚至忽视逮捕羁押的诉讼保障功能，而更加看重对震慑犯罪、获取有罪供述以及成功追诉等方面的作用。因此，对检察机关贯彻少捕慎诉慎押政策，严格控制逮捕强制措施适用的做法不理解。

　　2．考核标准、考评机制不一致

　　公安机关受办案量和起诉数等各种考核制度的影响，“够罪即报捕”“够罪即移送起诉”的观念在部分侦查人员身上仍然存在。检察机关受考核的影响，从严把握，坚持“可捕可不捕的不捕”“可诉可不诉的不诉”。［2］部分侦查人员认为，检察机关适用少捕慎诉不仅影响考核，而且是对其前期侦查工作的否定，打击侦查人员工作积极性。对检察机关而言，若不从严把握证据标准和逮捕、起诉条件，不仅会影响检察机关考核，更会严重影响案件办理质量。

　　3．非羁押保障措施不足

　　虽然《刑事诉讼法》明确规定了被取保候审人在取保候审期间应当遵守“未经批准不得离开居住地”“在传讯的时候及时到案”等义务。但是司法实践中，由于缺乏有效的监管措施，易出现被取保候审人无法及时到案，甚至脱逃的情况。

　　三、少捕慎诉慎押与预防司法腐败的关系

　　少捕慎诉慎押刑事司法政策在发挥自由裁量的同时要坚持权力制约。司法实践中，由于目前自由裁量权的适用标准尚不明确，权力监督体系尚不完备，存在滋生司法腐败的可能性。

　　（一）自由裁量权的适用标准不明确

　　落实少捕慎诉慎押工作要求，实际依赖于检察官对案件的综合审查认定，通过自由裁量对案件作出决定。但是，逮捕的社会危险性条件、起诉必要性、羁押必要性审查主观性太强，缺乏客观公正的判断标准。标准的不明确，一方面会限制检察官适用自由裁量权；另一方面，会导致检察官滥用自由裁量权，引发权力寻租等司法腐败问题。

　　1．滥用自由裁量权

　　检察官行使自由裁量权是根据法律授权，综合考量案件具体情况，对案件处理结果进行判断的过程。但是，如果检察官行使自由裁量权所依据的标准模糊，就可能发生滥用权力的风险。例如对应当逮捕的案件作不捕处理，对应当起诉的案件作不诉处理，必然有损司法公正、有损当事人权益、有损检察机关权威。［3］

　　2．滥用控辩协商权

　　控辩协商是检察官行使自由裁量权的过程。如缺乏规制，可能导致检察官迫于案多人少压力、证据标准等原因，以降格指控、减轻指控或者减轻刑罚的方式获得犯罪嫌疑人“自愿认罪认罚”。例如，对存在多笔犯罪事实的案件中，只要犯罪嫌疑人承认其中几笔，自愿认罪认罚，够起诉条件，检察官对尚未查清的犯罪事实不再要求公安机关继续补侦，直接不予认定，以实现案件快速审结。

　　（二）权力监督体系不完备

　　习近平总书记指出：“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律。”因此，建立检察官自由裁量权制约机制是正确落实少捕慎诉慎押政策、实现司法公正和人权保障的必然要求。但是从司法实践效果看，现行的监督制约机制尚不能完全实现对检察官自由裁量权的监督制约，滥用自由裁量权导致的司法腐败问题时有发生。［4］

　　1．内部监督式微

　　（1）检务督察监督乏力。司法体制改革后，检务督察部门的核心职能之一就是对检察官的司法办案活动进行监督。然而，司法实践中，部分检务督察部门人员力量配备严重不足，缺乏有办案资格、经验的检察官，根本无法开展有效监督。

　　（2）案管监督职能虚化。一方面，受限于人员力量的问题，案管部门更加侧重于程序性监督，对案件实体的监督力度不够；另一方面，由于监督的刚性不足，导致部分检察官对案管部门发现的问题不够重视，未及时整改，影响案件办理的质量。

　　2．外部监督不力

　　（1）人民监督员监督形式化。在人员选任上，《人民监督员选任管理办法》对人民监督员的选任条件过于抽象，缺乏必要的专业性条件。且人民监督员在上岗前缺乏必要的专业培训，对检察职能不熟悉，难以保证人民监督员队伍的整体素质。［5］在参与方式上，人民监督员往往都是通过公开审查等形式参与监督，对案件的了解大多局限于承办人的介绍和汇报，对案件情况难以全面把握，影响监督效果。

　　（2）公法监督弱化。虽然法律规定，公安机关对不逮捕决定、不起诉决定有复议、复核权，但是司法实践中，检察机关的不捕、不诉案件都是经过集体讨论、层层汇报，由检察长决定或检委会研究决定的，因此，公安机关对不捕不诉案件复议、复核的适用比例不高。此外，检察机关作存疑不起诉或相对不起诉的案件具有程序终结性，不会进入审判程序。因此，审判机关对检察机关的不起诉案件不具备监督条件。

　　四、对正确把握少捕慎诉慎押刑事司法政策几组辩证关系的思考

　　（一）以更新理念、凝聚共识为指引

　　1．打通思想壁垒，凝聚理念共识

　　通过加强培训指导、统一办案标准、扩大法律宣传等方式，准确把握政策的精神内核，和轻轻重重的执法司法理念。转变“构罪即捕、以捕代侦”的传统观念、压降不捕率、不诉率的畏难观念和少捕慎诉慎押就是不捕不诉的片面观念。

