［摘要］加快建设数字中国，构建数字政府，推进国家治理体系和治理能力现代化，是实现全面建设社会主义现代化国家这一目标的必然举措。数字政府的建设要通过政府数字化转型才能实现，但在实践中，政府数字化转型面临许多困境。基于此，文章首先介绍政府数字化转型的内涵和理论基础，然后分析政府数字化转型的现实困境，最后提出推进政府数字化转型的可行路径，以供参考。

　　［关键词］数字政府；政府数字化转型；治理现代化

　　0引言

　　数字化时代，数据作为现代国家得以发展的重要资产和基础性战略资源，在社会治理中发挥着重要作用。2013年，党的十八届三中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化，自此以后，治理现代化成为除工业、农业、国防和科学技术四个现代化之外的“第五个现代化”。2017年，党的十*大报告正式提出建设数字中国的战略构想［1］。2022年，党*二*大报告提出要加快建设数字中国。数字中国战略包含三个方面：数字经济、数字社会及数字政府。构建数字政府是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是全面建设社会主义现代化国家的题中之义。构建数字政府，也就是要求政府必须实现数字化转型。基于此，本文在梳理相关文献的基础上，定义政府数字化转型的内涵，阐明政府数字化转型的理论基础，分析政府数字化转型的困境，并为其探寻一些破解困境的思路，以实现政府治理效能的提升。

　　1政府数字化转型的内涵和理论基础概述

　　1.1政府数字化转型的内涵

　　政府数字化转型是指政府运用数字技术对公共产品、公共组织、业务流程和公共服务进行改造，从而更好地回应数字化时代的召唤，最终实现重塑政府治理结构，优化政府职能，提升政府治理能力的目标［2］。政府数字化转型是一个动态过程，其最终目的是构建数字政府，二者之间是手段与目标的关系。

　　构建数字政府的实质是对政府进行再造，关键是如何实现政府的“数字化”，其中的难点就在于运用数字化理念进行组织变革。公共组织变革的内容包括组织结构的变革、产品和服务的变革及公共部门工作人员的变革。第一，公共组织结构的变革。利用区块链、云计算、人工智能等信息技术来促进组织结构的变革，这不仅可以使组织内部各层级之间信息传播效率的提高，还有助于对各职能部门之间的职权关系进行合理调整，降低组织分化与整合的难度，从而达到组织层级扁平化的目的。第二，产品和服务的变革。各地政府借助新兴数字技术实现各业务部门之间的协同，为公民和企业提供更好的公共服务。就公民个人而言，得益于数字技术在政府部门内的运用，公民可以更便捷地办理业务，如身份证异地补办等。就企业而言，各地政府运用数字技术搭建治理平台，以数字技术赋能优化营商环境，如贵人服务App（贵州）、津心办App（天津）、苏服办App（江苏）等，企业可通过这些平台办理各项事务，实现“一网通办”“跨省通办”，省时省力，避免了重复跑路的情况。第三，公共部门工作人员的变革。各地政府对数字技术的运用不仅简化了公民和企业的办事程序，方便了人们的生活，还带来了政府工作人员业务素质的提升和观念的改变。以贵州省为例，贵州省各地区纷纷响应优化营商环境的号召，打出了自己的标语，如安顺市紫云县“贵人服务，紫为您办”、安顺市镇宁县“贵人服务，有宁真好”、安顺市关岭县“贵人服务，引岭黔行”等，在办理具体业务时，工作人员有了较高的业务水平和良好的服务态度。

　　1.2政府数字化转型的理论基础

　　政府数字化转型的理论基础包括数字治理理论、协同治理理论、整体性治理理论。

　　第一，数字治理理论。数字治理理论强调数字治理的目的是运用云计算、区块链、人工智能等技术构建数字政府，在政府、市场和公众之间建立一个互动的网络，并利用这些新兴技术进行业务流程再造，从而提升政府的服务质量［3］。数字治理理论为政府提供了一种新的治理工具，政府可以更好地回应民众需求，使政府各部门之间实现更好的业务协同，最终使政府高效率运转。

