摘要：燃气安全事故对人民生命财产安全和社会稳定造成了严重威胁，因此进入高质量发展阶段的G市，必须深入分析燃气运行存在的风险因素，开展相关的安全制度建设。文章从燃气运行安全的事故安全和供应安全两个层面分析了G市城市燃气运行的环境特征与安全风险类型。在此基础上，提出了加强供应、生产、运输、销售和使用等环节安全制度建设的对策建议，以期为全面提升城市燃气安全治理水平提供参考。

　　关键词：城市燃气安全；风险分析；制度建设

　　0引言

　　根据第七次全国人口普查结果，G市常住人口达1 868万人，常住人口密度为2 520人/km2，是人口集中的一线城市。燃气系统的安全运行直接关系到近两千万居民的生活质量以及社会稳定，因而G市必须高度重视城市燃气安全治理工作。城市燃气安全治理涉及对燃气设施的维护管理、安全风险的评估与控制以及相关法规和标准的制定与执行等多个方面。为了更好地“对症下药”，首先要对城市燃气运行安全风险进行识别和深入分析，针对安全风险开展制度建设。

　　1整体城市安全观视角下的G市城市燃气运行安全的内涵

　　我国的城市燃气管理是以企业为经营主体，以政府为监管主体的管理模式[1]，因而城市燃气治理是一个确保燃气系统安全、高效和环保运行的系统工程，是涉及多主体、多方面的系统性治理，与总体城市安全观相契合。总体城市安全观是以总体国家安全观为指引，突出“大安全、大应急”理念的城市安全观念[2]，基于城市安全问题的多元性、复杂性和相互关联性，主张从全局和长远的角度出发，综合考虑城市安全治理的各个方面。从总体城市安全观来看，燃气安全是一个多维度、多层次的问题，需要政府、企业和公众共同努力，从全局和系统的视角出发，将燃气安全和供应管理融入城市的整体规划和发展之中。

　　人们比较关注的燃气安全，主要是燃气的生产、运输和使用安全，可以理解为事故安全(accident safety)层面。事实上，对于G市这种一线城市而言，还需要关注燃气供应的及时性、稳定性，即供应安全(supply security)层面。这两个层面的“安全”，对城市的高质量发展都是不可或缺的。在建设G市人民城市的过程中，必须用总体城市安全观的视角来看待这个问题，把两个层面的安全结合起来治理。

　　事故安全层面主要是燃气的生产、运输和使用安全。这个层面的安全关注点集中于如何预防燃气事故的发生，确保个人和公共安全不受威胁。具体来说，它包括燃气设备的安全标准、燃气泄漏的检测与防护以及在紧急情况下的应急响应措施等。例如，燃气泄漏是常见的事故类型[3]。燃气泄漏在处置得当的情况下可能只会发生小事故，但若处置不当，可能引发火灾甚至火灾爆炸事故[4]。

　　对于G市这样的一线城市而言，燃气的供应安全层面也同样重要。燃气供应安全主要是确保燃气的供应能够满足全市民众生产生活的需要，不出现“缺供”“断供”的现象。与燃气供应安全相对应的是燃气供应风险，它包含气源不足风险、输送能力不足风险和需求旺盛风险[5]。同时，燃气供应安全事故的原因包括安全生产监管工作不力、主体责任未落实、监督指导工作不健全等[6]。燃气供应涉及主体众多，因此政府和企业应采取有效措施保障燃气供应安全。

　　2 G市城市燃气运行的环境特征与安全风险类型

　　2.1 G市城市燃气运行的环境特征

　　G市是中国南方最大、人口最密集的城市之一，其城市燃气运行环境具有以下显著特征。

　　2.1.1服务对象多元化

　　截至2023年2月，G市的管道天然气用户数量已经达到了312万户[7]。该市的燃气服务对象非常广泛，包括居民用户、商业用户(如餐饮业、酒店、商场等)，还有一般工业用户及汽车加气站等。这些不同的用户群体对燃气的需求量、使用模式和安全要求各不相同，要求燃气供应系统必须具备高度的可靠性和适应性。同时，人的不安全行为也是燃气事故发生的重要原因，安全教育程度不足、安全措施不到位等行为可能会引发燃气事故[8]。

　　2.1.2气候条件的影响

　　G市属于亚热带气候，夏季常有台风和雷暴天气。环境存在的风险与事故发生联系密切[9]，气候条件对燃气设施的维护提出了更高要求，如管道和设备的防腐、防潮、防晒等，同时增加了燃气泄漏事故发生的可能性。

　　2.1.3城市快速发展带来的压力

　　随着G市的快速发展，新的住宅区、商业中心和工业园区不断涌现，对燃气的需求增加，这要求燃气供应基础设施，如管道网络和储存设施，必须迅速扩展以满足需求，但导致建设和维护压力增大。

