［摘要］推进高职教育从传统管理走向现代治理是加快建立现代大学制度的必然要求。基于此，本文以制度分析为视角研究高职院校由传统管理向现代治理嬗变的相关问题。从传统管理到现代治理嬗变，要求高职院校必须有良好的制度环境，提出了转变政府职能，扩大办学自主权；加强制度供给，明确有利于多主体参与共治的责权利；创新内部治理机制，提升治理效能；构建良好的治理文化，建立多元共治的共享观念等思路。

　　［关键词］高职院校；传统管理；现代治理；嬗变；制度分析

　　0引言

　　近年来，党和国家高度重视治理体系和治理能力建设。党的十八届三中全会提出治理体系和治理能力现代化的新要求，十九届四中全会又提出要加快推进治理能力和治理体系现代化。为贯彻落实党*央的决策部署，教育部把提升教育治理能力作为推进教育现代化的重要内容，高职院校在从规模扩招转向内涵发展的过程中，如何加快体制机制建设、推动从传统管理向现代治理转变、提高治理能力和水平、确保人才培养质量，就显得十分重要，这既是高职院校办学治校理念的嬗变，也是推动高职院校依法办学的伟大实践。

       1高职院校传统管理与现代治理的关系

　　推进高职教育从管理走向治理是加快建立现代大学制度的必然要求。治理是一个集合概念，从高职院校办学面向来看，治理可分为两个方面：外部治理，一般指高职院校与外部的关系，包括政府部门、行业（企业）、家长、校友等多方利益相关者的关系。内部治理，一般指学校内部党委、行政、学术和民主管理等各主体的权利关系，包括校院二级管理、内部组织机构运行等。“治理”与“管理”虽然只有一字之差，但其内涵却有很大不同，二者的主要区别在于：一是目标不同，传统管理主要是确保办学目标的实现；治理主要是确保各利益主体的利益平衡；二是运行机制不同，管理主要是靠组织内部层级管理运行（如各职能部门、二级教学单位等）；治理主要是通过高职院校治理结构，如理事会、校务委员会、学术委员会、教职工代表大会、学生代表委员会所订立的契约运行；三是从主体来看，管理是单一的，治理是多元的，包括政府、行业企业、师生等；四是权力运行不同，传统管理是单向度的，而现代治理是系统化、网络化的。

　　2高职院校从传统管理向现代治理嬗变的必要性

　　教育制度和人类社会的政治经济体制是息息相关的，纵观人类社会发展史，不同的阶段都有与其相适应的教育制度。随着我国计划经济体制向市场经济体制过渡，高职院校开始进入新的发展起点，越来越多的行业企业利益相关者开始关注和参与职业教育，与此同时，多元参与主体的利益协调日益困难。截至2022年，全国共有高等学校3 013所，其中，普通本科学校1 239所（含独立学院164所）；高职（专科）学校1 489所；普通本科招生467.94万人，高职（专科）招生538.98万人[1]。高职教育的发展体量已名副其实地占据了高等教育的“半壁江山”。“万名学子、千名教师”已成为常态。从事物发展的规律来看，规模的扩大意味着管理难度的增大，新的规模呼唤新的制度创新和组织结构与其相适应。为此，为加快推动高职院校治理体系和治理能力建设，国家出台了一揽子文件，如《中国教育现代化2035》提出要提高学校自主管理能力，完善学校治理结构；又如教育部与财政部联合颁布的《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》，提出学校强化自主管理、自我约束的体制机制建设；协会、社区、行业企业、学生家长等共同参与组建学校理（董）事会等明确要求；等等。

　　3从传统管理向现代治理嬗变面临的制度困境

　　推进治理体系和治理能力建设已成为高职院校发展的共识。然而，在高职院校从管理走向治理的过程中还存在些许问题，如政府职能转变不到位导致高职院校管理存在缺位、越位、错位；高职院校自主办学权落实不到位；高职院校内部治理机制创新不够、治理文化缺失；等等。组织社会学认为，组织的发展与社会制度环境息息相关。目前，由于相应制度环境的缺失，导致高职院校在从传统管理走向现代治理的过程中存在一定的制度障碍。

