摘要：资源型经济转型升级是一个世界性难题，我国资源型城市转型目前已取得阶段性成果，但仍然处于爬坡过坎的关键阶段，地方财政是推进资源型城市经济转型的重要保障。文章以Y市作为个案，对财政支持资源型城市转型发展的实践进行研究分析，发现存在财政收入规模不大、财政转移支付力度不够、财政收支不平衡问题突出、财政政策不尽完善且调节手段单一的问题，据此从政府预算、财政收入、财政支出三个方面提出支持资源型经济高质量发展的财政政策。

　　关键词：资源型城市；转型发展；财政支持

　　资源型城市在能源资源战略保障方面曾经为我国经济崛起做出了重要贡献。但随着自然资源的逐渐枯竭，城市发展的各种问题日渐暴露，包括经济增速放缓、产业结构单一、科技水平低下、环境污染严重等。党的二十大报告提出加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。新的时代背景下城市发展理念和发展方式正发生深刻的变革，跳出“资源诅咒”发展陷阱，实现资源型城市转型发展已成为亟待解决的时代议题。Y市是国家确定的成熟型资源型城市，目前正处于转型阶段，研究地方财政如何支持Y市实现转型发展有助于为其他资源型地区和城市提供有益借鉴。

　　一、Y市转型发展的财政支持实践

　　资源型城市是指基于特定资源开发带来人口集聚，工业产值占城市产值比重较大，产业发展不均衡，单一产业突出的城市类型[1]。Y市是因矿产资源开发而发展起来的城市，属于成熟型资源城市，目前正处在转型发展阶段。Y市矿产资源储量丰富，原材料工业基础雄厚，多年来发展形成了煤电、煤焦化、金属镁、铝材、化工、装备制造等产业集群[2]。2021年Y市地区生产总值达2053.1亿元，三次产业构成为16.5:39.7:43.8，全年财政总收入完成205.6亿元，财政收入总量和增收额均创历史最高。Y市凭借丰富的矿产资源实现了经济的快速增长，但同时也带来了很多弊端，很难维持经济持续健康发展。党的十八大提出去产能政策后，Y市经济发展速度就开始明显放缓，可见资源对于地区经济发展的影响之大，也说明了Y市经济转型的必要性和紧迫性。近年来Y市转型发展的财政支持举措如下：

　　（一）实施乡村振兴战略，建设现代农业强市

　　Y市政府积极发挥财政职能，加大财政支农资金投入力度，发展新型生态农业，支持农业增效、农民增收、乡村振兴。2021年Y市财政安排2.5亿元的乡村振兴专项资金用于保障特色农业发展和美丽乡村建设等方面。结合当地实际情况，Y市重点发展粮食、水果、畜牧、农产品加工等产业，成立农产品深加工产业集团，建设地区农产品贸易批发中心，支持农产品出口服务中心运行，拓展农产品市场，打造农业优质品牌，推进农业“特优”战略实施。2021年当地惠民“一卡通”平台累计发放惠农补贴资金15.2亿元，惠民人数达300万余人次。

　　（二）坚持创新引领转型，建设新型工业大市

　　Y市政府积极发展战略性新兴产业，吸引在外人士回乡投资创业，增强发展后劲。2021年政府安排3亿元高质量发展专项资金用于支持企业技改和项目建设等方面；安排2.4亿元科技支出支持科技研发平台体系建设和科技成果转化等方面；安排2500万元人才资源开发专项资金，确保招才引智优惠政策落实到位。此外，政府还设立战略新兴产业基金和绿色产业发展基金，支持新能源、新材料、装备制造、电子信息等新兴产业集群发展，加快新旧动能转换。

　　（三）大力发展第三产业，建设文化旅游名市

　　Y市政府坚持以文塑旅、以旅彰文，培育知名文旅品牌，带动全市金融服务业、现代物流业和文化旅游业发展提质增效。2021年Y市安排1.25亿元用于文化旅游事业发展，持续推进10个5A级景区创建和景区景点标准化智慧化改造等工作，支持办好旅发大会、文化旅游节等大型文旅活动，叫响特色文旅品牌。同时促进旅游业与服务业有机融合，加快特色商业街区建设，完善“吃住行游购娱”全要素旅游服务体系，打造知名旅游强市和区域性消费中心城市。

