摘要:个人养老制度是多层次、多支柱养老保险体系的重要制度安排，对于积极应对人口老龄化压力具有重要作用，然而，发展至今也面临诸多问题。从国际比较的视角出发，聚焦德国里斯特养老金计划，阐述了其建立背景和发展现状，总结取得的成效和面临的挑战。中国在借鉴其成功经验时，需要构建多层次、多支柱养老金体系，增强个人养老金制度的灵活性与便捷性，优化个人养老金制度激励机制，丰富个人养老金投资渠道;在汲取其发展教训时，需要精细调控财政补贴，强化制度设计，完善养老金投资监管体系。

　　关键词:里斯特养老金计划;个人养老金;德国;多支柱养老保险体系

　　0引言

　　随着我国人口结构的深刻转型，少子化与老龄化现象日益显著，劳动适龄人口比例显著下降，对我国现行的养老金结构体系构成了严峻挑战。为有效应对这一挑战，保障老年人经济安全，提升国民养老财富积累水平，人力资源社会保障部办公厅、财政部办公厅、国家税务总局办公厅于2022年11月25日发布《关于公布个人养老金先行城市(地区)的通知》，宣布个人养老金制度在北京、上海等36个先行城市或地区启动实施，标志着我国养老金体系正式迈入与世界主流接轨的“三支柱”模式。“三支柱”模式具体包括基本养老保险制度(第一支柱)、企业(职业)年金制度(第二支柱)以及个人养老金制度(第三支柱)。

　　经过一段时间发展，尽管我国个人养老金制度已初步建立并取得一定成效，例如截至2024年3月底，开立个人养老金账户的人数已突破5 000万［1］，但该制度的发展仍面临诸多挑战。目前，我国“三支柱”养老金体系仍存在“一支独大”的问题［2］，即基本养老保险占据主导地位，而个人养老金制度的发展空间有限，具体表现为实际缴存人数比例过低、缴存金额远低于税优政策规定的上限、实际投资资金比例较低等问题［3］。鉴于此，进一步完善个人养老金制度，确保劳动者晚年生活品质，成为当前亟待解决的重要课题。

　　在此背景下，本研究聚焦德国的个人养老金制度——里斯特养老金计划，该计划自2002年实施以来，历经20余年的发展，至2020年底已有超过1 040万德国人参与，占法定养老保险参保人数的30.8%，展现出较强的吸引力和实施效果［4］。通过国际比较的视角，本研究深入分析德国2001年推出的个人养老金制度———里斯特计划(以下简称“里斯特养老金计划”)的成功经验与潜在不足，旨在为我国个人养老金制度的优化提供借鉴，提出针对性的政策建议，推动我国个人养老金制度的健康发展。

　　1德国里斯特养老金计划的发展概况

　　1.1实施背景

　　德国里斯特养老金计划的推出，是基于深刻的社会经济背景与多重动因的综合考量。该计划的核心目标在于缓解人口老龄化带来的养老金支付危机，并优化德国养老金制度的整体架构。

　　1.1.1人口老龄化趋势与养老金支付需求的激增

　　根据世界银行公开数据，德国65岁及以上老年人口比重持续攀升(见图1)，直接导致养老金支付需求的急剧膨胀［5］。这一趋势不仅加剧了政府财政负担，还体现在公共服务与医疗卫生支出的快速增长上。经济合作与发展组织(Organization for Economic Co-opera-tion and Development，OECD)公布的数据显示，过去数十年间，德国公共社会支出与卫生支出占GDP的比重均显著上升(见图2)，凸显公共养老金制度在应对老龄化挑战时的局限性［6］。

　　1.1.2公共养老金制度改革及其影响

　　为应对养老金支付压力，德国政府于2001年对公共养老金制度进行了结构性改革，推出里斯特养老金计划，例如降低政府养老金福利的最高限额(见表1)。这一计划在2022年正式实施。然而，这一举措虽在一定程度上缓解了财政压力，却导致部分退休人员养老金水平的下降，进而加剧了养老金缺口问题，对退休人员的生活质量产生了不利影响。因此，探索新的养老金筹集渠道成为当务之急。