　　3.1办学自主权未充分落实导致嬗变的动力不足不够

　　学校是办学主体，从理论上来说应该具有高度办学自主权。对于办学自主权的问题，《中华人民共和国高等教育法》有明确规定；教育部也相继出台了推动管办评分离的相关文件。调研发现，虽然目前政府在“放管服”方面改革总体趋势良好，但是相关政策的落地效果不理想。有学者认为，包括高职院校在内的众多高校作为政府的附属机构，其角色通常是执行政府行政命令和完成行政任务的下属单位，学校教育管理权利的实现始终受制于上级教育行政部门，各类资源的供应、各项工作的监管始终由政府主导[2]。由于办学自主权未能真正落地，导致高职院校在政府的“羽翼”下未能真正解放，“等”“靠”“要”的传统办学思维俨然成为高职院校从管理走向现代治理变革的绊脚石。

　　3.2制度供给不足导致治理嬗变的参与主体缺位

　　对职业教育来说，行业企业是高职院校治理的重要参与主体。有调研发现，从职业院校和协会合作的比例关系来看，其中41.18%的职业院校与行业协会没有合作，23.53%的职业院校与两个行业协会合作[3]。同时调研也发现，由于相关制度的缺位，行业企业协会参与职业教育的意识淡薄，积极性不高，有的甚至不了解参与的意义。由于具体配套措施没有及时到位，行业企业参与高职院校治理的责、权、利不甚明确，导致行业企业参与的积极性大打折扣，虽然有的高职院校建立了理事会，但在高职院校的发展管理中，行业企业“话语权”仍然不够，参与也流于形式。

　　3.3范式移植或路径依赖导致嬗变时内部机制创新不够

　　“范式移植”指把别人的成功经验或模式盲目照搬过来。“路径依赖”是指人对过去某种行为的惯性，即一旦进入某一路径就可能对这种路径产生依赖。我国高职教育起步较晚，二十世纪八九十年代，国家实施“三教统筹”和“三改一补”，一批职业中专升格成高职院校，在内部治理结构方面，因为没有现成的模式可供借鉴，有些高职院校就模仿了普通本科高校的内部机构设置进行范式移植；也有的高职院校由于路径依赖，就沿用或保留中专时期的管理模式。“范式移植”的结果导致职业教育的特征不足，把高职教育办成本科“压缩式”；“路径依赖”使职业院校开放性不足，在机制创新和对接市场等方面比较封闭，反应不灵活，由于内部机制创新滞后，导致行业、企业、学生、家长等利益相关者在高职院校治理中缺失或话语权不够。

　　4营造高职院校从传统管理到现代治理嬗变的制度环境

　　组织社会学认为，组织的生存发展离不开制度环境，制度环境不仅包括法律制度，还包括组织文化、社会观念等。高职院校从管理到治理的变迁需要从转变政府职能、加强制度供给、完善内部治理结构、建立良好的治理文化等方面进行努力。

　　4.1转变政府职能，扩大办学自主权

　　扩大办学自主权旨在让高职院校更好地减少学校对政府的依赖，更好地履行高职院校在人才培养、科学研究、文化传承、国际交流等方面的职能，更好地向着完善治理体系、提升治理能力的方向上迈进，提升教育质量和水平，加快推动学校高质量发展。《国家职业教育改革实施方案》第13条明确规定：“各级政府部门要深化‘放管服’改革，加快推进职能转变，由注重‘办’职业教育向‘管理与服务’过渡。”在“府管校办”的管理模式中，政府是管理者，由于政府放管服没有真正落地，对高职院校的“过度”管理，使高职院校发展总是纠结于如何看政府“脸色”行事[4]。因此，推动高职院校治理现代化，一方面需要政府改变“独家经营”的管理思路，切实执行落实高职院校自主权相关文件精神，从直接管理转向宏观调控，要在内设机构设置、选人用人、教师队伍建设、收入分配等方面不断创新完善政策制度，减少对学校微观事务的干预，为高职院校快速发展提供动力。另一方面，职业院校要善于用好权，扩大学校在办学定位、课程选择、专业设置、教师管理、校企合作、经费使用等方面的权利。

