摘要：保障性安居工程一直以来都是舟山市重要的民生工程项目。A 公司作为承接主体，承担着保障性安居工程的建设 任务。然而， A 公司承接的保障性安居工程的建设资金主要依赖政府财政补助资金、银行贷款等。但受规模限制，目前列入 年度计划的保障性安居工程基本都已推迟建设。文章以 A 公司在 2017—2021 年承接的保障性安居工程建设为例，分析了现 有的保障性安居工程的融资模式及其问题，提出了相应的解决路径，探索了未来融资模式。

　　关键词：保障性安居工程;融资模式; A 公司

　　为加快推动舟山市新型城镇化进程，进一步优化城市 空间布局，整合土地资源，加强公共服务，惠及民生，显 著改善城镇中低收入群体的住房条件，努力打造舟山“海 上花园城市”，近年来舟山市一直致力于保障性安居工程建 设。保障性安居工程包括保障性住房建设、棚户区改造、 农村危房改造和游牧民定居工程三类，按照保障形式的不 同可以将其分为两大类： 货币安置和实物安置 [1] 。舟山市主 要以实物安置为主，实物安置不仅改善了城市被拆迁居民 的居住条件，有效缓解了城镇住房的供需结构性矛盾，同 时也助推了建筑行业上下游产业的大力发展，拉动了当地 经济的发展。因此，大力建设保障性安居工程是非常有意 义的。

　　基于保障性安居工程的特殊使命，项目本身就具备了 公益属性，因此其经济效益远低于其社会效益。而项目本 身所产生的利润较少，加上

项目投资规模大、投资回收期 长等因素 [2] ，导致资金短缺成为制约保障性安居工程顺利 推进的关键因素之一。本文以 A 公司为例，从分析保障性安居工程融资模式的发展现状出发，提出相应的解决路径 及对未来融资模式的相关建议。

　　一、现有融资模式

　　A 公司作为市属重点国有企业，主要承担市本级城市 建设任务，包括保障性安居工程、市政基础设施建设等。 自 2017 年以来，A 公司承接了市本级所有的保障性安居工 程建设，所有的保障性安居工程都被纳入了棚户区改造项 目。经初步统计，所有项目中涉及保障性安居工程项目 16 个，总建筑面积 266 万平方米，可安置户数 17 771 户，总 投资 136.63 亿元，明细如表 1 所示。

　　从表 1 中可以看出，根据现有政策，A 公司保障性安居 工程的融资模式较为多元，被列入棚户区改造的保障性安居 工程可申请中央预算内投资、政府专项债券;也可以通过社 会化融资方式筹集资金，如发行企业债券、银行贷款等。

　　(一)中央预算内投资(保障性安居工程专项资金)

　　按照中央预算内投资资金的使用要求，该资金仅用于补助项目中配套的基础设施建设，如小区内的道路、供排 水、供电、供暖、绿化、照明、围墙等。对于产权属于企 业的，小区内配套的基础设施项目可按不超过核定配套基 础设施的建筑安装工程投资的 75% 来申请中央预算内投 资。以 A 公司承接的“荷花安置小区”为例，项目总投资 123 642.06 万元，其中配套基础设施的建安工程投资 8 570 万元(明细见表 2)，可申请中央预算内投资 6 400 万元。

　　国家的支持是舟山市保障性安居工程顺利推进的重要 保障，但资金分配和下达的额度有限，从以上数据也可以 看出，只占总投资的 2.36%。从财政资金保障来讲，项目 建设资金还面临着较大的缺口。

　　(二)政府专项债券

　　纵观政府专项债券政策的发展历史，我国自 2014 年实 施新预算法后，国发[2014]43 号文件首次提出省级政府 可以发行地方政府债。地方政府专项债券是指省、自治区、 直辖市政府(含经省级政府批准自办债券发行的计划单列 市政府)为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期 限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入作为还本 付息资金来源的政府债券，包括一般债券和专项债券。

　　2018 年 3 月，根据财预[2018]28 号文件精神， 我国 首次在棚户区改造领域开展试点，有序推进试点区域发行 地方政府棚户区改造专项债券工作。2021 年 2 月，财办预 [2021]29 号文件明确了政府专项债的九大投向领域， 在原 有的 7 大投向领域的基础上增加了保障性安居工程和国家 重大战略项目。从此，保障性安居工程的建设资金可以通 过发行地方政府专项债券来进行筹集。

　　自 2021 年起，A 公司有效抓住地方政府专项债政策窗 口期，已成功申报了 3 个项目，总投资 39 亿元，总建筑规 模约 59 万平方米，受益 3 402 户，累计申请地方政府专项 债券 27.6 亿元，占总投资的 71%。按照要求，保障性安居 工程的发行额度可根据总投资的 70%~80% 申请，但前提是 项目自身进入运营期后所带来的收益可覆盖项目本息。目前发行的期限是 7 年期，已发行利率在 2.81%~3.03%。以 A 公司承接的“荷花安置小区”为例，项目总投资 12.36 亿 元，申请政府专项债券 9.8 亿元，占总投资的 79%。

