[摘 要]跨区域地方政府应急合作是指跨越两个及以上行政区域，需要政府协商解决突发事件的合作。现 有的地方政府合作研究主要聚焦于经济发展、流域环境治理等领域。突发事件发生时间的不确定性和演 进过程的易扩散性，往往使突发事件呈现出跨区域的现象，各地区在推进应急治理的过程中不可避免地 会涉及政府间合作。基于此，文章首先分析现有文献研究情况，然后分析地方政府应急合作的动因与困 境，最后提出破解地方政府应急合作困境的策略。

　　[关键词]跨区域治理,应急治理,政府合作

　　引 言:我国拥有辽阔的疆土、独特的地理环境和多样 的气候条件，但也成为世界上自然灾害频发的国家之 一。我国经济快速发展，工业化、城市化程度显著增 强，交通网络发达，人口密集，突发事件的破坏性增 强，面临更多社会危机。各类型的突发事件对地方政 府的应对能力提出了明确的要求。在面对范围广、冲 击大、持续性强的危机时，地方政府需要在应急管理方 面建立起跨区域的合作机制，以保障有效应对危机[1] 。

       1 文献综述

　　美国的 J.F.Annell 教授提出建构协调联动模型，从 建立国家联动协调小组、紧急处理中心、地区联动协 调小组、地区危机智慧中心和危机处置队伍这 5 个方 面来解决处理突发情况时产生的区域协作问题，完善 这 5 个方面的组织结构，以及通过邦、州与其他地方 政府的危机指挥系统的协调互动，建立危机管理的协 调联动模型。孔昭君和何骁威则认为突发事件应急响 应本身就是协同的过程，需要多部门参与，以满足突 发事件及战争对应急资源的动员需求[2] 。灾害覆盖 跨越多个地区的重大危机，不仅需要多部门的参与，还 需要多地区政府的协同参与和合作。叶托与李金珊论 述了公共危机管理中的府际协作研究的重要性、公共 危机管理中地方政府合作的类型以及影响府际协作的 重要因素，并将府际协作分为主动型、“搭便车”型、“顺从”型和被动型 4 种类型[3]，4 种不同的协作态度对 突发事件紧急态势下地方政府的合作结果会产生不同 的影响。

　　从多个区域治理危机的视角出发，分析跨区域突 发公共危机的类型特征、产生来源和扩展根源，将跨区 域地方政府应急合作的过程纳入法制化过程，同时组 建专业的决策机构和常态化管理机构。从地方政府应 急合作的实践角度出发，当前区域城市间的合作越来 越密切，区域管制系统正在逐步建立，很多突发公共 事件也是涉及不同地区或跨多个临近地域的，各城市 间应急联动势在必行。各地区应当建立城市间应急联 动体系，建立统一指挥、高效机动、协同联动的应急信 息系统，以便迅速、主动、有效地应对公共突发事件。构 建跨区域性的突发公共事件府际联动体系，通过不同 地区的政府主体，有效利用不同的资源优势，最大限 度降低突发事件造成的损失。汪伟全从法律制度不健 全、组织体系欠整合、体制运行不规范指出了区域应 急联动机制存在的问题和面临的困境，从体系构成、运 行机制、技术水平等方面提出了完善区域应急联动机 制的制度构想[4] 。张纪海等构建了城市群应急体系 框架，并从预案体系、应急管理组织、资源保障机制和 应急管理法制 4 个方面，以京津冀城市群为案例，对 应急体系进行了设计[5] 。

　　2 地方政府应急合作的动因与困境

　　2.1 地方政府应急合作的动因

　　我国政府的结构关系主要体现为层级隶属，纵向层级联系多于横向联系。究其原因，一是合作需要 成本，包括人力、时间、物力等;二是合作需要动力推 进，有需求才有合作。随着政府间关系改革的深入推 进，市场化的影响与各地、各级政府联系愈加紧密，网 络模式搭建起来的横向联系有良好的环境，能得到进 一步发展，地方政府间的关系较原来更为密切，合作 方式与合作内容多样化，合作领域纵深化，尤其是临 近地区，其相互依赖性更强。

　　当前，各地政府需要及时针对突发事件提出应对 机制，更要做到事前情境规划与预防、事发应对、事中 处置、事后总结评估。应对突发事件，依靠当地政府的 力量远远不够，因为事态会扩散至其他地区，当地政府 是无法快速控制界外事态的。经济、社会、卫生等问题 都呈现出跨区域的特征，单打独斗的地方政府往往难以 有效应对突发状况。在面对紧急事态时，各地方政府只 有做到共享资源、信息互通、高效合作，才能有针对性 地解决问题。开展应急合作，地方政府之间要主动积极 地开展物资、事态、地域特色等方面的交流。

