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发展中国家海关实施SAFE框架存在的挑战浅析

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2019-07-26 10:05:48    来源:    作者:xuekanba

摘要:为保护全球贸易安全,世界海关组织于2005年正式通过《全球贸易安全与便利框架》,旨在制定全球范围内的供应链安全与便利标准。广大发展中国家海关应立足本国国情,防止西方发达国家打着维护全球贸易安全的口号推行本国标准,阻碍各国贸易便利化的发展。本文拟从发展中国家海关自身存在的实际出发,重点分析广大发展中国家海关在实施该框架时面临的挑战与困难,为发展中国家特别是我国海关更好的参与国际贸易安全与便利化进程提供借鉴意义。

【关键词】框架;供应链安全;发展中国家;海关

第一章  SAFE框架的现状分析

(一)SAFE框架的制定背景。

贸易安全与便利化是当今世界国际贸易的两大核心,各国的对外贸易政策不外乎针对这两个核心展开。但在9·11之前,世界各国海关包括引领他们发展的WCO似乎也只是忙于关注贸易便利化这一课题,这从WCO的一个机构上的设置变化就可以看出端倪:WCO原先的机构设置只是设有“贸易便利司”,然而SAFE框架的出台使得贸易安全上升到了一个全新的高度,与贸易便利平起平坐,甚至重要性排在了前头,于是WCO很快便增设了“能力建设司”并进一步设立“高级战略小组”来制定贸易安全政策并进行全球范围内的推广。

从更大的方面来说,贸易便利化从上个世纪七十年代起就一直是WCO致力于改革的终极目标,包括世界贸易组织(WTO)在内的诸多政府间国际组织都一直从多边或区域角度对贸易便利化问题给予关注,以期能够建立足够高效的世界贸易便利体系。作为国际海关领域公认的基础性公约,《关于简化和协调海关制度的国际公约》(简称《京都公约》)从1973年出台到1999年正式完成全面修改,更是成为了WCO在推动贸易便利化历程中里程碑式的国际法律文件。

然而,一切在9·11恐怖袭击事件之后发生了实质性的改变。以美国为首的西方发达国家,从维护自身的国家安全利益角度出发,放弃了多年来一直经营的贸易便利政策,转而打着“反对恐怖袭击”的争议旗号通过自身超级大国的综合实力影响着世界其他国家。

(二)SAFE框架的角色定位。

在海关国际合作中,通过经验的不断积累,双边、多边国家海关或组织逐步发展出了一些原则与制度,这是海关间国际合作成果的一种体现,但是要演变成为缔约各方所必须遵守的国际法规范就需要借助海关国际条约的形式予以固定,因此SAFE框架有着模糊而充满争议的角色定位。

SAFE框架的接受与实施完全基于“自愿原则”, 这是与WTO贸易规则、以及WCO自身所主持签订的《京都公约》最大的不同,因此其缺乏严格的约束和相对应的审查机制,实际上不具有强制执行的法律效力,然而它又确确实实被作为WCO成员必须采纳实施的最低标准。毫无疑问,最低标准所指的对象显然是广大发展中国家。

从WCO在9·11恐怖袭击事件的的一系列反应以及SAFE框架自身所被赋予的角色定位来看,这突出反映了一个问题,那就是当前的国际环境下,超级大国的国家利益依然左右着世界经济和WCO的目标价值取向。

 

第二章 发展中国家海关实施SAFE框架的机遇和挑战

(一)实施SAFE框架的必要性分析。

1.发展中国家实施SAFE框架对国家经济发展的益处

(1)实施SAFE框架有利于国家经济社会的和谐发展。

海关在实现国家经济社会和谐发展方面扮演着重要的角色,随着各国海关的发展与其国家经济社会的发展关系日益紧密,广大发展中国家海关实施SAFE框架符合他们加快实现自身现代化建设的理念追求。9·11恐怖袭击事件后,WCO突然转向,将重点放在了贸易安全上,因此实施SAFE框架也是广大发展中国家顺应时代发展趋势的相应举措,这将促使各国海关开始重视贸易安全,并通过不断加强的广泛合作加快与国际通用惯例的融合,推动社会经济的良性发展。