　　2.2 G市城市燃气运行的安全风险

　　2.2.1燃气事故安全风险

　　(1)餐饮业燃气爆炸风险。G市的餐饮业存在因燃气使用不当或设备老化引发燃气爆炸事故的风险。该市的餐饮业非常发达、市场活跃度高，根据《G市建设国际消费中心城市发展规划(2022—2025年)》统计，全市餐饮门店数量超22万家。2023年前三季度的G市餐饮相关企业新注册量达到了3.5万家，相比2022年同期增长8.2%。2015年8月，该市X华餐饮连锁经营店因煤气瓶闸门未关引发爆炸，导致墙壁被炸塌，之后，市政府采取一系列措施加强了对燃气的监管和安全隐患的排查。近些年，虽然G市并未出现类似事故，但基于银川市兴庆区富洋烧烤店发生的特别重大燃气爆炸事故的教训，以及该市餐饮业的体量，可以认为餐饮业仍然是燃气事故风险较高的行业。

　　(2)民用燃气泄漏风险。居民区可能因管道或设备老化、接口脱位或操作不当导致燃气泄漏。G市存在较多的老旧小区，加之城市建设时间久远，部分燃气设施存在老化问题，老化的管道和设备有潜在的设施故障和泄漏风险，存在安全隐患，可能导致安全事故的发生。老化的管道和设备可能无法满足现行安全标准，且缺乏现代化的监测和预警系统，从而降低了应急响应和事故处理的能力。此外，老化设施的维护成本上升，供气稳定性和可靠性受到影响，同时也给城市燃气系统的更新改造带来了较大的经济和工作压力。

　　(3)城中村的特殊环境风险。G市城中村数量众多，根据《G市城中村改造专项规划(2021—2035年)》，拟推进272条城中村(行政村)改造。现存城中村具有建筑密度高、人口密度高的特点，居民的居住紧凑，因而燃气使用环境复杂。大量城中村都具备“九小”场所，尤其是小餐饮场所、小生产加工企业等区域的燃气瓶使用情况较为普遍，存在较大的安全隐患。此外，城中村的居民燃气安全意识和经济条件参差不齐，增加了燃气安全管理的难度。

　　2.2.2燃气供应安全风险

　　(1)第三方施工作业损毁燃气管网和设施的风险。相关工程施工单位或私人施工方在未经允许或未查明地下燃气设施情况下施工，可能导致天然气管道破裂，而燃气管网被破坏会影响城镇燃气供应。仅2023年8月，G市就发生了3起第三方施工不当致使燃气设施损毁的事件，造成了局部燃气泄漏，直接影响到管道范围内居民安全用气、平稳用气。

　　(2)自然灾害影响燃气供应的风险。城市燃气供应系统可能面临的典型自然灾害为暴雨、洪水、滑坡[10]。G市多有雷暴天气，暴雨在每年春末至夏季尤为集中，因此存在暴雨影响燃气供应的可能。例如2015年Z市因台风天气导致储罐损坏，而引起燃气泄漏；同年，S市因滑坡导致管道破裂，从而引起燃气泄漏。自然灾害具有影响范围广、破坏性强、持续时间长等特征，因而对G市燃气供应的潜在影响更大。

　　3加强G市城市燃气运行安全的制度建设路径

　　3.1供应安全方面的安全制度建设

　　3.1.1推进燃气行业的信息化和智能化管理制度

　　燃气行业属于传统产业，因此实现燃气行业的数字化转型是必不可少的过程[11]，因此必须加强相关制度建设以提高燃气供应的效率和安全性，助推燃气企业数字化转型。这就要求政府在微观层面明确智慧燃气系统和架构的设计要求[12]、制定天然气智能化计量标准[13]，在宏观层面推进燃气管理智能化标准体系建设、建立燃气安全风险评估与预警系统等。

　　3.1.2完善燃气管道设施保护办法

　　第三方破坏是燃气管网事故发生的主要原因之一[4]，因此必须以《中华人民共和国石油天然气管道保护法》和《G市燃气管理办法》(下称《办法》)为基础[14]，制定具有针对性的法律法规。对目前的燃气管道设施的安全保护和控制区域进行调整修改，进一步扩展《办法》未包含的禁止行为并依法追究相关责任，要求建设单位与管道企业共同制定并落实保护方案[15]，同时完善相关应急预案[4]。

　　3.1.3建立与企业和行业组织的对话沟通制度

　　燃气领域是反垄断工作的重点领域，涉及与燃气协会、燃气企业与政府部门的沟通交流[16]，要完善政府与燃气企业和燃气协会的沟通协调制度，在落实反垄断措施的同时确保燃气供应的及时性、稳定性和连续性。此外，建立对话沟通机制也有利于燃气安全协同治理，提升治理水平[17]。

