编者按：文章从基层审计机关推动全面预算绩效管理的必要性入手，分析目前预算绩效管理以及绩效审计存在问题，围绕《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（下简称《意见》）提出建成“全覆盖、全过程、全方位”预算绩效管理体系的要求，结合基层审计工作，从深化合规性审计、加强预算流程审计以及突出绩效评价重点等三个方面建立预算绩效审计监督体系，提出基层审计机关推动全面预算绩效管理的实施路径，为经济高质量发展贡献审计力量。

　　关键词：预算绩效管理；基层审计机关；实施路径

　　一、审计推动全面预算绩效管理的必要性

　　（一）预算绩效管理的进程

　　自2003年10月党的十六届三中全会提出建立预算绩效评价体系起，以财政部为主导的预算绩效管理改革拉开了帷幕，2004—2008年党中央xxx颁布《全面推进依法行政实施纲要》等与政府绩效相关的政策文件，积极探索绩效评估体系，推行政府绩效管理制度。在十八大财税体制改革中特别明确了预算绩效管理的论述和部署，xxx和国务院的高度重视，有力地推进全范围内的预算绩效管理改革的进程。2015年新《预算法》对绩效管理的多处规定以及2017年xxx“全面实施预算绩效管理”的提出将预算绩效管理推进全面实施的阶段。2018年7月，《意见》的出台，进一步完善预算绩效管理的制度体系，虽取得了一定成绩，但对预算绩效管理改革的方向和要求也更加明确。

　　（二）审计与预算绩效管理的内在联系

　　国家审计是国家治理的一个子系统，预算绩效管理是国家治理体系中国家财政子系统中的一个分系统，两者虽然不处在一个层级，但都是国家治理系统中的重要组成部分，存在相互配合、相互促进的内在关系。实施全面预算绩效管理有利于政府财政部门规范预算编制，加强预算管理。在年初申请预算时，确定使用资金要达到的预期目标，在某种程度上为审计开展绩效分析和评价提供依据。审计机关在财务收支真实合法的审计过程中关注一些专项资金的使用绩效，有利于促进被审计单位提高绩效意识；有利于保障预算单位财务核算、业务统计等信息的真实完整，为全面预算绩效管理提供支持服务。

　　（三）审计推动全面预算绩效管理的现实基础

　　新《预算法》对绩效管理的多处规定为财政审计指明了方向，审计目标更加明确。如总则开篇即明确了绩效原则，第十二条明确规定：“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”，第五十七条明确规定：“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”。

　　《意见》明确规定了审计机关要依法对预算绩效管理情况开展审计监督，开展审计有了明确的制度保障。构建全方位预算绩效管理格局，即实施政府预算绩效管理、部门和单位预算绩效管理、政策和项目预算绩效管理，进一步拓展了审计的实施对象。从目前的审计结果看，基层审计机关关注更多的是资金和项目的绩效审计，尚未对政府、部门等单位开展整体绩效评价，随着全方位预算绩效管理体系的建立，审计机关在现有审计对象范围的基础上向着更高级的预算绩效审计拓展。

　　二、基层审计推动全面预算绩效管理的瓶颈分析

　　（一）预算绩效管理领域存在的问题

　　绩效理念尚未牢固树立，预算绩效管理主体责任不强。根据县级财政部门反馈，虽然近几年财政部门对其他部门单位开展预算绩效目标的培训指导，绩效目标申报和自评报告的科学性和完整性有所提高，但是填报质量参差不齐，绩效目标不清晰，绩效指标不细化，对绩效管理工作不够重视。部门单位一般都把精力放在预算资金的争取上，对预算资金的支出重视不足，重产出、重结果的绩效管理理念尚未深入人心。

　　绩效管理的广度不足，财政资金覆盖面较窄。根据近几年财政审计的结果，县级财政部门在预算绩效领域主要关注项目资金，通过对项目资金开展绩效评价，在预算安排时根据评价结果核减相应的预算支出，2018年度才开始对个别部门开展预算绩效整体评价进行试点。预算绩效管理的广度严重不足，资金覆盖面较窄，导致大量财政资金游离在绩效管理之外。

