［摘要］随着老龄化社会的到来，养老事业正面临前所未有的新挑战，做好全社会养老服务成为民众关注焦点。文章以湖南省湘乡市为研究对象，通过实地调研、查找资料等方法，梳理湘乡市的养老服务体系建设现状，指出其中存在的养老需求不足、人才队伍素质低下、基础设施薄弱等问题，并提出完善养老服务体系、构建养老服务网络、加强养老服务人才队伍建设等解决措施，让“养老”变“享老”。

　　［关键词］养老服务；养老模式；人口老龄化

　　0引言

　　党的二十届三中全会指出，“优化基本养老服务供给，培育社区养老服务机构，健全公办养老机构运营机制，鼓励和引导企业等社会力量积极参与，推进互助性养老服务，促进医养结合”［1］。2025年3月5日，李强在第十四届全国人民代表大会第三次会议上强调，“积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制，大力发展银发经济”［2］。随着全国人口老龄化程度逐渐加深，养老事业正面临前所未有的新挑战。

　　2024年湘乡市户籍总人口89.13万人，60岁以上常住人口21.33万人，老龄化率高达23.9%，高出2023年全国老龄化率2.8个百分点，较2010年第六次人口普查上升5.74个百分点［3］。湘乡市人口老龄化呈现程度高、速度快、压力大等特点。2024年湘乡被确定为全国县域养老服务体系创新试点，湘乡市将创新养老服务体制机制，增强养老服务发展内生动力。

　　1湘乡市养老服务体系建设现状

　　1.1养老服务制度不断完善

　　一是完善制度。湘乡市高度重视养老服务工作，坚持高位推动，将解决人口老龄化问题作为改善民生的“关键小事”，结合实际出台了一系列支持养老服务的文件，如《湘乡市推进养老服务高质量发展三年行动方案（2021—2023年）》《湘乡市推进养老服务体系建设三年行动方案（2023—2025年）》《湘乡市促进养老服务产业发展的若干措施（试行）》《湘乡市基本养老服务清单（2023年版）》等。二是强化财政支持。湘乡市将养老服务事业经费列入财政预算，每年统筹安排各类资金近上千万元支持和保障养老事业发展。每年拿出不低于60%的社会福利事业彩票公益金用于支持发展养老服务业。2023年，市本级留存福利彩票资金总额为349.65万元，其中，分配老年人福利类项目310.65万元，占总金额的89%。近两年为全市已备案登记的27家民营养老机构发放床位一次性建设补贴和运营补贴100多万元。坚持“应保尽保”原则，及时、足额发放城乡低保、特困供养、高龄津贴、百岁老人长寿保健金等兜底保障和福利性资金400多万元。三是顶层设计规划。将居家养老服务用房的相关要求纳入城市社区配套建设规划，坚持养老服务用房与住宅小区同规划、同建设、同验收、同交付。

　　1.2养老服务供给能力不断提升

　　湘乡市养老机构数量逐年增长，服务能力不断增强。湘乡市鼓励和支持社会资本兴办养老服务机构，基本形成公办、民办、公建民营多模式并存格局。截至2024年11月，湘乡市共有养老机构41家，占湘潭市养老机构总数的31%；另有1个养老服务指导中心，4家区域性中心敬老院，240个村级养老服务互助示范点，社区日间照料中心38个，龙城长者食堂3家，嵌入式老年助餐5家。养老机构床位共有2 179张（公办养老机构床位890张，民办养老机构床位1 289张）。

　　通过“智慧+”、医养结合等养老新模式，为老年人提供生活照料、健康管理、精神慰藉等多元化服务。湘乡市现已搭建线上线下相融合的养老智慧服务平台，实现养老服务“服务监管，一屏在手；服务内容，一目了然；服务需求，一呼即应”［4］。全市养老机构均与医疗机构建立紧密合作关系，通过签订合作协议、设立标准化医务室等方式，为老年人提供医生坐诊、康复护理等全方位服务［5］。各医疗机构开通了老年人就医绿色通道，为老年人提供了便捷、高效的医疗服务。例如，东风社区综合养老服务中心设有健康教育、长者食堂、休闲娱乐、康复理疗等多个功能区，集助餐食堂、理疗养护、文娱活动等特色服务于一体，实现机构、居家、社区养老有机融合，为老年人提供多层次、多元化养老服务；望春门街道东风社区长者食堂不仅为不同年龄的老人提供物美价廉的餐饮服务和“年卡”体验式医疗服务，还为其举办免费下棋、打乒乓球和台球等文体活动。湘碱社区、城南社区建设的老年食堂为辖区老年人提供的配送餐服务赢得了一致好评。