　　1.1.3养老金体系的结构性问题与稳定性挑战

　　1999—2020年，德国退休人员养老金收入结构发生显著变化，见表2，体现了其养老金体系的结构性调整。进行养老金改革之前的1999年，公共养老金占比达85%，占绝对主导，而企业补充养老金和个人自愿养老金分别占比5%和10%，表明系统严重依赖第一支柱。2001年进行公共养老金制度改革，推出里斯特养老金计划后，到2019年，德国退休人员养老金收入中，公共养老金占比降至61%，企业补充养老金上升至22%，个人自愿养老金增至17%，表明第二、第三支柱作用有所增强。然而，到2020年，公共养老金占比回升至70%，显示其地位仍不可动摇。

　　1999—2020年，尽管德国企业补充养老保险覆盖率从2011年的49%增至2019年的54%，但增速仍较缓慢［7-8］，表明第二支柱普及仍不足。个人自愿养老金有所发展，2020年较1999年提升了10多个百分点，至23%［9-10］，但整体规模仍然有限。

　　1.2发展现状

　　1.2.1参与人数及缴费情况

　　里斯特养老金计划相关产品由银行及保险公司、基金公司发行，需经联邦政府财政部认证。可签订的合同类型有4种，包括保险公司合同、银行合同、投资基金合同和住房合同。参保人可根据个人投资偏好选择，并可同时购买多种类型产品，且每年可免费转换合同类型。凡是法定养老保险、农民养老保险的参保人或满足其他特定条件的人员，均可自由选择是否参加里斯特养老金计划，政府提供财政补贴和税收优惠。财政补贴包括基础补贴、儿童津贴、特别津贴等，在缴费时直接计入账户余额;税收优惠方面，采取EET征税模式，即缴费和投资阶段免税，领取阶段按养老金缴纳所得税。参保人须按工资收入的4%缴费，最低缴费金额为每年60欧元，缴费上限为每年2 100欧元，该缴费比例及上限由政府精算后结合财政补贴及税收优惠政策设定。里斯特养老金计划受名义保证回报政策限制，要求无论投资市场表现如何，参保人退休时至少能领回投入本金。同时，其资产配置策略受德国养老金投资监管法规约束，如《保险监管法》对保险行业及养老基金的投资比例有限制。

　　截至2020年底，德国里斯特养老金计划的参与人数总计达1 040.3万人，这一数字虽然庞大，但近年来却呈现出增长放缓乃至轻微下滑的趋势(见图3)。这一现象可归因于以下3个方面:第一，公众对养老金计划的认知度可能尚未达到理想水平，限制新参与者的加入;第二，现有参与者中可能存在对计划细则、收益预期或风险认知上的疑虑，影响其持续参与的积极性;第三，宏观经济环境的变化及政策调整也可能对参与人数产生间接影响。

　　在缴费方面，2020年里斯特养老金计划的缴费总额达到116.6亿欧元，直接反映了该计划在经济波动中的韧性。尽管有政府财政补贴的支持，人均缴费金额(1 121欧元)并未出现显著增长，与参与人数的变化趋势一致［6］。这一现象不仅映射出参与者在经济压力下的谨慎态度，也预示着计划本身在吸引更高水平缴费方面面临的挑战。

　　1.2.2参与人数及缴费情况

　　一方面，德国里斯特养老金计划的参与群体主要集中于已纳入法定养老保险体系的人群，占比高达85.9%，这深刻体现了里斯特养老金计划作为公共养老金制度有效补充的角色定位。该计划通过结合个人自愿缴费与政府财政补贴，为参与者提供了一个增强个人养老保障的有力途径，进一步丰富了德国的养老金结构。值得注意的是，公务员群体以约6.3%的比例积极参与，这一群体因其职业的稳定性与对未来养老保障的高需求，成为里斯特养老金计划的重要支持者。

　　另一方面，从年龄结构来看，里斯特养老金计划的参与者呈现出鲜明的年龄段偏好，见表3。具体而言，35～55岁的中年群体展现出最高的参与度，达到34%，显著高于其他年龄段。这一年龄段的参与者往往处于职业生涯的黄金期，不仅具备相对稳定的收入来源，而且对个人养老规划有着更为迫切和深入的思考。他们通过参与里斯特计划，积极为未来养老生活储备资金，体现了较强的养老保障意识。

