摘要：总结分析过去一年土地征收成片开发工作，深入分析热点难点，提出了相关对策建议，旨在为土地征收成片开发工作提供一定的借鉴。

　　关键词：土地征收,成片开发,规划范围,调整

　　从2020年1月1日起实施的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定了可以征收农民集体所有土地的6种情形。其中，第五项为“成片开发建设需要用地”，首次提出了“成片开发”的概念。2020年11月，自然资源部印发了《土地征收成片开发标准（试行）》（自然资规〔2020〕5号），对“成片开发”定义、方案编制内容、批准程序等进行了规定。

　　土地征收成片开发政策的出台，从城乡规划角度来看，可落实缩小征地范围，同时也兼顾经济发展的实际需要，促使地方征地更加审慎、科学、有序，促进节约集约用地，维护群众权益。从地方用地单位角度来看，用地难度有了进一步加大，用地程序更为复杂，尤其体现为特殊项目用地上。笔者通过在实地调研中了解的各地情况，并以全国各地编制的165个成片开发方案为样本分析，梳理总结土地征收成片开发在推进过程中遇到的问题，并提出相关建议，以期为其他地区提供参考。

　　1各地特色

　　土地征收成片开发工作开展近1年，全国各地在工作实际过程中形成了各自的地方特色。

　　针对公益性用地难达标的问题，天津将地块中自用绿地及公用设施按规划条件中的比例换算成公益性用地面积统计的方式，此种做法较为新颖创新，很大程度上解决了偏远郊区的工业用地项目的公益性配比问题；为提升审批效率，福建采取“最大程度的简化审批流程，地方编制的方案只需上报至省级自然资源部门审核，省略了市级初审环节”。

　　江西省对成片开发工作做出了编制标准的统一和审核方式的创新：一是省级自然资源部门编写了《江西省土地征收成片开发方案报告模板及矢量数据要求》，规范了成片开发方案模板，统一了编制格式，细化了材料清单。对方案目录、内容、版面、附件及征求村民意见表格形式等进行了标准统一。二是政策中增设了“方案调整规则”，因项目存在一定程度的不确定性，编制成片开发方案后难以确保今后一定实施，允许方案在一定条件下可调整。三是上线了“江西省建设用地报批系统成片开发方案审查模块”，该系统的创新点在于“与用地报批系统形成了无缝衔接，针对涉及成片开发的用地报批，可直接提取该成片开发范围线；同时增设了自查模式，地方上报审核前，对方案需进行第1轮自查，如是否压占生态红线、永久基本农田等，对自查不合要求的，系统将自行预警退回”。

　　2土地征收成片开发报批与实施中的相关问题探讨

　　通过研究总结1年来全国土地征收成片开发方案编制、审批情况及实施情况，笔者认为以下几方面值得探讨。

　　2.1成片开发范围的限定难以兼顾特殊项目

　　《土地征收成片开发标准（试行）》明确了土地征收成片开发范围只能在城镇开发边界内。而各地在实际情况中，存在部分开发边界外的产业项目，如矿山、旅游以及要求布局在远离集镇区域的特殊行业，这些产业特点决定了项目用地普遍在城镇开发边界的集中建设区外。但是，集体经营性建设用地入市等不征收土地的利用方式目前还未在全国普及推开，通过土地征收实现项目落地仍是主要实现方式。因此，当前此类项目用地通过土地成片开发办理土地征收有其必要性、合理性，现有要求对城镇边界外的用地存在一定的制约。

　　2.2成片开发报批程序与用地报批程序存在类似

　　例如，在项目安排、公益性用地布局等方面与“规划”的功能类似，在专家论证、征求意见等程序上与“规划”、征地的程序类似。笔者认为，成片开发的实质性功能较之于总体规划和详细规划，更多地表现为程序性功能和合法性审查。程序上的相近，一定程度延长了用地报批时间，同时制度与制度之间该如何衔接也需深入思考，例如对地块具体用途的调整，规划上有一套成熟的制度，但规划调整后，成片开发方案是否应该做出相应调整，如何做出相应衔接。