　　4.2加强制度供给，明确有利于多主体参与共治的责权利

　　制度主义认为，如果制度供给不足，就会产生制度低效运行，无法产生最佳效应。当前，由于行业企业参与高职教育治理缺乏可操作性的制度机制，各方的责权利不明确，导致行业企业参与的积极性不高。因此，要加快完善与《中华人民共和国职业教育法》相配套的政策措施，完善校企合作相关法律法规，明确“金融+财政+土地+信用”组合式激励措施落地的操作办法，对参与产教融合的企业在税收、地方政府专项债券、大规模设备更新改造、中长期贷款等投资政策方面给予激励支持，吸引企业积极参与高职教育发展。对高职院校来说，作为教育主体，要通过完善学校内部治理结构和治理制度，创新内部机制，建立多方参与的理事会制度，建立理事会章程，充分利用政府、行业企业、优秀校友等理事会成员的资源、智慧，推动学校紧密对接经济社会发展需求，培养高素质技术技能人才。

　　4.3创新内部治理机制，提升治理效能

　　政府部门推进“放管服”改革，落实和扩大高职院校办学自主权，高职院校能不能“接住”，更好地利用权力和资源加快推动学校发展，就需要高职院校创新内部治理机制，这不仅是高职院校释放办学活力的基石，也是政府部门对高职院校的必然要求。一是要完善党委领导下的多元共治的内部权力结构。按照分权协作、科学配置的理念，优化权力关系，构建党委领导下多元共治的内部治理体系。二是构建开放协调机制。切实落实好党委领导下的校长负责制，加强党务公开、校务公开，接受广大教职员工、学生和社会监督，使决策更加科学合理。三是减少管理层级。金字塔式的层级管理向扁平化管理转变，创新管理流程，形成管理特色，提升治理效能。四是完善校院两级职能职责，出台学校校院两级管理办法，下移学校管理重心，在科研管理、财务管理、资产管理、后勤管理、奖励性绩效分配等方面明确校院两级管理权限，建立健全校院两级治理结构。

　　4.4构建良好的治理文化，建立多元共治的共享观念

　　文化参与治理的方式，是将治理主体想要渗透的价值观、思想、理念等因子铺陈到治理制度、机制、程序上，从而对治理客体发挥作用[5]。当前，随着产业的不断转型升级和经济社会的发展，参与高职院校治理主体的价值观趋向多元。要把政府、行业企业、高职院校、校友等一众不同的利益相关者集合起来，以遵从利益契约和道德观念为基础，建立达成价值认同、互信和愿景共生的共享治理理念。一要加强治理精神文化建设。要坚持党的领导，高扬习*平新时代中国特色社会主义思想旗帜，唱响主旋律、弘扬正能量，着力营造昂扬向上、团结奋进的校园氛围；要持之以恒培育和践行社会主义核心价值观，将校训融入学校的教学管理、文化活动以及各项工作之中。要通过编写校史、合唱校歌等方式，凝练大学精神，用共同愿景和核心价值观感召师生。二要加强治理物质文化建设。建立高品质的学校视觉识别系统，在校园建筑设计、校园景观构建、文化设施陈设、校园绿化美化等实物建设方面体现具有专业特色的文化特征，提升校园文化品质。三要加强治理制度文化建设。完善以学校章程为核心的现代大学制度体系，塑造公平公正的内部治理环境，彰显各治理主体主人翁地位。明晰主体职责分工，提高治理主体对制度建设的认知、认同和参与感。四要加强治理行为文化建设。重视实践育人，强化第二课堂，通过持续开展社团文化建设、网络文化建设，通过技能节、心理健康活动月、宿舍文化节、“一院一品”学生文化活动等载体，加强对师生的教育引领和行为规范。

　　5结束语

　　我国高职教育已经进入了高质量发展阶段，加快构建现代治理体系、提升治理能力，是推动高职院校快速发展的重要动力引擎。通过完善治理机制，可以形成政府、行业企业、教师、学生等多元主体参与的共治体系，增强发展认同，形成高质量发展合力，加快高职院校现代大学制度建设。

　主要参考文献

　　［1］教育部.2020年全国教育事业发展统计公报［Z］.2021.

　　［2］雷振香，卢朝佑．教育管理范式转换：政府、市场、学校间的权力博弈［J］.教育探索，2016(9)：16-19.

　　［3］闫宗平，闫胜，赵正宝.行业协会参与职业教育的现状、问题与建议［J］.职教通讯，2019（15）：9-14.

　　［4］张博闻.从管理走向治理：高职院校管办评分离改革的对策研究［J］.滁州职业技术学院学报，2020（3）：14-18.

　　［5］蓝洁，唐锡海.高职院校治理文化的阐释与建构［J］.职教论坛，2018（5）：6-12.