　　1.2.3制度特点与激励措施状况

　　一方面，里斯特养老金计划的核心特色之一是缴费机制的灵活性。该计划设定了参与者须至少按其年收入的4%进行缴费的基本要求，同时规定每年最高缴费额为2 100欧元(已婚夫妇限额为2 160欧元)。这一设计平衡了养老金体系的可持续性与参与者的经济承受能力，既确保了养老金储备的稳步增长，又为个人提供了根据自身经济状况灵活调整缴费金额的空间。最高限额的设定，不仅是对养老金体系稳定性的维护，也体现了对个体经济差异的尊重与适应。

　　另一方面，为了鼓励更多人参与，政府为参与者提供财政补贴。只要参与者每年向里斯特养老金计划缴费超过一定额度，即可获得补贴，这一政策有效降低了参与门槛，提高了制度吸引力。除财政补贴外，参与者还可享受税收优惠，这种双重激励措施进一步增强了里斯特养老金计划的吸引力。具体来说，财政补贴包括基础补贴、儿童补贴及特别补贴等多种形式，旨在鼓励各类人群参与养老金储蓄;税收优惠体现在缴费阶段免税和领取阶段纳税的政策上，直接降低了参与者的当前税负，在其退休后领取养老金时，由于其收入可能已大幅下降，实际税负也相对较低。

　　1.3取得成效

　　1.3.1缓解公共养老保险负担

　　德国里斯特养老金计划的实施过程中，通过积极引导民众参与持续缴费，显著缓解了公共养老保险体系面临的支付压力。自该计划于2002年正式实施以来，其参与人数持续攀升，至2020年底已达到1 040.3万人，占法定养老保险参保总人数的30.8%，这一比例凸显了里斯特养老金计划在民众中的广泛接受度及其作为公共养老金体系重要补充的作用。

　　从经济效应来看，里斯特养老金计划汇聚的大量个人缴费资金，每年总计可达百亿欧元级别，这一资金池有效分担了原本完全由公共养老保险体系承担的支付责任［11］，不仅直接减轻了政府的财政负担，也为公共养老金的可持续发放提供了更为坚实的经济基础。

　　进一步分析德国养老金体系的构成可以发现，里斯特养老金计划作为第二支柱的重要组成部分，与第一支柱的公共养老金和第三支柱的个人自愿储蓄性养老金共同构成了多元化的养老金体系。根据德国联邦统计局的数据，在老年人口收入结构中，里斯特养老金计划及其同类税收优惠企业年金所代表的第二支柱占比达到22%(或按三支柱划分中的8%)，这一比例的增长不仅体现了第二支柱的活力与潜力，也促进了养老金体系整体结构的优化与平衡。

　　1.3.2扩大了“三支柱”养老金体系的覆盖范围

　　里斯特养老金计划在扩大“三支柱”养老金体系覆盖范围方面取得了显著成效。该计划对参保者不加限制，吸引了众多中低收入者及子女数量较多的家庭参与，有效扩大了养老金体系的覆盖范围。数据显示，截至2020年底，参与里斯特养老金计划的人数已占工作年龄人口的25%左右，且长期稳定在一定水平，作为自愿型个人养老金，这一参与率已反映出较高的覆盖水平。里斯特养老金计划的这一成就，不仅增强了德国养老金体系的公平性，还提高了整个社会的养老保障水平。通过鼓励个人自愿缴费和提供财政补贴，该计划成功地将更多人群纳入养老金体系，为他们未来的养老提供了有力保障。

　　1.3.3提升了个人养老保障意识与财务规划能力

　　德国里斯特养老金计划的实施，不仅在制度层面丰富了养老金体系的结构，更在社会层面上显著提升了公众的个人养老保障意识与财务规划能力。通过该计划的推广与普及，德国劳动者开始更加关注自身的养老规划，意识到个人在养老保障中的主体责任。参与者通过定期缴费，也逐步积累了个人养老财富。

　　该计划的透明度和灵活性进一步促进了参与者的财务素养提升。参与者可以清晰地了解个人缴费情况、政府补贴额度及预期养老金收益，这种信息透明度有助于他们做出更加明智的决策。此外，里斯特养老金计划鼓励个人长期储蓄与投资，使参与者在积累养老财富的同时，也锻炼了财务规划和管理能力。