　　第二，协同治理理论。协同治理理论以治理理论和协同学理论为基础，并兼具二者的特点。它是指多元主体通过协同合作，形成共同行动、利益共享、风险共担的格局，从而形成有序、高效的治理结构，最终促进公共利益增加的一种治理模式［4］。在协同治理的过程中，如何实现协同是一个难题，这需要数字技术提供支持，以实现跨部门、跨层级、跨区域的协同。例如，浙江省提出的“最多跑一次”改革，力求让来办事的群众一次就能办理完所有业务，这背后就要求政府利用数字技术手段来实现政府各部门之间的协同；贵州省的线下“一窗通办”和线上的“一网通办”，甚至是“跨省通办”等政务服务，同样都要求政府各部门之间必须实现良好的协同。

　　第三，整体性治理理论。整体性治理理论起源于20世纪90年代，最早由英国学者佩里·希克斯（Perri Hicks）在其著作《整体政府》中提出。他认为政府职能部门间的权力分割造成诸多社会问题，应该借助信息技术手段构建一个跨部门协作的整体性政府，以实现碎片化治理向整体性治理的转变，并为公民提供整体性服务。政府数字化转型是一项系统工程，仅凭某一政府部门的力量是难以推动的。因此，整体性治理理论所倡导的理念对推动政府数字化转型有着较大的指导意义。

　　2政府数字化转型的现实困境

　　数字政府建设已经成为当前我国政府建设的重要事项，引得各地政府纷纷响应政策号召，利用数字技术积极推进数字政府建设，并且取得了一些成果。但是，随着政府数字化转型的不断推进，越来越多的问题也开始暴露出来。我国政府数字化转型还面临着以下几个方面的困境。

　　2.1数据信息安全的保护政策有待完善

　　建设数字中国，推进政府数字化转型的最基本要素是数据，随着政府数字化转型进程的不断加快，政府对数据的需求越来越大，对数据质量的要求也越来越高。大量优质的政务数据在政府数字化转型中不断推动着国家治理体系和治理能力现代化［5］。然而，政府在数字化转型过程中不应该只把目光放在数据带来的好处上，还应该注意到数据信息安全的保护问题，如公民对个人隐私的保护意识不强，数据信息容易泄露，数据滥用等。针对以上问题，我国在2020年出台了《中华人民共和国数据安全法（草案）》，并指出数据安全的重要性，但没有针对数据安全、数据开放提出具体的管理规范。缺乏明确的管理规范和惩戒措施，带来了一系列的数据信息安全问题，这在一定程度上阻碍了政府数字化转型的进程。

　　2.2数据要素市场配置效率有待提高

　　党的十九届四中全会首次提出将“数据”增列为一种新的生产要素，政府数字化转型离不开数据要素。既然数据成为一种生产要素，那么也应该如土地、劳动力、资本等要素一样建立相应的要素市场，如自然资源管理局、人力市场、资本市场等。2015年，贵州省建立了全国第一家大型数据交易所——贵阳市大数据交易所，随后全国各地又陆续建立了一批大数据交易所，如北京国际大数据交易所、上海数据交易所等。虽然全国各地纷纷建立大数据交易所，但数据要素市场在建设过程中仍然面临着许多困难，存在数据要素市场配置效率低下的问题。究其原因，主要有三个：数据确权难、定价难和流通难。首先，数据确权难。数字化时代已经到来，不仅是政府在推进数字化转型，市场中的企业也想借助数字红利实现自身的发展。例如，一些购物软件会根据用户的购买习惯、搜索习惯等行为偏好向用户推荐“猜你喜欢”“为您推荐”等内容，这样会大幅提升顾客消费的可能性。但是，在这个过程中，顾客的这些行为偏好数据的所有权应该归谁，是个很难确定的问题。其次，数据定价难。信息不对称是指交易的双方拥有的信息不对等，一般来说，卖家会比买家更了解商品信息。但数据不同于其他商品，在数据交易市场上，经常会出现市场信息反向不对称的情况［6］。因为数据是一种价值密度低的产品，单一的数据并没有多大价值，只有拥有一定量的数据后，才能从大量的数据中捕捉有用信息。也就是说，数据的买家会比产生数据的卖家拥有更多的信息，也更了解数据的价值。这样一来，就产生了数据不易定价的问题。最后，数据流通难。数据确权难、定价难的问题导致数据的流通难。上述三个原因导致我国的数据要素市场建设不到位，存在配置效率低下的问题。

