摘要：随着我国社会经济的发展，对矿产资源的开采和使用提出了更高的需求。矿产资源是我国经济发展的重要保证，合理地开采和使用矿产资源，使矿产资源得到最大限度地优化配置。然而，我国在社会和经济不断发展的进程中，对矿产资源的开发利用还不够合理，主要表现为资源利用率低、采掘浪费严重，从而影响了矿产资源的国际竞争力和资源优化配置。为了使矿产资源得到可持续发展，需要通过建立健全的资源开采制度、提高税收比重、充分利用矿产资源的优势来提高矿业企业的整体竞争力。因此，文章从理论上探讨了当前矿产资源的开发与管理问题，并尝试着提出相应的对策，供有关部门参考。

　　关键词：矿产资源；开发管理；问题

　　随着工业化、城市化的迅速发展，我国对能源资源的需求量越来越大，导致社会经济发展与环境、资源之间的冲突日益凸显。目前，我国的矿产储量十分充裕，但其人均占有水平较低，加之其发展速度过快，并且过于粗放，致使资源不能与社会、经济发展协调，成为制约国民经济健康、持续发展的重要因素。从总体上讲，合理地开采和使用矿产资源，可以有效地解决人们的需求，保证社会和经济的安全与稳定，推动国民经济的可持续发展。为了实现中国矿产资源的可持续发展就必须要对其进行合理开发管理，完成最大限度地优化和社会经济可持续发展。

　　1矿产资源和矿产资源管理

　　矿产资源都是经过几百万年地质作用堆积的，是能够采掘利用、带有有用元素的各种矿物质的集合体。一般分为固态、液态、气态。矿产资源是保障人们所需要的最重要的生态资源，矿产是国民经济的支柱，经济发展和人民生活水平的提升都需要矿产资源。按照《矿产资源分类细则》，矿产资源可划分为能源、金属、非金属、水气四大类。

　　矿产资源的四大特征是：不可再生性、隐蔽性、分布不均衡性和可变性。

　　不可再生性体现为矿产资源的使用是一次性的，它不具备类似森林资源、风能等能源的可再生性。隐蔽性表现为矿产资源是埋藏在地表内的，如果不组织开展专业的地质勘查，不可知其储藏的矿种、储量与地理位置。分布不均衡性表现为因为地质条件的不同，不同区域赋存的矿产资源的种类、数量、品位是不一样的。可变化性表现为矿产资源的有用性是变化的，传统方法不具备开采利用价值或者开采利用成本高的矿产资源，随着开采技术、选矿技术等技术水平的提高，现今具备了开发经济性，具有开发利用价值。

　　矿产资源管理是指国家以矿产资源的拥有者和管理者为主体，对矿产资源进行开发、积累、储备、使用和配置，能够有效实现矿产资源的综合开发、调控监督和协调，进而实现经济社会环境的最优化配置，使矿产资源可以维持可持续发展。

　　2我国矿产资源开发管理过程中存在的问题

　　2.1资源产权方面的原因

　　矿产资源产权指的是一个权利束，主要包含对矿产资源使用权、经营权和收益权的限制。但是在当前我国整体矿产资源开发管理过程中，普遍存在产权不明的情况。虽然我国对于相关的矿产资源，法律归属权已经非常明确，但是由于国家概念存在抽象化，缺少具体性，而且支配权不可以完全界定在某一个人身上。因此，我国为了可以使矿产资源所有权得到有效地行使，需要将这些权利委托给中央政府手中，但中央政府难以直接管理我国富含的大量矿产资源，需要将管理权限下放给中央各级部门以及地方政府各级部门。但是在政府部门行使所有权的过程当中，非常容易和行政管理功能以及经济调节功能相混淆，导致矿产资源所有权过于抽象。