　　更为重要的是，里斯特养老金计划的成功实施，为德国社会树立了一个积极的养老保障理念，即个人应主动参与到自身的养老规划中，通过合理的财务规划确保晚年的经济安全。这种理念的普及，不仅提升了整个社会的养老保障水平，也为应对人口老龄化挑战奠定了坚实的民众基础。

　　1.4面临挑战

　　1.4.1参保率下滑与缴费持续性减弱

　　近年来，里斯特养老金计划面临着显著的问题:参保率的持续下降和已参保者缴费持续性的减弱。尽管计划实施初期获得了广泛响应，但随着时间的推移，新认购里斯特养老金计划合同的数量显著减少，反映出公众参与热情的减退。更为严峻的是，已签订的合同中，出现大量暂停缴款的现象，比例高达20%以上，这不仅削弱了计划的资金积累能力，也对其长期稳定性构成了威胁。面对参保率的下滑和缴费持续性的减弱，政策制定者亟须深入分析原因，并采取措施重振民众信心，以维持和提升参保水平。

　　1.4.2投资收益率低迷

　　里斯特养老金计划的投资绩效表现不佳，尤其是实际投资回报率长期处于低位，成为制约其吸引力的关键因素之一。尽管名义回报率在一些年份表现尚可，但实际回报率普遍偏低，平均仅为0.83%(图2)。这不仅影响了参与者的直接经济利益，也反映计划在投资策略和风险管理上的局限性。面对全球金融市场的波动性和不确定性，如何优化投资组合、提升投资效率并有效管理风险，成为里斯特养老金计划亟待解决的问题。

　  1.4.3财政补贴的可持续性与公平性考量

　　一方面，里斯特养老金计划“慷慨”的财税补贴对财政造成一定负担。德国政府为鼓励更多人参与里斯特养老金计划，提供了一定财政补贴。然而，随着参与人数的增加和养老金支付需求的增长，政府的财政补贴压力也逐渐加大。2018年，该计划的财政补贴和税收优惠合计超过总缴费的33%，换言之，个人养老金缴费中政府资助的占比已超过了30%。原本推行个人养老金是为了减轻公共养老保险的财政压力，而如今政府为补贴里斯特养老金的支出持续增长，在公共预算中的比重日益凸显。

　　另一方面，不同收入群体参与情况差异较大。按五等分收入分组来看，低收入者的参与率约为13%，高收入者参与率约为32%，这意味着在享受政府补贴的里斯特养老金计划参与者中，更多是高收入者，低收入者中仅有很少人能够享受来自公共财政的补贴。虽然高收入者通常拥有较强的参与个人养老金计划的能力，但是财政补贴在设计上依然需要以保障和鼓励低收入者为目标，更多地向低收入者倾斜，以更好地促进社会公平。如何在保持计划吸引力的同时，减轻财政补贴压力，是里斯特养老金计划需要解决的问题之一。

　　1.4.4金融机构参与度不足与市场竞争乏力

　　个人养老金市场的发展有赖于金融机构广泛和积极参与，他们为参保人提供丰富的个人养老金产品。然而，从德国的现实情况来看，出现了金融机构逐步退出个人养老金市场的现象，金融机构之间的竞争偏弱，市场上提供的可比产品数量有限。按2022年9月德国财政部披露的产品认证数量，仍被认证的里斯特养老金产品约3 120只，多年来终止认证的个人养老金产品在2 900只左右。而在澳大利亚，运营情况较好的澳大利亚超级年金基金，在2021年6月就有接近60万只个人养老金产品［13］。

　　2德国经验对中国的启示与可汲取的教训

　　2.1对中国的启示

　　2.1.1构建多层次、多支柱养老金体系以强化稳定性德国里斯特养老金计划的成功实践表明，构建一个多层次、多支柱的养老金体系是确保养老金系统长期稳定的关键。中国应借鉴这一经验，不仅依靠公共财政支持，还需通过个人养老金制度来分担养老压力，增强体系的可持续性。具体而言，中国应持续优化“三支柱”养老金体系，确保各支柱之间既能独立运作，又能相互补充，形成协同效应。同时，推广多元化投资策略，通过分散投资降低风险，确保养老金的长期稳定增长。