　　从政府自身出发，政府职能要求其提升应急管理 能力，面对突发事件时有完备的情境规划，及时应对，做 好善后工作。增强应急管理能力是优化政府职能、提高 政府行政能力的必然要求。应对突如其来、急难险重事 件的能力越高，就越能对人民群众负责，越能充分保障 人民群众的生命财产安全。当扩散性强或范围广的危 机发生时，地方政府主动寻求政府间的合作，达成互助 形态，是更好履行政府自身职责的必然要求。

　　2.2 地方政府应急合作中存在的困境

　　地方政府合作要求地方政府之间建立沟通渠道与 桥梁，形成合作网络，处理相应事件，发布重要政策。合 作是主体间通过建立相互作用的关系，实现合作收 益、多方共赢的过程与局面[6]，但地方政府在面对突 发事件时， 其合作依然存在困境。

　　2.2.1 政策的复杂性

　　地方政府间合作是多个地区的政府部门制定具 有共识性的公共政策，并执行政策，是政策实施的动 态过程。地方政府在应急合作中面临政策复杂性的困 境，具体如下。第一，多个地区政府合作制定政策，需 要考量各地区自身的特殊性，并选择最适解，地方政 府间就制定政策进行考察、设计、资源分析等。合作 的地区越多，政府需要准备的政策方案也就越复杂，还 需要比较各方案的优劣，选出覆盖并适用所有地区的 政策版本。政策方案出台以后还要对突发事件的情境 进行代入式分析、评估。与一般的公共政策不同，基于应急管理的公共政策更加看中时效性，因此未雨绸 缪的情景模拟就显得更为重要，在前期需要投入的也 更多。而相较于即时投入与即时产出，前期投入不能 快速产生效益，需要政府预估政策效应，这在一定程 度上会导致合作的政府主体产生懈怠心理，加大了政 策执行的难度。第二，政府间合作时，政府作为公共 政策制定主体有其逐利性，会本能追求当地经济效益 和其他利益的最大化[7] 。因此，政策敲定要经过仔细 讨论与磋商，但与之相矛盾的是突发事件发生时应对 的紧迫性、扩散性、严重危害性，专注于利益的讨论会 使应急状态下的公共政策时效大打折扣，突发事件在 此期间的扩散程度与其他不确定因素也随即增多。无 论是从各方政策的抉择，还是“经济人”的本能，地方 政府在应急治理的合作中都存在政策复杂性的难题。

　　2.2.2 执行的效率低

　　地方政府应急合作的难点在于执行化解急难险重 事态时，人力、物力等必要资源均要随着政策的出台 精准高效落地[8]，而地方政府合作缺乏动力，也就缺 乏效率。一方面，动力来自内部激励与外部监督，内 外交互形成推动政策落实的合力，这样才能促进地方 政府间的合作，缺乏动力则会降低合作效率。另一方 面，政府部门公职人员危机意识的缺失，导致地方政 府短视。地方政府应急合作是相互联结、相互关联、相 互作用的网络，合作各方求同存异，是一个大主体，因 而消极的态度也会影响地方政府的合作效率，使其在 规划应急工作时不能深入贯彻落实政策。与政府内部 的工作机制相似，地方政府合作面临跨区域的主体，各 主体之间互相依赖，一旦出现“懒政”则会影响整体工 作效率。地方政府在合作处理突发事件时，一地政府 “懒政”，有可能拖延政策落地，也可能导致其他地区 的政府有样学样。

　　3 破解地方政府应急合作困境的策略

　　地方政府应急合作主要依赖于信息共享体系、监 督激励机制和制度文化保障 3 个方面。以下从这 3 个 方面具体论述破解地方政府应急合作困境的策略。

　　3.1 通过数字赋能建立信息共享体系

　　技术是搭建现代化的、高层次的跨区域应急治理 网络的基础。数字技术主要赋能于企业发展，使企业 利用数字化知识摆脱单一供给情况，深度挖掘用户的 需求，探索多元化的业务场景。现阶段，各地政府也 可借鉴企业的做法，将数字技术运用于政府间合作，深 度挖掘各地方政府和当地现实情况的需求，以应对急 难险重的突发事件，建立信息共享平台，将各地情况可视化、数字化。第一，技术赋能。也就是说，利用信息 技术实现构建地方政府应急合作数据网这一想法，实 现数字技术和业务能力的从无到有、从弱到强，利用 技术和数据分析各地需求与政策适用性。这一过程中 的关键技术包括云计算、大数据、人工智能等，利用这 些技术将政策优劣排序。第二，生态赋能。利用政策经 验等生态资源为政府赋能，生态赋能的关键在于生态的 构建，利用大数据分析环境特征，模拟生态情境，做好 事先预防工作。情境构建是应急管理的重点工作，紧急 事态发生突然，不能用常规方式应对，完整的情境流程 是直面突发事件时的有效方法。第三，市场赋能。帮助 政府发现外部机会，组织吸纳外部力量为应急合作形成 合力，建立云端应急响应队，汇聚官方、民间多方力量 响应紧急事态，同时通过数字化人才培养提升政策的创 新能力。大数据时代越来越讲究数字赋能，智慧城市、智 慧政府、智慧交通、智慧环境等都属于这个范畴。基于 此，各地区政府可以借用数字孪生技术，实现数据三维 可视化动态展现，更全面高效地看清问题，提出对策，构 建信息共享体系，从而提高合作效率。