(2)实施SAFE框架有利于发展中国家健全国内对外贸易相关法律法规。

随着经济全球化的迅速推进和发展,不少发展中国家逐步建立和完善了本国涉及经济贸易管理的法律法规和规章政策。例如玻利维亚于1999年7月通过了新的海关法,由此改变了过去海关管理的程序、体制、人员和管理机构,以期来实现意义深远的制度改革和反对腐败。但是同发达国家相比,发展中国家的对外贸易法律法规体系仍存在较大差距,部分领域甚至还是空白。SAFE框架的实施固然有助于消解恐怖袭击给全球供应链安全带来的威胁,同时也会促使各国相关法律制度尽快的建立和完善,甚至带来各国政治机构改革的新一轮浪潮。

(3)实施SAFE框架有利于提升发展中国家商界的综合素质。

企业作为经济社会的基本单位,不仅是市场经济的主体,更是国民生产总值的主要贡献者。随着越来越多的发展中国家加入WTO,本国经济已经融入到了经济全球化进程之中,相应的会面临日益增多的贸易摩擦。除了要有积极的应对措施之外,更主要的是提升发展中国家商界的综合素质,增强竞争能力,加强知识产权保护,促进本国贸易的健康发展。

2.实施SAFE框架对海关管理的益处。

(1)建设符合SAFE框架的风险管理体系有益于发展中国家海关顺应时代发展趋势。

目前无缝供应链管理是国际海关努力尝试的发展方向,传统的监管范围仅停留在进口国口岸,而无缝供应链管理则将监管范围扩大到从出口启运地到进口指运地从而形成完整的贸易链。通过实施SAFE框架的标准,将有益于建立无缝供应链,有益于广大发展中国家参与更高层次的国际海关间合作。

(2)实施SAFE框架有益于发展中国家海关提升自身管理水平。

加强国际行政互助方面的合作以促进国际贸易的繁荣和安全已经成为大势所趋,实施SAFE框架有益于发展中国家海关逐渐消除与国际海关通行管理的差距,有益于发展中国家海关在科学有效的管理理念下充分拓展监管维度,提高监管效能,从而真正意义上提升自身管理水平。

(3)实施SAFE框架有益于发展中国家海关有效应对针对国际供应链环节的恐怖袭击和非法贸易活动,完善供应链监管。

随着世界社会经济形势的不断变化,受相关利益驱使的非法贸易活动出现愈加频繁,且呈现复杂化的局面。非法贸易的对象已经不再局限于成品油、汽车、香烟等老三样,而是向高科技电子产品蔓延,电子化、智能化、高科技化的非法贸易手段更为隐蔽。

(二)SAFE框架的实施难点。

1.实施SAFE框架对海关的不利因素

(1)实施SAFE框架会导致海关间的合作出现分歧。

每个国家都需要以维护自身的国家利益为一切对外活动的基本出发点,实行标准化的做法有助于监管结果的互认并采用一致的风险管理措施,但需要认清的一点是任何一个国家的海关政策和风险评估标准是不可能完全一致的,这将对双方的合作开展带来极大难度。

(2)实施SAFE框架会加重发展中国家海关监管的工作量。

发展中国家由于贸易顺差往往较大,因此在扩大监管范围的合作中要接收大量的查验要求,导致出口工作量大增易造成工作负担。而且各国海关的监管要求不同,出口监管方面履行的义务基本上很难在进口监管中得到补偿。

(3)实施SAFE框架会增加发展中国家海关行政成本。

SAFE框架中对出口货物的监管规定显然增加了出口海关和出口货物供应商的成本,由于大部分发展中国家都存在着贸易顺差的情况,因而行政成本总量是增加的。另外WCO鼓励使用的非侵入式查验设备虽然有效提高了海关的工作效率,但高新技术的使用也意味着高额的费用。与此同时,非侵入式查验设备更侧重针对安全的保障,而对发展中国家普遍关心的商品归类、关税价格确定等的作用并不明显。

2.实施SAFE框架存在的难点。

(1)发展中国家的国情将给合作带来困难。

由于发展中国家和发达国家经济发展水平存在差异,这决定了二者对海关监管工作的要求并不一致。正是因为这种不一致性,使得双方在合作当中所考量的方面不尽相同,利益的博弈也就在所难免。