　　（四）加大民生领域投入，全力保障民生福祉

　　Y市政府全力改善民生福祉，逐年增加民生资金投入，增强人民群众幸福感、获得感、安全感。当地政府先后完成医疗卫生、公共文化、生态环境等领域的财政事权和支出责任划分改革[3]，并对智慧城市、污水处理、公交补贴和机场补贴等项目开展绩效评价，提高财政资金使用效益。2021年全市民生领域财政投入达328.2亿元，占一般公共预算支出的82.3%。政府筹措3.7亿元专项用于疫情防控，筹措5亿元支持市民群众免费接种新冠疫苗；安排2.5亿元就业专项资金保障重点人群就业和“人人持证、技能社会”工作开展；实施“五个一”文化惠民工程，健全完善公共文化服务体系；投入20.6亿元优化生态环境，支持冬季清洁取暖、黑臭水体治理和“三河两山三湖”生态修复等工作，为城市发展提供有力保障。

　　二、Y市转型发展财政支持存在的问题

　　（一）财政收入规模不大

　　Y市开始转型发展以来，城市经济发展水平不断提高，财政收入也随之逐年增长。但在增长的背后，也要看到多年来全市财政收入总量偏低、财政收入占地区生产总值比重不高的问题。2020年Y市一般公共预算收入90亿元，占当年地区生产总值比重的5.4%，2021年一般公共预算收入105.2亿元，占地区生产总值比重5.1%，远低于全省13.0%和12.5%的同期水平。这充分说明Y市财政收入规模不大，政府在实施经济转型发展计划时支出力度相对有限，财政撬动经济发展的力量有限。

　　（二）财政转移支付力度不够

　　资源型城市在面临自身财政收支失调的同时，相较于其他城市还更多地承担着完善公共服务、平衡公共财政相关的事权和支出责任。长期以破坏生态为代价发展单一重工业的经济模式也使得城市自身发展与积累实力下降。基于这种情况，仅仅依靠地方政府的财政资金难以推动城市的顺利转型，必然需要上级政府的转移支付。面对收支矛盾突出的财力困境，Y市政府自加压力，将积极向上争取资金作为重要责任，2021年共争取均衡性转移支付、新增债券、专项资金161.1亿元。但面对巨大的财政收支差额，这部分转移支付资金仍然是杯水车薪，转移支付力度远远不够。

　　（三）财政收支不平衡问题突出

　　城市经济转型离不开资金的支持，对于政府财政来说，不仅要做好税收优惠政策，还要加大财政支持力度，这就在原来的收支基础上，双向扩大了二者间的差距。如前文所述，一方面，Y市财政收入规模不大，撬动经济发展的力量有限，并且还面临着转移支付力度不够的困境；另一方面，财政支出常年刚性增长，支出规模不断增大，收支不平衡问题日益突出。2020年，Y市一般公共预算收入完成90亿元，全年一般公共预算支出417.7亿元，其中，减税降费54.4亿元，收支差额为327.7亿元，收支差率高达364.1%。2021年，一般公共预算支出规模在比上年下降4.8%的情况下收支差额仍然达到292.4亿元，收支差率为277.9%。可见Y市政府的财政压力较大，这必然会阻碍城市转型的进程。

　　（四）财政政策不尽完善且调节手段单一

　　近年来，Y市积极调整三次产业结构，持续推进经济转型升级。但Y市政府出台的相关产业的财政扶持政策不尽完善，没有充分考虑到替代产业的相关技术发展和劳动者技能提高等方面，在技术升级、技能培训等方面的财政政策不够完善且未能落实到位，且财政资金投入不够，效率不高，缺乏促进资源型产业升级的具体财政政策。财政支持城市转型发展的调节手段也比较单一，支持方式主要是财政拨款和银行贷款。在降低能耗、减少污染方面，财政调节方式主要是对低耗能企业进行税收减免，缺乏更加多样的税收调节方式。在生态治理方面的资金投入主要来源于政府财政拨款，没有有效联合当地企业共同出资，治理环境污染问题。

　　三、资源型城市转型发展的财政政策建议

　　（一）政府预算方面

　　第一，强化预算执行管理。强化预算执行的过程管理，全面提高预算管理规范化、标准化、信息化水平，变“大水漫灌”的粗放管理为“精准滴灌”，硬化预算执行约束，健全财政资金动态监控机制，完善财政支出进度考核制度，保证重点和刚性支出，压减一般性支出规模，加大结余结转资金清理力度，做实财政数据基础管理工作。第二，深化绩效目标管理。推动预算管理与绩效管理相结合，扩大绩效预算管理范围，前移绩效关口，加强对重大项目支出的绩效评价，并将其评价结果纳入下期预算安排考虑，坚持精打细算、效益优先，建立节约型财政保障机制，提高财政资源配置效率和使用效益。第三，加强财政监督监管。加强财会监督，做实预决算公开检查和会计信息质量检查，优化评审程序，提升监督效能，加强风险防控，树立监督权威[4]。