　　3.2 建立监督激励机制

　　有效的监督机制能够在一定程度上遏制合作中的 懒惰、避责行为，有效的激励机制能够增强利益主体的 积极性[9] 。应急合作的时效性更是要求地方政府在 合作时能得到有效回报与快速反馈，而建立有效的监 督激励机制能够增强政府间应急合作的警醒性与可持 续性。为了使监督和激励更加有效，其主体要避开合 作政府的内部人员，应请求上级部门、外部专业机构或 未参与到应急合作政策中的政府部门来履行职责。监 督和激励的内容可以围绕政策的提出、设计、制定、落 实、成效反馈与评估进行，覆盖合作的整个流程，最大 限度避免多个地方政府主体合作中产生的懒政、搭便 车现象。

　　3.3 加强有效的制度文化保障

　　跨 区域 的应急治理协作是多元主体合作 的过 程，其中主体职能、利益等的分配，均需要法律制度作 为依托和政策制度作为支持。通过完备的制度建立起 分工合作、统一指挥的网络，明确各主体的权利和义 务。同时，要对信息共享、资源调度、利益分配、协同 救助、补偿惩罚等因素进行督促，确保各地区能够密 切协作。

　　不同地区有其不同的文化环境，多地区的应急协作 治理要打破不同文化的壁垒，以组织信任为基准、共享 资源为保障，建立新的协作文化环境[10] 。在跨区域应急治理协作背景下，各地政府应该是互相认同、互相信 任、乐于共享、乐于交流的，只有在这种环境氛围的保 障下，才能更好地达成协作，使各地对这个协作网络具 有强烈的认同感和极高的归属感，形成新的文化价值体 系，紧密成员的关系，加强互信，促进隐性知识的交流。

　　4 结束语

　　在突发事件发生时，地方政府选择针对紧急事态 进行合作，不仅是出于传统的政府层级关系和职能履行 需要，还出于“联系不可分割”这个必要条件。一个地 方的政府政策或多或少会影响相关地方政府的政策，有 时甚至会产生负面效应。为了实现共赢，地方政府之间 的合作则成为必然选择。在没有数字化平台和约束机 制的条件下，地方政府的应急合作行为很容易陷入难以 合作的僵局，其原因有政府自身的避责行为，也有信息 的缺失。因此，跨区域应急治理下的地方政府应急合作 需要借助外部力量的干预，也需要内部多元主体的互相 认同，还要加强主体间的联系与交流。

主要参考文献

　　[1]毛凯英 . 公共危机的协同治理机制：基于两个案例的比较 分析[J] . 中国社会公共安全研究报告 ,2014(2):172-185.

　　[2]孔昭君 , 何骁威 . 应急资源区域协同动员中地方政府 合作的博弈研究[J]. 北京理工大学学报 ( 社会科学 版 ),2022(1):121-129.180.

　　[3]叶托 , 李金珊 . 公共危机管理中的府际协作研究[J]. 领 导科学 ,2010(8):19-22.

　　[4]汪伟全 . 论我国地方政府间合作存在问题及解决途径[J]. 公共管理学报 ,2005(3):31-35.93.

　　[5]张纪海 , 王之乐 . 基于资源配置的城市群应急体系设计研 究：以京、津、冀城市群为例[J]. 北京理工大学学报 ( 社 会科学版 ),2014(5):103-107.

　　[6]范梓腾 , 王雪纯 . 政务服务“异地可办”中的地方政 府合作逻辑：来自广东省的证据[J]. 中国行政管 理 ,2022(12):15-25.

　　[7]张立荣 , 陈勇 . 整体性治理视角下区域地方政府合作困境分析与出路探索[J] . 宁夏社会科学 ,2021(1):137-145.

　　[8]蔡明宪 . 黄岛输油管道爆炸事件中地方政府应急管理行为 研究[D] . 青岛 : 中国海洋大学 ,2015.

　　[9]孙哲 , 李宝怀 . 跨域公共危机治理中地方政府合作的交易 成本分析[J] . 辽宁行政学院学报 ,2021(2):35-40.

　　[10]王兴鹏 , 吕淑然 . 基于知识协同的跨区域突发事件应急协 作体系研究[J] . 科技管理研究 ,2016(8):216-221.