　　2.3政府内部各部门难以实现业务协同

　　虽然政府数字化转型一直在推进，但各职能部门之间并未完全实现业务协同。前文提到，各地政府积极响应政策号召，纷纷推出“一窗通办”“一网通办”等政务服务平台，大大减轻了企业和公民办事的负担，然而这种“负担”并未完全消除，而是部分转嫁到政府工作人员的身上。由于政府内部各部门未实现业务协同，政府工作人员在办理某些数据不能共享的业务时，要进行人工跑腿、帮办代办，某些地区的政府工作人员为了更快速地办理业务，甚至配备了专门的电动车。由此可见，政府各部门之间的数据协同和业务协同水平有待提高。

　　3推进政府数字化转型的可行路径

　　3.1完善数据信息安全保障体系

　　政府数字化转型涉及数据的开发与利用，但由此带来的数据安全问题也不容忽视。因此，政府要尽快采取相应的措施，以完善我国数据信息安全保障体系。第一，完善相关法律法规。数字化时代的到来，需要完善相应的法律法规来应对数据安全问题。第二，完善政府监管体系。根据各部门的职责范围，可由工业和信息化部作为国家层面的数据信息安全保护的主要监管机构，其他相关政府部门予以配合，形成完善的监管体系。

　　3.2培育和完善数据要素市场

　　政府数字化转型的基本要素是数据，要使数据要素化，就应该建立数据要素市场。为了培育和完善数据要素市场，应该解决数据确权难、定价难和流通难的问题。首先，建立数据产权制度。明确数据的产权可以避免产生产权冲突，降低数据要素市场中的交易成本，一个可行的办法就是将数据分级、分类确权［7］。其次，完善数据定价理论。数据要素的特殊性使得其价格难以确定，这也是影响数据交易的一大因素。一个可行的办法是将数据分级定价，对一些基础性的数据进行成本定价，对其他具有较高价值的数据进行市场定价。最后，数据确权难、定价难的问题得到解决，数据流通难的问题也能得到解决。

　　3.3提高政府各部门之间的协同水平

　　政府数字化转型的目的是为公众提供更优质的服务，减轻政府工作人员的负担。但由于政府各部门间的协同水平不高，某些地区反而出现了增加政府工作人员负担的现象。要想改变这种状况，应该从两个方面入手。第一，改变各部门的观念。由于政府各部门的职责不同，其在处理工作时都会优先解决自己本部门的工作，因此在接到其他部门数据共享请求时，共享意愿不高［8］。地方政府除了帮助各部门树立共享等于互惠的理念，还可以将数据共享作为一个指标纳入政府年终考核，数据提供部门可以将本年度的数据共享次数写入年度总结报告，作为工作绩效。第二，改变数据协同方式，将共享数据库的协同变为按需求共享的协同。除了政府各部门各司其职的原因外，有些政府部门不愿意进行数据共享的原因是害怕担责，因为共享整个数据库的风险过大［9］。因此，政府可以在各部门之间实现按需求共享的协同，即数据提供方只共享数据请求方需要的数据，按需提供。这样可以提高各部门的共享意愿，从而提高其协同水平。

　　主要参考文献

　　［1］潘欧文,黄欣荣.数字中国研究的文献回顾与未来路径［J］.新余学院学报,2021(3):39-46.

　　［2］孟天广.政府数字化转型的要素、机制与路径：兼论“技术赋能”与“技术赋权”的双向驱动［J］.治理研究,2021(1):5-14,2.

　　［3］韩兆柱,翟文康.西方公共治理前沿理论述评［J］.甘肃行政学院学报,2016(4):23-39,126-127.

　　［4］燕继荣.协同治理：社会管理创新之道——基于国家与社会关系的理论思考［J］.中国行政管理,2013(2):58-61.

　　［5］王孟嘉.数字政府建设的价值、困境与出路［J］.改革,2021(4):136-145.

　　［6］黄朝椿.论基于供给侧的数据要素市场建设［J］.中国科学院院刊,2022(10):1402-1409.

　　［7］刘金钊,汪寿阳.数据要素市场化配置的困境与对策探究［J］.中国科学院院刊,2022(10):1435-1444.

　　［8］杨梦,李艳.我国政府数字化转型的问题与对策探究［J］.中共石家庄市委党校学报,2022(11):37-42.

　　［9］宋昭君.政府数字化转型内涵和对策研究［J］.中国建设信息化,2020(20):62-63.