　　2.3公益性比例配比难度不一

　　在公益性比例问题上，因受城镇开发边界、土规、城规符合性等要求影响，地方方案可纳入的公益性用地十分有限，尤其体现在工业园区。另外，针对点状用地项目，周边现状大多为基本农田，只能通过纳入道路方式凑齐公益性比例，且公益性用地不能重复使用，也为后续的方案编制带来更大难度。虽然《土地征收成片开发标准（试行）》对公益性比例下调预留了一定的空间，但是“原则上”的要求，意味着低于40%只能是少数的、特殊的情况。但实际上，即使城镇开发边界内整体公益性用地到达了40%，但由于这些公益性用地并非均匀分布，所以城镇开发边界内不同面积、不同区位、不同功能的片区公益性用地比例差别很大，低于40%的片区并非少数、特例，尤其在工业园区，基本只能达到20%。从现已公开的方案看，公益性与成片开发政策的本意并未得到很好的契合，区片内公益性用地和非公益性用地的关联性不强。而且目前政策规定公益性用地不能在不同的方案中重复使用，今后公益性用地将愈加难以达到规定比例。

　　2.4年度实施计划存在不确定性

　　《土地征收成片开发标准（试行）》规定连续2年未完成方案安排的年度实施计划的，下次报批方案将不予批准。但是，由于用地指标、项目落地等原因，100%如期完成年度实施计划存在一定的不确定性。此外，因成片开发有明确年度实施计划及完成度的要求，出于用地计划的考虑，成片开发的原本连片的区域会存在一定的割裂。例如，一个工业园区原本是一个完整的成片开发范围，然而由于不同区域、不同地块开发时序不一，时间跨度上难以确定，为了确保成片开发方案的可完成性，地方会采取把方案实施期内不准备开发的区块剔除，导致区片的割裂、不规则。

　　2.5方案存在调整需求

　　地方需调整方案的情形主要有：①因招商、计划等原因，项目不再实施，为不影响年度实施计划的完成，需对原有地块进行删除；②需纳入成片开发的新增开发建设项目多为零星地块，难以达到单个成片开发方案体量，需纳入现有方案中；③由于地方公益性用地稀缺，且新方案范围不能与之前重叠，单独的新方案难以满足公益性用地比例，通过方案调整，可实现公益性用地的共用；④已批复方案难以在规定时限内完成，为不影响下次方案报批，整体延后实施时序甚至方案期限。如何在保障方案的科学性的同时兼顾方案的可完成性有待进一步探讨完善。

　　2.6纳入国民经济和社会发展年度计划的审核尺度难把握

　　由于多方面原因，各地编制的方案不能确保在当年获得批复，易造成方案项目实施时间和项目纳入国民经济和社会发展年度计划时间不同步。同时，何种形式、何种内容属于纳入了年度计划没有明确的标准，自然资源部门也难以把握，如果产生行政复议等争议，合法性容易受到质疑。

　　2.7集中连片概念难以把控

　　因全省各地集中建设区内，中心地区开发已临近饱和，只剩余零星地块，建设区内相对偏远地块多数规划用途为工业用地。为符合规模限定及公益性用地比例要求，各地上报方案中常采用跨区域、硬连线等方式东拼西凑，最终造成片区距离跨度过大、地块分布零散、外观奇形怪状，甚至出现为满足仅拟征收10亩（1亩约等于0.067 hm 2）地的公益性用地要求，而将数百亩区域土地纳入成片开发范围的现象，与成片开发政策本意相差甚远。针对集中连片，目前暂未有详细的范围界定，难以对集中连片概念作出精准把控。

　　2.8征求村民意见难度大、审查难

　　市县编制一个成片开发方案，普遍需要经历约3～5个月的较长周期，其中一个关键因素在于征求村民意见需履行程序较多，难度较大。主要原因：一是农村人口外出务工较多，召集村民会议或村民代表会议难度极大。二是各地村民自治能力、水平、规范程度不一，很难完全达到有关法律规定的规范要求。三是村民权利意识较强，表态更为谨慎。例如，有的村民不反对成片开发方案，但也不正面同意方案；有的村民在具体补偿未达成前，不愿同意土地征收成片开发方案。同时，自然资源部门对征求意见程序的审核尺度难以把握，若要严格把握、实质审查，则存在认定难的问题（村民会议的规范性、真实性并非自然资源部门能把握）；若仅进行形式审查，则存在较大的合法性风险，且直接责任人还是作为审核机关的自然资源部门。