　　绩效管理的深度不够，绩效评价质量不高。基层当地第三方中介机构力量相对较薄弱，虽然引进外地机构进行竞争性磋商，绩效评价工作有所改善，但是由于财政部门尚未制定系统、规范的绩效管理工作流程和操作细则，未建立社会中介、专家、数据库和档案等管理办法，未健全绩效指标和标准体系，未能有效规范和指导第三方组织参与项目绩效评价工作，绩效评价质量仍然有待提高。

　　（二）预算绩效审计领域存在的问题

　　审计资源限制了绩效审计的开展。审计力量不足、审计任务繁重是基层审计机关面临的普遍问题。近几年，地方党委、政府逐渐重视审计工作，交办的审计项目逐年递增，审计资源的紧张与审计任务繁重的矛盾日益突出，限制了绩效审计工作的开展。

　　审计对象限制了绩效审计的探索。对基层审计机关而言，年初审计项目计划制订时，是按照地方人大常务委员会、地方党委政府以及上级审计机关的要求执行的，留给基层审计机关自主选择的空间不大，缺乏项目安排的主动性，重在执行，从而限制了绩效审计探索。

　　审计规范限制了绩效审计的深入。纵观近几年的审计报告，目前基层审计机关对项目审计主要以合规性审计为主，对绩效审计的开展仅限于专项资金审计。在经济责任审计、专项调查审计以及财政预算执行审计等项目中几乎很少涉及预算资金的绩效问题，究其原因是绩效审计缺乏可操作性的标准与规范，审计人员缺乏审计方向和参考依据，存在审计风险。

　　三、基层开展全面预算绩效管理审计的实施路径

　　（一）深化合规性审计，为绩效管理审计奠定基础

　　第一，统筹谋划审计项目计划，实现审计资源“两统筹”。基层审计机关可以在绩效管理比较成熟的领域或者被审计单位开展绩效审计试点，在试点基础上，做好归纳总结，可以围绕审计工作中长期目标逐步加大绩效审计的力度和比重，并且做好项目类别之间的相互协调。探索审计“两统筹”与全面预算绩效管理有机结合，在“1+N”方式整合审计资源的同时，将绩效审计融入政策跟踪审计、财政审计大格局和经济责任审计全覆盖“三个平台”中，让绩效审计报告成为N个不同类型审计报告的其中之一，如经济责任审计报告+绩效审计报告+自然资源资产审计报告。

　　第二，将绩效管理审计作为必审事项纳入各类审计项目。在审计实施方案制订时，基层审计机关应注重对绩效管理的疏漏点进行分析，确定审计重点，制定具有操作性的绩效管理审计步骤和方法，实现绩效管理审计目标。通过绩效管理审计在各类项目中不断推进，基层审计机关可以有效地促进被审计单位强化绩效管理理念，规范内部制度，为绩效审计全面开展打下根基，夯实基础。

　　第三，深化审计成果，强化审计公开力度。加强审计成果的提炼，对当年所有审计项目中绩效管理领域存在的普遍性和苗头性问题进行梳理、归纳和总结，形成审计信息或者审计专报，及时报送当地党委政府。加强审计成果的宣传，在审计工作报告上可以创新地增加绩效审计板块内容，对人大代表普遍关注的专项资金进行绩效评价和问题反映，借助人大代表在预算绩效管理改革中的积极作用，推动绩效管理问题背后深层次的体制机制性问题的解决。

　　（二）加强预算流程审计，推动财政部门深化预算绩效管理

　　一是强化预算编制的审计监督，筑牢全面绩效管理的审计基础。从预算编制的完整性角度，基层审计机关应关注新《预算法》的政策落实情况，四本预算的收支是否全部纳入预算管理，是否按规定编列到项或编列到款。从预算编制的准确性角度，基层审计机关应关注预算编制的依据和标准是否充分、合理，如公用经费，可以利用大数据等方法对当地所有预算单位的公用经费的预算定额与实际支出进行比较，分析资金缺口是否挤占项目经费，是否影响项目绩效目标的实现，通过对刚性支出的合理性进行绩效评价，审查公用经费定额标准体系是否完善。从预算编制的规范性角度，基层审计机关可以审查预算绩效目标审核机制是否建立，审核流程和审核内容是否明确，预算绩效管理信息化建设是否完善，预算编制与绩效管理一体化是否有机融合。