　　首先，国家和地方政府(或上级主管部门)对国有矿山企业的委托是一种行政上的委托，也就是上级主管机关对下一级政府机关的委托；其次，大多数国有矿山企业的代理人都是各级政府委派的，他们既是政府部门的“公务员”，又是企业的管理者。最后，国有矿山企业的人员调动应该由行政部门来决定。即使在违反了管理者和企业之间的劳动契约的情况下，政府也应该通过指令来引导和组织。但是，我国矿产资源的委托代理行为并非以市场合同为依据，过度的行政化使得政府很难根据自身的利益和意愿进行管理，从而对国有矿产资源的管理与运营产生不利影响。权利的淡化和对利益的过度追求导致政府部门在面临有利益时伸手，面临责任时互相推诿，没有真正意义上关注矿产资源开发管理过程中存在的资金风险以及社会经济效益。

　　2.2政府方面的原因

　　在开展委托代理的过程中，最重要的一点是信息存在不对等造成的道德风险和逆向选择。矿产资源从全员受托人到最后的代理委托人，因为需要多级委托代理，一旦委托代理链过长，会导致人们对矿产资源的关心情况逐渐下降，而且也引发信息严重不对等的情况，造成矿产资源的开发和管理存在很大的挑战。首先政府作为矿产资源的全体代理人，会存在一定的道德风险，通过委托代理关系的产生，能够有效看出，因为政府同时具有所有者和经济管理者的两个角色，所以政府在管理过程中不仅具有利润指标，而且还包含宏观经济增长、国家和社会稳定等相关指标。但是这些指标和矿山企业追求利润最大化的目标存在矛盾。对于政府来说实现政治指标是最根本的任务，所以政府非常有可能会因为其他的目标而导致对矿山企业获得的利益进行忽视，进而导致企业的发展目标呈现多元化和非理性化的方向。在目前的体制中，矿山企业自身常常失去了自主的管理决策权利，有的甚至成为了政府的一种辅助部门，以满足国家的宏观管理需要，为了能够实现国家宏观经济的增长需要持续提供必要的矿产资源支持，因此，经常会出现忽视资源浪费以及矿产资源利用效率较低的情况。

　　二是政府是国有矿山企业的主要委托人，同样存在道德风险。因为委托的责任主体层次过于复杂，而且大多数主要依赖于行政指令，因此委托人在监控代理人的过程中存在力度微弱的情况，没有充分行使委托人的监控职责，而是以自身的利益为主，将满足自身的利益作为发展目标。而代理人因为长期无法获得和经营业绩相应的报酬，所以通常会通过内联合资和参股等方式，将企业内部的资产进行转移，从而转变为私人财产，在这个过程中政府缺在这个过程中，政府缺少动力，选择更好或更合适的代理人，不管代理人选择的质量怎样和政府都没有直接的责任和利益关系，也就是说，即便代理人存在管理不善的情况，导致矿山企业存在经济损失，但是政府也不需要为此承担相应的责任。再加上政府在选择代理人时，一般都是遵从组织的相应安排以及理解领导的意图等，所以代理人的经营管理能力并不是首要选择条件。也正是因为如此导致代理人市场受到一定的影响，经常出现官员寻租以及安排亲信等情况。

　　2.3矿山基础工作不足

　　2.3.1地质勘查工作开展不足

　　地质勘查程度分为预查、普查、详查、勘探，地质勘查工作直接影响着矿产资源储量的数据。矿产资源储量是采矿权出让的实物计量标准，是征收国家收益的依据。依据《自然资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》(国土规划管控(2017)16号)，矿区范围明确以核查备案的矿产资源储量汇报为标准。以大中型非煤矿山和大型非煤矿业为主体的矿产资源储量勘查水平理应做到勘探程度，其他矿山开采理应做到详细检查程度。采矿许可证正常情况下应降低储藏量测算或是清查类型和采矿工程区域范围，可以根据有关法律减少采矿许可证。由于历史因素，老矿山大多以普查地质报告为出让的依据，当前仍有部分矿山还停留在都是普查工作程度。

　　2.3.2储量评审工作不到位

　　矿产资源储量审查就是指根据国家矿产资源相关法律法规、资源储量管理方法的相关规定，及其矿产资源勘查与资源储量技术规范和标准，对勘查工作中所取得的矿产资源储量合理性和合法性开展技术检查鉴定。矿产资源储量评价审核主要包括申报单位、点评工作人员和政府主管部门三个主体。报告填写部门对储量汇报信息真实性负责，评审专家对储量报告的合理性负责，政府管理部门对审查合规性负责。