　　2.9方案规模过大

　　根据近1年各地公开的方案情况来看，部分方案用地计划远超当地合理用地水平，难以完成后年度实施计划，影响今后的方案报批。主要原因为：一是地方用地观念未根本彻底转变，还是以粗放的模式为主。二是受到招商引资、资金保障等因素影响，难以在有限的时期内精准确认开发地块，只能将意向区域全部纳入，以便后续选择性地进行报批。三是方案编制周期过长，地方抱着减轻工作量的心态，将未来可能需要建设的地块全部纳入，导致地方规模设置过大。

　　3相应的对策建议

　　3.1放宽区域限定要求

　　如纳入成片开发的用地不只局限于城镇开发边界内的集中建设区，可拓宽为弹性发展区或特别用途区。同时细化《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的其他公益性用地的概念，将公益性类别进一步明确化、具体化，如针对高速公路加油站等模糊性的服务用地是否能通过公益性用地直接报批，保障采矿、旅游、特殊行业的土地征收需求。

　　3.2简化成片开发的程序要求

　　明确成片开发与规划、征地的衔接。取消或简化与规划、征地批前程序性质基本相同的程序，缩短成片开发方案编制审批周期，如征求集体经济组织意见、相关规划符合性审查、权属地类认定、压覆矿审查等程序。由国家级或省级进行统筹，通过建设标准化集成式系统或制定相关政策完善和细化规划、成片开发、征地的审批及实施之间的关系。

　　3.3改进公益性用地比例要求

　　建议适当降低公益性用地比例要求，特别是工业园区等产业聚集区的比例要求；或可将地块中自用绿地及公用设施按规划条件中的比例换算成公益性用地面积进行统计、允许一定范围内公益性用地比例可以为多个成片开发方案共用等；或在城镇开发边界内整体公益性用地比例达到40%的情况下，可视作该区域内任意的成片开发片区都满足公益性比例要求，不对具体成片开发区片的公益性比例做要求。

　　3.4完善年度实施计划制度

　　建立年度实施计划的调整、补救（整改）机制，可适当增加1年内方案的调整次数，为方案争取更大的用地灵活性，也为审核部门提供更多的统筹空间；同时，建议放宽年度实施计划完成的标准，不硬性要求必须100％完成，如完成实施计划的80%即可视作已完成；或者取消年度实施计划制度，只对方案整体完成情况进行考量。

　　3.5完善方案编制、调整机制

　　一是考虑限制成片开发方案规模，各方案合计年度拟征地面积中的非建设用地面积不得超过当地近3年使用的新增建设用地指标（单独选址项目不计入）平均值的120％（要考虑例外情况）。二是方案因现实原因造成无法实施的，在不延长方案期限的前提下，可放宽方案调整的条件，不再局限于国民经济和社会发展计划、国土空间规划调整等因素，为地方争取更大的用地灵活性，也为省级自然资源部门提供更多的统筹空间。三是明确调整的具体政策。

　　3.6细化审核尺度

　　明确审查内容需精确到其中的哪一部分，具体应如何体现，能否采用非本年度的国民经济和社会发展规划、年度计划等。如此，一方面为方案编制部门设立了执行的标准，可以规范、统一工作；另一方面也为审查部门明确了具体的审查内容，精确了审核尺度。

　　3.7细化成片开发概念

　　明确单个成片开发片区内部地块之间需满足的最大范围、最小范围；同时，针对零星边角料地块，可参照周边已建成设施用地类型进行评定，如边角料地块建设用途与已有建设用地能形成相应的产业规模，则仍可视作为集中连片。

　　3.8拓宽征求村民意见渠道

　　不限于村民会议或代表会议，允许通过书面、短信、视频、走访确认等方式进行意见征求。对于成片开发方案编制前已完成预征收的村集体土地，若预征收阶段征求意见主体为全体村民，即可视为符合成片开发征求意见程序要求，若征求意见主体为村民代表或户代表，则需重新征求村民意见。

      参考文献

　　[1]林超.基于空间规划视角的土地征收成片开发范围划定研究[J].建筑与预算,2021(11):107-109.

　　[2]屠越栋.从范围划定角度优化上海成片开发方案研究[J].上海国土资源,2022,43(02):30-34.

　　[3]王龙,詹美旭,景璨,等.空间规划体系下广州土地征收成片开发方案编制思路研究[J].规划师,2022,38(04):33-40

　　[4]张秋仪,黄莉芸,杨迪,等.空间治理理念下的土地征收成片开发方案实施路径研究[J].规划师,2022,38(04):41-49.