　　（二）财政收入方面

　　第一，拓宽地方政府财源。地方政府可以建立起一套包含财政拨款、金融支持、企业投资、社会参与在内的多元化融资体系，拓宽政府财源。政府财政应当做大做强产业引导基金，通过财政贴息、财政专项扶持等方式积极吸纳社会资本，充分发挥财政资金的引导作用。在政策允许的范围内，政府还可以通过发行债券、直接融资、开展公私合作等方式筹集资金，为城市转型提供财力保障。第二，加大转移支付力度。资源型经济下工业制成品和初级产品之间长期存在的剪刀差造成城市自身积累能力较差，地方政府限于财力无法支撑城市的产业结构升级。鉴于资源型城市过去对整个国民经济发展做出的重大贡献，以及考虑到各地区间财政横向平衡的需要，上级财政部门应加大对资源型城市的转移支付力度，缓解地方财政压力，支持城市转型发展。第三，制定税收优惠政策。政府应当充分发挥税收调节作用，通过税收优惠政策支持产业转型升级。对于处在起步阶段的接替产业，政府可以采取低税或免税政策鼓励新兴产业发展。对于企业引进先进技术和设备，开发新技术、新工艺、新产品等，政府也应当制定优惠的财政税收政策，促进科技成果尽快转化为生产力，助力城市经济转型。

　　（三）财政支出方面

　　第一，扶持产业转型升级。政府可以通过财政补贴、税收优惠、项目资金支持等方式对城市产业发展提供直接或间接援助，加快产业结构调整步伐。加大农业基础设施投资，大力发展新型生态农业，提高第一产业生产率。改造传统资源产业的同时，加快培育一批高科技含量、高附加值的新兴产业，提升第二产业的整体竞争力。同时积极发展金融、物流、保险、旅游等第三产业，逐步实现产业结构合理化[5]，带动城市经济提质增效。第二，提升科技创新水平。建立科技投入长效机制，增加科技研发领域的财政资金投入。积极推进产学研结合，鼓励科研院所和企业开展产学研合作，加强技术转让和合作开发[6]，组建一批产学研示范基地，广泛吸收高新技术成果，大力推进技术成果转化，鼓励创新资源向社会开放，以技术进步推动城市经济高质量发展。第三，加大人才培养力度。加强人才培养及职工培训，成立专项的人力资源培训基金，针对人力资源素质较低，技能单一的状况，由政府免费提供培训、学习、锻炼的机会，提升其工作能力，促进其转化就业。同时建立高端人才引进机制，有计划地引进城市转型发展所需的各类高级人才，形成以人才优势推进城市转型的大环境。第四，完善基础设施建设。基础设施是产业发展的平台，地方政府可以通过财政拨款、贴息贷款、PPP等方式支持城市基础设施建设，建立完善的交通网络、供水供电、污水及垃圾处理等基础设施，改善城市发展的硬件条件，提升城市整体公共服务水平，提高城市对生产要素的吸聚力，为城市转型提供保障。

　　四、结语

　　资源型城市在经济发展到一定阶段时必然面临转型升级的挑战，财政在这一过程中承担着不容忽视的引导和支持作用。本文以Y市作为案例研究资源型城市转型发展过程中的财政支持问题，力求破解“资源诅咒”的发展困局。研究发现，资源型城市应坚持因地制宜的原则，结合当地资源依赖和城市发展实际，充分发挥财政政策的积极作用，从政府预算、财政收入、财政支出三个方面出台相关政策支持转型，特别是要注重强化预算和绩效管理、拓宽地方政府财源、制定税收优惠政策、提升科技创新水平、完善基础设施建设，全方位发力推进资源型城市实现转型发展。

　参考文献：

　　[1]吴国强,邵显伍.资源型城市转型发展中的财政政策作用探析[J].淮南师范学院学报,2016,18(03):32-34.

　　[2]安晓丹,李晓霞.基于ARIMA模型的运城市GDP预测分析[J].运城学院学报,2022,40(03):69-73+90.

　　[3]陈春平.奋力推动宁夏财政在新发展阶段开好局、起好步[J].中国财政,2021(06):54-56.

　　[4]武志远.埋头苦干勇毅前行奋力谱写全方位推动高质量发展财政篇章[J].山西财税,2022(02):4-9.

　　[5]文淑惠,陈灿.考虑环境因素的财政支持资源型城市转型效率研究[J].地域研究与开发,2019,38(06):52-57.

　　[6]邬晓霞,时晨,高见.资源型经济高质量发展的科学内涵与机制创新[J].经济问题,2020(12):11-17.