(2)发展中国家现有的风险管理水平不能满足要求。

发展中国家普遍风险管理起步较晚,虽然近年来取得了一定的效果,但目前的发展情形还不足以本国建立一个以安全风险管理为核心的监控体系。发展中国家在现有的风险管理水平下努力朝着智能化的方向发展,但要同时建立安全方面的指标体系,加大安全方面的比重,容易削减海关在原产地、商品归类等方面所做出的努力。

(3)技术层面存在困难。

实施SAFE框架要求通关作业的各个环节要密切配合、及时传递信息。当船舶停靠多个港口涉及多个国家海关时,SAFE框架要求分别在多国海关进行查验作业,而查验作业流程包括布控指令的下达、查验通知单打印、查验实施、查验结果处理、结果录入反馈等多项环节,导致信息沟通任务将异常复杂。要满足上述一系列查验环节所需的信息交换要求,发展中国家还有很长的路要走,不仅是硬件设施,网络信息技术上的困难也很难在短期内得到解决。

(三)外部因素带来的挑战。

1.与其他国家海关进行合作所面临的困难。

各国在海关监管程序、标准上情况都不尽相同,部分国家和地区还存在着各式各样的贸易壁垒,当前过快推进的国际贸易标准统一进程会给广大发展中国家带来巨大负担,不利于发展中国家的经济良性发展,特别是在以西方发达国家为主导的国际组织谈判中,尽管发展中国家在不断加强自身的参与程度,然而这些标准必然是由西方发达国家来进行主导,显而易见他们在遵守并实施这些标准时要容易许多。

围绕着进出口贸易标准的统一化进程,国际上各相关组织已展开多轮谈判,发展中国家在把握机遇的同时也应认清过快统一标准带来的风险,认清政策推动背后的大国利益,从而能够解决好相关政策的过渡缓冲工作。

2.与国内其他政府部门合作所面临的困难。

海关虽然在贸易安全与便利方面扮演着重要的角色,但是也必须要依靠本国政府各职能部门的积极配合。目前发展中国家海关与国内其他政府部门合作所面临的困难主要有两点。

一是负责口岸通关的相关部门之间缺乏紧密的协作配合,大多数口岸不是“一站式”报关而是“多站式”的,导致企业在手续办理上要耗费大量时间,效率低下。

二是每个查验部门都有自己的信息网络,但相互之间却没有联网,导致海关和边防、检验检疫等各部门的进出口数据基本上无法实现资源的实时共享。这些都成为了制约海关与国内各部门合作的瓶颈。

 

第三章 发展中国家海关实施SAFE框架的对策及建议

(一)依托WCO项下的能力援助和协作。

WCO强调发达国家会向那些决心实施SAFE框架并表达了必要政治意愿的国家提供援助,也将根据每个成员国海关的能力和必要的法律授权分不同的阶段进行实施。但援助国家和组织将从哪些方面对受援海关进行符合其国情的援助,具体分为哪些阶段,如何将援助从技术层面上升到能力建设层面,如何避免不同组织和机构在某一方面的援助重迭等等,不仅对于援助国而言,对那些申请并接受援助的发展中国家海关而言,更是一个巨大的挑战。

1.WCO“哥伦布计划”。

2006年1月1日,也就是在SAFE框架颁布的第二年,WCO便宣布实施旨在对提出能力建设协助申请的成员海关进行分阶段协助的“哥伦布计划”(Columbus Program)。该计划的实施实际上是受到了WTO促贸援助(Aid for Trade)的启发和影响,促贸援助意图帮助发展中国家特别是最不发达国家提高参与国际贸易的能力。

但通过这些年的实践表明,“哥伦布计划”除了在宣传海关在公共机构中的地位起到显著作用外,其实施对发展中国家海关现代化建设的实际效果并没有充分彰显。因此,分析广大发展中国家海关在实施SAFE框架标准时所面临的挑战有着重要的意义,毕竟,在追逐他人的时候,不应盲目追逐,更应该看清脚下的路。广大发展中国家政府和海关应保持清醒的立场,认清挑战,降低风险,借助SAFE框架倡议积极调整本国贸易安全与便利相关政策,既要积极参与相关国际合作及规则制定,又要坚守底线,努力维护主权利益,防止西方发达国家打着维护全球贸易安全的口号来推行本国标准,阻碍世界经济贸易的便利化发展。