　　随着简政放权、放管结合、优化服务改革的推进，地质勘查单位勘查资质取消、评审机构和储量评估师的资格资质取消，以往地质报告由有资质的地勘单位编制，如今采矿权人可以自己编制，报告编写单位与业主是合同关系或者是业主本身，无法确保提供的资料是否真实，是否弄虚作假。目前现有规定无法对采矿权人、评审机构和评审专家进行有效的监督管理，缺乏对矿业权人、报告编制单位等相关利益主体惩戒措施，无法产生震慑效应。

　　3我国矿产资源开发管理改善策略

　　3.1优化采矿权审批、强化批后监管

　　3.1.1优化采矿权审批流程和登记要件

　　(1)提前介入审批流程。涉矿相关政府部门应该进一步转变思想观念，落实好放管服精神，政府部门不单是权力机关、审批机关，更是服务机关。自然资源主管部门应该通过信息公开网络平台、书面通知、电话、手机短信等方式，主动与矿山企业对接，至少提前2个月通知采矿权人办理相关手续，指导企业做好申报工作。其他各有关部门也应该做好预判，主动履责，提前对接矿山企业，对矿山相关义务履行情况进行检查，相关义务未履行或履行不到位的，及时告知整改，而不是让矿山企业绕着政府部门转。

　　(2)优化采矿权登记要件。自然资源部门严格对待采矿权手续的申报受理，审理环节中，一次性告知申请人存在的不足、缺项的内容及补正规定。对涉及外界部门的因素推行并行审核，从而提升审批工作的效率。如采矿权人不确定是否已获环境影响评价和水土保持方案批复，则可通过部门并联审查机制，提高审批效率，缩短审批时间。

　　3.1.2强化矿山的批后监管

　　(1)提升矿山环境恢复管理方式。一是明确责任主体。合理矿山所造成的矿山地质环境问题，由矿山企业的管理恢复，废旧矿山的环境恢复问题由地方人民政府解决。二是提升综合利用过程管控，催促矿山企业严格遵守“边采边治”的“三位一体整体规划”，针对拒绝履行恢复管理责任的矿山企业，纳入矿山黑名单管理，对列入黑名单管理的采矿权，一律禁止矿权审批登记。三是用活生态环境恢复治理基金，企业应按规定缴足环境恢复治理基金，鼓励企业提取基金开展恢复治理。四是建立矿山环保责任追究制度，坚持谁开采谁治理，谁的矿山环境出现问题，追究谁的责任，重点关注即将关闭淘汰的矿山和长期停产矿山，对于矿山企业“拍屁股走人”，留下一堆矿山环境问题不治理的要坚决惩戒。

　　(2)强化对矿山超生产能力的监管。加强对矿山的巡查检查，充分利用好储量动态检测、双随机一公开、矿业权实地核查等，核查矿山年度开采量情况，对于矿山企业实际生产能力确实超出证载规模的，督促重新编制三合一方案并申请办理规模变更手续。

　　(3)不断进行“打非治违”的高压态势。对矿产卫片违反规定图斑多、地区违反规定占比高、开采管理方法无序的县(市、区)执行重点监控；对非法开采多发、矿山企业屡查屡犯等重点领域增加清查和暗查次数和力度；进一步建立完善执法监管制度，发挥群众力量，畅通公开举报方式，加强与公安、检察等部门的联动，做到发现早、处理早、遏制快、震慑大。