　　2．扩大法律宣传，增强政策引领

　　充分发挥政法机关“两微一端”新媒体平台和政法网格员作用，对少捕慎诉慎押刑事司法政策进行多维度宣传，引导群众正确理解政策内涵，消除社会大众的固有观念，理性看待案件处理结果。

　　（二）以健全机制、完善考核为保障

　　1．健全非羁押保障机制

　　（1）完善监管措施。明确非羁押人员的属地派出所为监管机关，履行监管职责。在监管手段上，可以采取每日到派出所或者警务室打卡、刷脸等，实现对非羁押人员的实时监管。

　　（2）增强科技监管手段。借鉴国外先进做法和国内部分地区的试点经验，采用“电子手环、脚环、非羁押码”等电子设备，采取手机定位、视频监控等科技手段，严格控制非羁押人员的活动范围，提升监管效果。［6］

　　2．建立科学的考评机制

　　（1）设定科学的考核指标。结合各地实际情况，科学设定检察机关不捕不诉考核指标，并在落实过程中尽量采用达标考核，避免检察机关为了考核排名采取“数字竞赛”，过度适用不捕不诉，影响案件办理质量。

　　（2）协同公检考核标准。对照新政策的要求，加强与公安机关的沟通协调，全面审视完善审前羁押率、不起诉率、案件比等现行捕诉考核指标，完善科学考评体系，破除考核障碍。

　　3．完善自由裁量适用标准

　　（1）建立逮捕必要性证明制度。一方面，要明确和细化逮捕羁押的社会危险性标准，准确审查判断逮捕必要性；另一方面，侦察机关提请逮捕和检察机关批准逮捕时，除要说明适用逮捕的理由外，还要提供适用逮捕的客观证据。［7］

　　（2）建立起诉必要性审查制度。对犯罪事实清楚，证据确实、充分的案件，考虑公共利益、犯罪的社会危害和犯罪嫌疑人个人情况等因素，决定是否起诉，遵循起诉必要原则。一是明确不起诉适用的范围，重点适用轻罪案件、过失案件、特殊人群犯罪等；二是明确审查考虑的因素，如社会危害性因素、人身危险性因素、公共利益因素等。

　　（三）以强化监督、执纪问责为核心

　　1．完善内部监督

　　（1）构建不捕不诉案件风险评估机制。错案发生的风险是来源于多方面的，包括案件自身证据、程序上的瑕疵，受案外因素干扰等。由于政策刚刚推进，需要防止因为个案不捕不诉后激化社会矛盾，甚至出现极端实际，给整个政策实施带来负面影响。

　　（2）加强案件质量评查。整合检务督察部门和案件管理部门力量，加强人员配备，重点对已办结的不捕不诉案件，从实体、程序以及办案效果等进行案件质量评查，进一步保障案件的实体和程序公正。

　　（3）建立防错纠错机制。畅通案件复议、复核通道，注重听取被害人意见。同时应强化领导者责任制，领导应通过听取办理案件汇报、参加或提议召开检委会、审委会等方式全面掌握不捕不诉案件司法裁量情况，发现问题及时督促整改。

　　2．强化外部监督

　　（1）主动接受党委、人大监督。检察机关应主动积极向党委、人大及其常委会报告少捕慎诉慎押工作落实情况，依法独立行使检察权，确保案件实体和程序公正。

　　（2）加强人民监督员工作。完善人民监督员的选任条件，加强对人民监督员的培训，提升队伍的素质和专业化水平。在人民监督员参与监督前将案件的证件目录、拟作出的决定、法律依据等提供给人民监督员，保障人民监督员全面充分了解案情，及时回应人民监督员的质疑。［8］

　　（3）构建第三方监督机制。由政法委或纪委监委牵头，邀请人大代表、政协委员等组成第三方评估机构，以公开听证等方式参与对因不捕不诉引发的控告申诉案件的处理，对不捕不诉案件进行追踪回访，了解司法办案效果。

　　3．加大执纪问责力度

　　（1）健全监督工作机制。结合司法责任制改革后检察权运行的特点，健全与司法责任制改革相适应的检察权运行监督体系，健全廉政风险防控机制，完善和落实案件回访工作机制，探索建立纪检监察专员制度。

　　（2）突出重点问题查处。紧盯问题线索反映集中、群众反映强烈的违纪违法问题，以刀刃向内的决心，坚决查处办关系案、人情案、金钱案和索贿受贿、徇私枉法等知法犯法问题。

　　（3）强化监督刚性。将问责情况与检察官绩效考核、职级晋升、学习交流等挂钩，提升监督的刚性。

　　［1］贾海洋．适用非羁押性替代措施问题研究［J］．检察调研与指导，2018（3）：54-57.

　　［2］阮家骅．“少捕慎诉”谦抑善治［J］．浙江人大，2019（Z1）：39-41.

　　［3］蔡巍．检察官自由裁量权比较研究［D］．北京：中国政法大学，2009.

　　［4］侯为．论检察官自由裁量权的制约［J］．廊坊师范学院学报，2005（1）：98-101.

　　［5］王磊，曾志滨．人民监督员选任管理方式改革研究［J］．中国司法，2015（10）：44-49.

　　［6］李良才，彭文芳，李双鹏．非羁押诉讼制度在司法实践中的考量与完善［J］．法制与经济，2016（11）：183-184，187.

　　［7］王东海．逮捕条件的司法适用［J］．江西警察学院学报，2013（6）：102-106.

　　［8］张学东．浅谈人民监督员制度的完善［J］．人民检察，2004（6）：24-25.