　　3.1.4建立燃气价格的预警预测会商制度

　　上下游天然气价格联动机制是天然气价格市场化改革的措施，联动机制不健全、气源价格透明度不足等问题[18]可能导致民生受到影响。近些年的燃气价格上涨呼吁预警预测会商制度的建立，因此由政府部门牵头，联合燃气供应企业、行业协会等多方参与，定期收集国内外燃气市场的供需变化等关键信息，利用专业的分析模型进行价格趋势预测。一旦发现潜在的价格波动风险，会商机构应立即召开会议，共同评估市场状况，制定相应的预防和应对措施。

　　3.2事故安全方面的安全制度建设

　　3.2.1生产环节的安全制度

　　(1)制定燃气安全生产制度。以《城镇燃气经营企业安全生产标准化规范》为基础，制定严格的燃气企业安全生产制度，有效实现燃气安全生产标准化[19]，包括安全生产责任制的建立、安全操作规程的制定等关键要素。同时，还应设置专职安全管理人员审查评估企业是否具备安全生产条件，如合格的生产设备以及符合标准的存储和运输设施等[20]。此外，应设置企业员工的安全教育培训制度[21]，确保员工能够在紧急情况下采取正确的应对措施。

　　(2)完善燃气生产企业安全监管制度[22]。相关部门应建立一套全面的安全监管体系，采用专业机构对燃气生产环节实施严格监控。通过制定详细的安全标准和操作规程，确保企业在生产过程中遵守安全生产法律法规。此外，专业机构应定期对燃气企业进行安全专项检查，利用专业的检查工具和技术手段，对企业的生产设施、安全设备、应急预案等进行全面审查。

　　3.2.2不断完善运输(输送)方面的安全制度

　　(1)不断完善燃气管道定期维护和巡查的相关规定。天然气管道运行中存在腐蚀的风险，虽然国家出台了《中华人民共和国石油天然气管道保护法》，但仍需要不断完善具体的操作和权力划分的明确要求[23]。同时，需要进一步完善详细的燃气管道维护和巡查操作规程，明确维护、巡查和管理的主体和频率以及检查内容和维护标准等。

　　(2)建立燃气运输安全监管机制。企业内部应建立独立的监管队伍和规章制度，监管队伍的独立性可以最大程度降低管道安全的人为因素风险[24]。同时应加大执法力度，对违规行为依法处罚，确保燃气运输安全规范执行。

　　3.2.3销售方面的安全制度建设

　　(1)不断推进燃气特许经营制度转型。现今燃气经营与燃气运输的一体化，使燃气企业承担着投资回收、气源气价等方面的风险，影响着燃气作为民生用品的公共性[25]。在燃气经营许可方面，继续加强对燃气经营许可证的审核和管理，同时加大对无证经营行为的处罚力度[26]，对非法经营者给予严厉的行政处罚甚至追究刑事责任等。

　　(2)继续完善燃气销售数字化运行制度。城市燃气存在销售业务模块多、人工效率低、信息化程度低等特点，需改革销售模式，提高供给效率、降低经营成本[27]。相关部门应引进数字化技术，赋能燃气企业，完善数字化信息化制度，确保燃气企业对天然气用户的客户管理和服务质量有所提升，提高天然气的使用安全。

　　3.2.4使用方面的安全制度建设

　　(1)持续深化燃气安全的宣传教育制度，增强市民的安全用气意识。首先，将燃气安全教育纳入法制教育之中，通过学校、社区、媒体等多渠道普及燃气安全知识，制定安全宣传手册、宣传单等[28]；其次，规定例行的燃气安全宣传活动和范围，利用全国安全生产月、消防日等重要时段，集中开展燃气安全主题宣传活动。

　　(2)完善燃气使用安全检查制度。燃气企业不仅应制定明确的安全检查规程和周期性检查计划，确保定期对燃气设施进行全面检查，而且应确立燃气使用单位和个人的自检责任，要求他们对燃气设备进行日常巡检，并记录检查结果。此外，还应引入专业的第三方安全检查机构，对燃气使用单位进行独立审计和评估，确保燃气使用安全。

　　4结语

　　随着城市化进程的加速，城市燃气安全问题变得尤为突出。在深入分析G市城市燃气运行的环境特征与安全风险的基础上，本文提出了一系列具有针对性的制度建设对策，包括供应、生产、运输、销售和使用等各个环节的安全制度建设。这些对策旨在通过提升政府对燃气领域的管理能力、规范燃气企业安全生产、加强政府与企业的沟通协调、增强公众安全意识等措施，全面提升城市燃气安全管理水平。未来，G市应继续深化燃气安全治理，不断优化和完善相关制度，同时，也需要政府、企业和公众的共同努力，形成全社会参与的燃气安全治理格局。

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