2.CAREC项下的海关能力建设框架。

2008年12月至2009年2月,亚洲开发银行(以下简称ADB)组织前往考察了所选定的数个中亚经济合作机制(以下简称CAREC)国家:中国、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦和阿塞拜疆。考察期间ADB与各国海关以及来自货运代理协会、贸易和物流协会的代表进行了磋商,来确定现有的培训需求和资源整合方向,以便为海关合作委员会的成员和其他利益相关方制定一个能力建设框架。CAREC海关合作委员会(CCC)承认了能力建设对于支持CAREC地区贸易和海关管理改进的重要作用。

但需要提醒的是,培训技能的传授和消化对受培训人员而言需要大量的时间,显然这类项目还缺乏足够的可持续性,来供更多的CAREC国家受培训人员学习实用性更强的实践操作而非理论知识。

(二)发展中国家海关自身能力建设建议。

1.着手提前申报的立法工作。

按照SAFE框架的要求,承运企业或个人必须提前向海关申报舱单信息,但目前发展中国家海关基本对此类行为没有做强行要求。因此只有对部分企业进行提前申报的试点工作,在积累足够经验的同时扩大提前申报的企业范围,只有以法律的形式将提前申报常态化,才能使“提前报关”模式推广开来。

2.全力打造符合现代要求的风险管理系统平台。

现代风险管理系统力求自动化和智能化,发展中国家海关应围绕这两个核心要求,组织各领域的专家全力打造现代风险管理系统平台。在借鉴国外成功经验的同时,重视本国实际国情,着重解决风险评估标准,使得风险分析和布控更具有针对性,风险评估更具操作性,打造具有本国特色的现代先进风险管理系统平台。

3.注重与中小企业的关系发展。

无论是发达国家还是发展中国家,中小企业在国民经济都扮演者举足轻重的角色。但由于自身实力的原因,中小企业往往因无法建立符合要求的供应链安全标准导致其在通关的时候遭遇海关繁琐的查验要求,运营成本居高不下,大大降低了他们的国际竞争力。因此,发展中国家海关不仅要发展与中小企业的关系,还必须给予充分的重视并采取确实有效的措施。

(三)关于中国海关实施SAFE框架的工作建议。

作为世界上最大的发展中国家,在实施SAFE框架的工作中,中国海关需要为其他发展中国家做出表率。

中国海关总署于2006年2月宣布准备实施SAFE框架,并进行了一系列的实践工作。以中欧海关合作为例,2006年9月19日中欧双方在布鲁塞尔签订《中华人民共和国海关总署与欧洲共同体海关当局关于加强供应链安全合作的联合声明》和《安全智能贸易航线联合共识》,现阶段中欧海关合作基本形成了“安智贸”、中欧海关的知识产权保护合作和《中欧海关协定》执行三大重点,双方基本能够按照“相互尊重”、“互惠互利”、“平等协商”的原则开展合作,双方的联络渠道畅通、对话合作机制比较完善。

虽然我国海关的现行实践与SAFE框架尚存在不小的差距,但是我国海关又必须履行好SAFE框架的相关标准。因此在这种两难的处境中,我国海关应先选择相对容易实施的措施加以实践,在试点取得一定成果后总结经验并加以推广。以海运转运业务为例,为了使得转运货物也能够享有“提前报关,货到放行”的政策,目前已有部分海关自行开发相关转运货物管理系统。

当然 ,在平衡贸易安全与便利这一核心环节的时候,笔者认为,虽然SAFE框架旨在确保供应链环节安全的前提下实现贸易便利化,事实上,维护供应链安全和促进贸易便利化程度作为两大价值取向体现在各项海关具体业务当中,两者互有博弈但不可顾此失彼。考虑到供应链环节的安全非绝对意义上的安全,以及我国海关目前的贸易便利程度,笔者建议,现阶段我国海关的外贸政策重点仍应该从自身国情出发,在保护好本国利益的基础上再根据具体需求做出监管上的侧重,维护好我国的对外经济贸易秩序。


 

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