　　此方式受当地政府财政的债务限额，特别是对于经济 体量较小的地级市而言。保障性安居工程虽然符合政府专 项债券的申报条件，但债务限额是目前较难突破的症结。

　　(三)发行企业债券

　　发行企业债券作为融资的重要方式之一 , 在保障性安居 工程中发挥着重要的作用，也是供给侧结构性改革的重要 内容之一 [3]。2011 年 6 月，国家发展改革委办公厅发布了 《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》， 支持符合条件的地方政府投融资平台公司和其他企业通过 发行企业债券进行保障性住房项目融资，募集资金优先用 于各地保障性住房建设。自 2017 年起，A 公司一直在资本 市场中精耕细作， 目前持有国内 AA+ 和国际投资级主体评 级，成功打通了发改委、上交所、银行间市场国内三大主 要融资渠道。A 公司多次抓住债券直通车金融政策，成功 获批并发行企业债券 32 亿元，作为保障性安居工程建设 资金。

　　按照现有的政策，可以将募投项目的 70% 用于发行企 业债券，其中企业债券的 60% 可用作项目建设资金。以 A 公司承接的“浦东安置小区和山门安置小区(二期)”为例， 项目总投资 15 亿元，批复可发行金额 13 亿元，其中 60%， 即 7.8 亿元可用作项目建设资金;40%，即 5.2 亿元可用作 补充流动资金。

　　此融资方式虽然能一次性获得大量的建设资金，但是 从第三年度起就要按照债务本金的 20% 有序偿还，面临较 大的偿债压力。

　　(四)银行贷款(政策性银行和国有商业银行)

　　银行贷款是解决保障性安居工程建设资金问题的一 种传统融资模式 [4] 。2017—2021 年期 间，A 公 司对 于保 障性安居工程建设资金的筹集还是依赖于以政策性银行为主的银行贷款，截止目前累计已获得银行贷款 65 亿元， 占总投资 的 75%。 项 目银行贷款 的 申请额度为总投资 的 70%~75%，期限为 5~7 年，按照目前的融资环境，利率水 平一般为五年期的 LPR 利率。企业通过向政策性银行或国 有商业银行贷款，先期解决保障性安居工程的建设资金问 题，最后通过政府回购或政府购买服务的方式还款，在一 定程度上加大了当地的财政压力。

　　二、面临的主要障碍

　　(一)对政府财政资金依赖程度高，市场化参与度少

　　保障性安居工程是一项民生工程项目，政府作为保障 性安居工程建设的主导力量，发挥着重要的作用。保障性 安居工程建设的资金问题主要通过政府性基金收入解决 [5]， 而政府性基金收入又受土地出让市场的影响，土地出让市 场受整个房地产市场的影响较为明显，而就目前的土地出 让市场来看，整体处于下行趋势，因此建设资金问题将进 一步加重政府财政的负担。保障性安居工程项目利润少、 投资规模大、投资回收期长、市场参与度低，如果政府没 有建立相应的对企业的约束与补偿机制，可能会造成相应 债务的快速增长，进一步加大企业的债务风险。

　　(二)保障性安居工程规模大，任务繁重，资金缺口大

　　A 公司作为市本级保障性安居工程的承接主体，从 2017 年起，共承接了 16 个大大小小的项目。规模较小的项 目在 3 万平方米左右，规模较大的项目达到了 41 万平方米， 总体建设规模大且较为集中， 因此每年的建设资金缺口非 常大，现有的融资模式还无法全部覆盖项目的建设资金 [6]。 此外，在拆迁过程中，部分被拆迁的居民中存在漫天要价 的“钉子户”，不愿意搬走又不能强拆，很大程度上阻碍了 项目进度，有些项目甚至被迫停工。

　　(三)受政策制约明显，现有的融资模式受到一定的阻碍

　　国家严控地方政府债务工作的推进给政府及其投资平 台的融资带来了很大的制约。特别是对于被列入隐债名单 的主体来说，现有的融资渠道都受到不同程度的限制，其 中最为明显的是项目银行贷款。根据银保监会现有相关文 件的要求，隐债主体因经营需要且符合项目融资需求的， 由当地政府出具相应说明以作为银行机构对其进行融资审 批的前提条件。融资道路困难重重。

　　近两年，在国家大力发行政府专项债以投向保障性安 居工程领域的前提下，A 公司保障性安居工程的融资瓶颈 得到了阶段性的缓解，但是提升了当地的财政压力，其债 务率逐年攀升，必然会导致发行规模出现不同程度的缩减。