　　2.1.2增强个人养老金制度的灵活性与便捷性

　　灵活性是个人养老金制度吸引公众参与的重要因素之一。中国可以学习德国经验，允许个人根据自身经济状况、风险偏好和收益预期，自主选择养老金产品和资产配置方案。此外，还应打通第一、二、三支柱之间的资金转换壁垒，提高养老金的便携性和灵活性。在提取规则上，可考虑引入更多人性化设计，如允许在特定情境下(如重大疾病、购房、子女教育等)提前支取部分养老金，增强制度的吸引力，减少参与者的后顾之忧。

　　2.1.3优化个人养老金制度激励机制

　　针对当前中国个人养老金制度参与度和缴费规模有限的问题，优化激励机制至关重要。可借鉴德国模式，结合税收优惠与财政补贴双重手段，提升制度吸引力。一方面，完善税收优惠政策，确保税收优惠能够真正惠及广大民众，特别是中低收入群体;另一方面，加大政府补贴力度，为符合条件的参与者提供直接的经济激励。同时，设立合理的税收优惠和补贴上限，避免加剧财政负担，确保制度的公平性和可持续性。

　　2.1.4丰富个人养老金投资渠道

　　为了确保个人养老金的保值增值，中国应致力于丰富个人养老金投资渠道，充分发挥市场作用。政府应完善个人养老金信息平台建设，提供透明、规范的市场环境，鼓励市场机构开发多样化的养老金产品。这些产品应覆盖不同风险收益特征，满足不同投资者的需求。同时，加强养老金融教育，提升公众的养老金融素养，引导其科学合理地配置养老金资产。此外，政府还应加强对养老金市场的监管，确保投资活动的合规性和安全性。

　　2.2中国可汲取的教训

　　1.精细调控财政补贴，促进可持续性与公平性

　　在借鉴德国里斯特养老金计划的财政补贴机制时，中国需审慎平衡财政补贴的规模与结构，以确保个人养老金计划的长期可持续性与社会公平性。一方面，应设定合理的补贴上限，避免财政负担过重，影响其他社会公共服务的投入;另一方面，补贴政策应向低收入群体倾斜，通过差异化的补贴策略提高其参与度，真正实现养老金制度的普惠性。具体而言，可采用收入分级补贴制度，为低收入者提供更高比例的补贴，同时适当减少高收入者的补贴比例，以此促进社会公平，并有效减轻财政压力。

　　2.强化制度设计，确保制度的覆盖性与公平性

　　个人养老金制度应当成为“多数人的制度”，而不是只惠及高收入者的制度，因此，在制度设计上要充分考虑中低收入者的参与意愿，尤其是要积极鼓励低收入者参与，因为低收入者往往没有企业年金等额外养老储备，极易陷入老年贫困。从德国现行制度看，低收入者陷入老年贫困后，仍需要政府给予一定的福利救助，依旧会转变为政府财政负担。在具体政策设计上，针对参保人退休后个人养老金低于一定水平的，仍可以免除部分税收;针对参保人退休后收入低于最低生活保障的，仍可以进行差额补足，通过这些综合措施解决低收入者的后顾之忧，使低收入者能感受到个人养老金制度的利好。

　　3.完善养老金投资监管体系，保障资金安全

　　德国里斯特养老金计划在实施过程中，虽取得了显著成效，但也暴露了资金安全方面的问题。为确保我国养老金体系的安全稳健运行，必须构建一套全面、高效的养老金投资监管体系。首先，对养老金融机构设置严格的准入标准，包括股东背景、公司治理、经营状况等方面。实施持续监管，定期对机构进行风险评估和合规检查，确保其始终符合监管要求。其次，对个人养老金产品提供详尽、准确、透明的信息，包括收益风险特征、投资策略、费用结构等。通过增加透明度，提升参与者对个人养老金制度的信任度，促进市场的公平竞争。最后，构建完善的风险预警系统，对个人养老金投资过程中的潜在风险进行实时监控。一旦发现风险迹象，立即启动应急机制，采取有效措施化解风险，确保个人养老金资金的安全。

　　3结语

　　在人口老龄化日益严峻的背景下，构建一个稳定、可持续且高效的养老金体系已成为我国社会保障领域的重要议题。德国里斯特养老金计划作为国际养老金制度改革的成功案例，为我国个人养老金制度的优化提供了宝贵的经验与深刻的启示。未来，我国应加快构建更加完善的“三支柱”养老金体系，确保各支柱之间既能独立运作，又能相互补充，形成协同效应。

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