　　3.2规范矿山基础工作

　　3.2.1加强地质勘查力度

　　(1)加强勘探人才队伍建设。因为矿产资源在进行开发管理的过程中，存在较强的政策性、对专业的相关要求较高，而且工作难度比较大，因此需要组建一支具有高素质的矿产资源管理团队。需要对公务员公开招录体系进行相应的完善，为社会吸收更多的优秀人才，从而使得公务员团队更加充实。摒弃传统的论资排辈的观念和做法，对公务员晋升机制，激励约束机制，合理调动机制以及绩效管理体系进行创建，保证这些机制具有足够的主动性和创造性。定期对公务员进行知识培训，根据学习型组织的有关要求定期进行更新，使公务员在现代办公以及管理能力等层面进行知识升级。对底层团队的管理进行重视和关注，通过团队的力量和工作目标一致原则，从编写、经费预算、工作人员等多个层面解决当前存在的困难。开展柔性管理，为公务员创造轻松和谐融洽的工作氛围，从而有效调动工作人员的自觉性。总而言之，需要通过长期努力，建设规模适当，素质过硬，廉洁自律的公务员团队以及专业性人才团队。在国家开展地勘深化改革后，地勘团队开始实行地区管理形式，中央、地域、行业则进行直属管理，造成每一个区域平均有七八家地勘企业，这些企业各自为战导致地勘行业的整体实力过于分散，资产、技术和优秀人才也存在分散的情况，使得地勘企业的整体竞争能力相对较差。在新体制的影响下，需要对地勘团队进行协调统一的监督。当满足一定条件，需要通过合并撤销或重新组合的方式，对地勘企业进行整合，使得地勘企业的整体实力得到提升。

　　(2)加强矿产资源的勘探投入。在推进矿产资源勘探和利用方面，要运用国家产业政策、税收和金融手段进行相应的调控。目前，我国的地质勘探开发投入还很小。一方面，公益性勘探工作的投入相对较低，另一方面，商业性勘探工作存在不足的情况。市场经济的发展依赖于市场的配置，而不完善的市场导致通过市场条件，无法对矿产资源进行有效的分配，这就需要政府采取财政的方式进行干预。公益性地质工作具有公共物品性质，其重点在于通过财政的方式来支撑有关的分配。商业性地质工作具有非公共物品性质，必须从资金来源或通过社会资本进行市场配置，只有在充分发挥市场功能的情况下，财政作用才可以进行补充。

　　3.2.2完善储量评审工作

　　(1)明确各自责任。储量报告编制单位对递交的资料和储量报告信息真实性负终身责任制度，评价审核专家和审查负责人对储量报告中勘查水平、水文地质条件和储量估算及开具的评价审核意见负责，对资料合规性、储量评价意见和评价结果的内容完好性负责。行政部门负责登记管理工作，通过建立健全的规章制度来制约、激励相关部门对其存在的不当行为进行问责。

　　(2)建立、更新储量评审专家库。优化完善储量评估师专家库，扩充储量评审专家队伍，定期进行更新和适当补充地质勘查、采矿工程、选矿工程、水工环地质、土地整理、技术经济等专业人才，从质量与数量上，充实丰富储备评估权威专家团队。储量评估工作选用淘汰方式及终生问责制，确保储备评估人员严苛遵守职业道德，廉洁奉公，具有扎实的业务能力；推行摇签筛选储量评估师的规章制度，确保评估工作井然有序、公平、公正。

　　(3)强化对矿产资源存储量进行评价审核备案的事中、事后监督。要建立严格的监管管理体系和问责机制，在储量报告上弄虚作假的、在评审过程中不尽责的，不得再参与评审工作，同时，要严格查处违法违规人员，从根源上保证储量数量的真实可靠，提高储量报表的质量。

　　4结语

　　矿产资源战略的目标需要多样化的系统制定，目的是实现资源的最优分配并建立稳定、安全、经济的矿产资源供应系统，以满足我国在全面建成小康社会的过程中对矿产资源的需求。在满足当代社会需要的前提下，应该对矿产资源进行开源节流，以确保未来子孙后代的发展。同时，有效地将矿产资源的优势转化为经济优势，推动区域发展，提高区域间的公平性。采取战略性的措施，可以有效地减少国内突发情况及国际市场物价变动对我国的冲击，确保国民经济的稳定。为实现矿产资源的开发与管理，必须依靠科学技术的发展。在这个过程中，应加强对环境、资源、社会经济的协调发展。