　　2湘乡市养老服务体系建设面临的困境

　　2.1结构性矛盾明显

　　当前，养老模式仍以家庭养老为主，社区和机构养老为辅。据调查，目前湘乡市养老机构最低费用为1 500元/月，一般为2 000元/月，而湘乡市2023年人均可支配收入仅为2 880元/月。家庭收入不足以支撑社区和机构养老，抑制市场需求增长。另外，当前养老服务机构空置率较高，经营成本上升，社区养老作用发挥不明显［6］。据调查，湘乡市养老服务机构入住率达42%以上才可盈利［3］，而湘乡市现平均入住率仅为57.96%，公立养老机构入住率更低，仅能实现营收平衡，造成社会资源浪费严重。总之，养老服务的需求与供给结构性矛盾明显，互为掣肘。

　　2.2从业人员匮乏

　　养老服务从业人员特点表现为“三低一高”，即专业人员比例低、收入低、学历低、年龄高。湘乡市13家公办养老机构持护理员证的仅有42人，半失能、全失能人数却高达424人，半失能、全失能人数与专业护理人数比例超10∶1，持证的专业护理员供不应求。养老机构的护理人员大多是附近45～60岁的农民工，缺乏专业护理技能，服务质量不高，无法满足失能、半失能和高龄老人长期照护服务需求。从业人员普遍工资低，如栗山镇民办养老机构中护理员的月工资仅为2 000～2 500元，养老机构普遍存在“招工难”“留人难”的问题，难以满足高质量的养老服务需求。

　　2.3基础设施薄弱

　　湘乡市的养老机构分布不均匀，只有新湘路街道拥有6家养老机构，大部分乡镇仅有1家养老机构。养老机构护理床数量少、分布不均，如公办养老机构护理床比例仅54%，比民办养老机构82%的护理床比例低，其中壶天镇敬老院、月山镇敬老院还没有护理床。湘乡市没有设置养老服务的医疗机构，社区医疗机构配备也不完善，5～8分钟内应急救援无法实现。居养（照料）中心服务内容较为单一，仅能提供食堂就餐、送餐、打牌、看电视等基础服务，服务内容同质化严重，特殊护理、康复保健、休闲养生、心理疏导等中高端优质养老服务缺乏，针对失能、半失能老人的长期照护服务体系还不健全，无法很好地满足老年人多元化、个性化的养老需求。

　　2.4资源整合不足

　　政府、市场、社会三方未协同发力，养老服务行业资源整合不足。政府层面，机构改革后，相关部门的统筹协调能力有限，部门条块分割现象突出，统筹思考、协同配合、有效运转的机制有待进一步完善。社会资本在养老服务市场面前止步不前，养老服务机构以公建公营为主，政府主导逐步放开公建民营模式。市场层面，养老服务行业营商环境有待优化，产业链不高端、不完整。例如，医疗器械是湘乡市“一主两特”产业体系中的特色产业之一，但针对养老服务产业的医疗器械企业较少。而且，老年消费市场开发不深入。湘乡市的老年大学较少，养老机构的棋牌室、康复教室等成为老年人主要娱乐场所，为老年人提供的心理慰藉服务不充分。社会层面，养老服务智慧化程度较低。大部分养老服务机构没有铺设智慧养老网络，做不到养老信息管理一体化，在医养结合上，缺乏对老年人的在线问诊、在线健康监控等信息化管理。

　　3湘乡市养老服务体系构建路径

　　3.1完善居家、社区和机构“三位一体”养老服务体系
       尊重农村老年人不想离村集中养老的意愿，以村（社区）为单位，利用村（社区）的闲置房屋，建设集中吃、分散住、雇工分点的颐养之家，为老年人提供日间生活照料、身体检查和精神慰藉服务，实现“离家不离村”的养老［7］。改革创新家庭互助式养老模式，整合社会资源，以村（社区）为依托，为老年人提供生活照料、康复护理等服务，创办小规模民办互助式养老机构，重点服务于高龄老年人、独居老年人等。鼓励和支持社会资本进入养老服务产业，推广公建民营模式，为具有规模的民营养老机构提供运营补贴。