　　基于以上分析，政府专项债券不能作为一种稳定且可持续的融资模式，且根据现有政策，政府专项债还无法做 到与社会化融资兼容。

　　三、融资新模式

　　2021 年下半年起，舟山市保障性安居工程的供地模式 发生了实质性变化，从原来的行政划拨用地调整为以招拍 挂的形式进行供地，通过市场化方式吸引更多的社会资金 参与建设。供地方式的转变使保障性安居工程的融资模式 发生较大的变化。在此基础上，提出几点想法以供参考。

　　( 一 ) 打造城市有机更新或未来社区模式

　　实施城市更新行动是党的十九届五中全会作出的重要 决策部署，是国家“十四五”规划《纲要》明确的重大工 程项目。我们要善于抓住政策窗口期，利用城市有机更新 或未来社区模式拓展融资渠道。在符合住建部发布《关于 在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》中的拆 旧比、拆建比、就地安置率和租金涨幅四项指标前提下， 可以通过打造城市有机更新或未来社区模式来获得银行贷 款。此方式不仅解决了保障性安居工程的项目建设资金问 题，同时也有效解决了拆迁过程所需的各项费用，包括拆 迁补偿款等。

　　(二)推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式

　　建立多元投入和更新基金及其投资回报机制，鼓励央 企、省企和民间资本投入，推广运用政府和社会资本合作 (PPP)模式，成立项目公司，引入社会资本参与。例如可 以设立私募股权投资基金 100% 控股项目公司， 社会资本为 优先级投资者，A 公司为劣后级投资者，A 公司中登记为基 金管理人的子公司为基金管理人。民间资本、A 公司和基 金管理人按协议、合同或章程分配相应的权利和义务，民 间资本优先分配收益，超额收益由民间资本、A 公司和基 金管理人共同分配。市场化的资金筹集要设定区域开发方 案、补偿机制与回报机制，明确相应的责权利，但也存在 谈判时间长，对补偿资产、收入回报率、项目进程把控力 不强等问题。

　　(三)基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)

　　《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资 的意见》(国办发[2022] 19 号)文件中明确提出“重点盘 活存量规模较大、当前收益较好或增长潜力较好的基础设 施项目资产”，其中包括保障性租赁住房。通过 REITs 方式 能够有效盘活存量资产， 以发行基金券的形式募集社会资 金， 由专门的投资管理机构将其投资于能够产生稳定现金 流和收益的房地产，最终获得的收益由投资者凭借基金券 按出资比例分配，并共同承担风险。此模式更适用于保障性租赁住房。根据目前试点地区的发行状况来看，普遍存 在门槛较高的情况，机构投资者更倾向于对未来三年净现 金流分派率(年度可分配现金流 / 目标不动产评估净值)不 低于 4% 的项目进行投资，按照目前确定的保障性租赁收入 政策来看，距离这一目标还存在一定差距。

　　(四)政策性开发性金融工具(基金)

　　为扩大有效投资，2023 年 6 月 29 日，国家决定通过 发行金融债券等方式筹集 3 000 亿元，用于补充包括新型基 础设施在内的重大项目资本金或为专项债项目资本金搭桥。 此条政策为企业送来了“及时雨”，及时解决了项目资本 金到位难的困境。随后，8 月 24 日，国家又明确提出增发 3 000 亿元政策性开发性金融工具额度。按照阶段性政策红 利，政策期内的项目可以采用“基金 + 银行贷款”的组合 模式筹集资本金，有利于满足重大项目资本金到位的政策 要求，有序推进保障性安居工程的建设。

　　( 五 ) 构造新的融资主体或完成化解任务

　　2017 年 7 月 14—15 日，全国金融工作会议强调要积 极稳妥化解积累的地方政府债务风险，有效规范地方政府 举债融资，坚决遏制隐性债务增量，并要求在 5 到 10 年内对其进行化解。这几年对于被认定为隐债的主体，其融资 政策都受到了不同程度的影响。不管是银行贷款等间接融 资，还是资本市场发债等直接融资，融资渠道越加收窄。 因此，要彻底根除这个因素，建议构造新的融资主体或完 成化解任务。

参考文献：

　　[1]贾瑞彪.保障性安居工程建设管理分析与思考[J].建筑 经济，2021.42(S1)：317-321.

　　[2]周永红.浅谈保障性安居工程的融资模式[J].建材与装 饰，2017(13)：153-154.

　　[3]王家华，徐瑞，刘路瑶，等.保障房建设融资模式创新探究 [J].财会通讯，2016(17)：11-12.

　　[4]周雪峰.我国保障性住房融资模式研究综述[J].会计之 友，2014(35)：33-36.

　　[5]李晓鹏，孙健夫.从政府投入看中国城镇住房保障的发展 [J].甘肃社会科学，2019(3)：200-208.

　　[6]胡吉亚，胡海峰.对保障性住房建设融资问题的思考[J]. 理论探索，2020(2)：93-99.