　　3.2构建市、乡镇街道、社区三级养老服务网络

　　市级层面，拓展市福利中心功能，承担全市养老服务业务指导职责，整合各类社会资源，开展服务示范、技术指导、技能培训、应急救援、供需对接、资源调度等工作，加强对乡镇（街道）、村（社区）两级养老服务的指导和支持。乡镇层面，按照“一乡镇一中心”的要求，建设功能更为强大的养老服务中心，为辖区内老年人提供日托、临时照护、居家上门等养老服务，实现普惠养老服务全覆盖。社区层面，建设具有助餐、助娱、助医功能的社区养老服务站、社区嵌入式养老院，因地制宜推行“党建+互助点”“村卫生室+互助点”“社会力量+互助点”［8］。

　　3.3探索多元化养老服务新模式

　　优化“线上+线下”居家社区智慧养老服务，建设具备宣传教育、沟通交流、监督监管、政策宣讲、需求对接等特色功能的综合服务平台，实现服务对象身体状况、家庭情况、服务保障、反馈评价等信息的统一归集、互认和共享［9］。鼓励发展旅居养老、居家助老、康养结合、智慧养老、“物业+养老服务”等多元化养老服务，促进养老服务产业与文化、旅游、教育、健康等产业的深度融合，推动养老产业多业态健康发展，形成立体的、多层次的、全覆盖的养老服务体系。

　　3.4完善培养机制，建设养老服务人才队伍

　　第一，建立和完善人才培训机制。加大对现有养老服务从业人员的培训力度，提升其职业能力和素养。第二，积极培育养老后备人才。依托本地院校和专业机构，建设人才培养和实训基地，设置养老服务职业教育相关专业或培训项目，积极培育养老社工、志愿者、咨询师等人才。第三，实施养老服务人才奖补政策。探索制定养老服务人员入职补贴和岗位津贴制度，逐步提高养老从业人员的工资福利待遇，在全市范围开展最美护工表彰、养老护理技能大赛等活动，弘扬敬老爱老助老社会风尚，提高养老服务从业人员的社会地位，增强他们的职业荣誉感。

　　3.5强化引导与监管，推进养老服务健康规范发展

　　统筹扶持发展与监督管理的关系，既要包容开放、积极引导，也要坚守底线、加强监管，疏堵结合，促进养老服务业健康发展。一是积极发挥政策引导作用。积极贯彻落实规范化建设养老机构、提升养老服务质量等方面的规定。开展养老机构等级评定，组织开展养老机构等级评定工作，将评定结果作为机构申领建设补助和运营补贴的依据。二是建立养老服务综合监管制度。建立民政、住建、消防、卫健、市场监管等部门各司其职、各尽其责的跨部门协同综合监管体制，加强对城市养老服务重点领域的监管，防范相关风险。优化营商环境，督查运营秩序，对无证无照从事养老服务的行为坚决予以打击，对各类未注册营业执照或未登记备案的养老机构坚决予以查处。三是构建养老服务领域信用体系。加快建设行业的法治机制，建立覆盖养老服务企业（机构）法人、从业人员和服务对象的养老服务领域社会信用体系，建立养老服务黑名单制度。建设养老服务领域行业的自治机制，树立行业标杆，提高养老服务业自我约束、自我规范、自我服务能力。

主要参考文献

　　［1］中国政府网.中*中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定［EB/OL］.(2024-07-21)［2025-05-06］.

　　［2］中国政府网.政府工作报告：2025年3月5日在第十四届全国人民代表大会第三次会议上［EB/OL］.(2025-03-05)［2025-05-06］.

　　［3］贺巧.湘乡市农村养老产业发展问题研究［D］.长沙:湖南农业大学,2022.

　　［4］李莉,粟伟栋.数字化赋能农村养老服务对策分析：以长沙市为例［J］.邵阳学院学报(社会科学版),2025(1):76-80.

　　［5］谭琼,唐劼爽.农村医养结合养老模式发展对策研究：以湖南湘潭市为例［J］.山西农经,2024(18):81-83.

　　［6］原新,凃坤鹏.中国式农村养老模式的变迁、困境与完善［J］.中国农业大学学报(社会科学版),2025(1):53-66.

　　［7］文碧启,罗友,肖忠文.空间形态分异特征下的湖南县乡村三级养老服务体系构建研究［J］.安徽农业科学,2024(11):240-243.

　　［8］许艳,潘婷,崔玲玉,等.湖南省县乡村三级养老公共服务机制构建研究［J］.国际公关,2024(5):59-61.

　　［9］宋艳,朱文娟.积极老龄化视角下湖南农村地区养老困境及对策研究［J］.四川农业科技,2024(3):107-110.