　　二是强化预算执行的审计监督，促进预算绩效落到实处。基层审计机关应对预算执行进度和绩效目标实现程度实行“双监控”，将预算执行与绩效管理有机融合。一方面，可以选择预算执行率较低的项目，了解其预算执行过程中存在的具体问题，关注这些项目绩效目标的实现程度，分析预算资金的实际绩效与目标绩效存在的差异及其产生的原因，并督促其进行整改和落实。另一方面，也可以选择对多部门参与分配的专项资金进行分析，根据资金分配延伸至资金使用部门，分部门审查专项资金的项目申报、项目实施、项目完成以及资金到位情况，再进行情况汇总，从而得出该专项资金整体使用的效益情况。

　　三是强化预算绩效评价审计监督，确保绩效评价作用发挥实效。在预算绩效评价方面，基层审计机关重点关注检查财政部门对部门预算单位预算绩效自评的审核是否严格，项目抽评是否有针对性，绩效评价的指标是否细化，绩效评价的结果是否公正、公开，绩效评价反馈后是否及时整改。在绩效评价反馈结果应用方面，基层审计机关重点关注绩效评价结果在下一年度的预算安排上是否体现，对绩效结果好的项目是否优先给予资金保障，对绩效结果一般的项目是否予以督促及改进，对低效、沉淀的资金是否及时收回统筹安排。通过审计发现的问题，基层审计机关督促财政部门及时落实整改，有效推动财政部门提高绩效评价的管理水平，促进绩效评价结果的充分运用。

　　（三）突出绩效评价重点，推动部门和单位深化预算绩效管理

　　一是加强部门预算执行审计，突出整体支出绩效评价。基层审计机关对单个项目的资金绩效管理审计较多，对部门整体支出进行绩效评价几乎没有。基层审计机关可以围绕部门和单位的主要职能，以预算资金管理为主线，重点关注行政成本、重点投资项目和资产管理等三个方面的绩效管理情况，从而开展整体绩效评价。在行政成本资金使用绩效方面，掌握被审计单位近几年的行政成本的总体规模的情况下，分析各个项目的具体支出，通过比较分析法，审查各项经费的增减变动情况，并进行原因分析，根据分析比较结果，达到节约经费，提高效益的目的。在重点投资项目绩效方面，关注该部门实施的党委重大决策部署确定重大投资项目，检查项目的落实和实施效果，揭示项目资金长期闲置、项目进度控制不力、项目建成后使用效率不高等问题。在资产管理绩效方面，重点关注资产的利用率，看有无资产存在因闲置、使用不当或者管理不善而造成损失浪费的问题，并提出有针对性的审计建议，从而提高资产利用效率。

　　二是加强部门领导干部经济责任审计，突出问责问效。为了适应全面预算绩效管理的新形势，在经济责任审计项目实施过程中，注重履职绩效问题，重点关注履职的有效性、经济性、效率性及效果性，从而实现“花钱必问效，无效必问责”的审计目标。在有效性方面，基层审计机关应关注领导干部在职期间制定的各项制度是否落实到位，各项决策是否执行到位。在经济性方面，关注专项资金的分配、管理及使用情况，工程管理的资金拨付情况，审查资金的分配是否合理、公平，资金的使用是否存在浪费。在效率性方面，关注工程进度管理，开工前是否及时完成政策处理等前期工作，开工后是否按照合同约定及时完工、及时竣工结算。在效果性方面，关注领导干部在职期间考核任务是否及时完成，考核指标是否逐一落实，工作成效是否明显。通过履职“四性”审计，在审计报告中增加绩效管理评价的内容，促进领导干部强化责任意识和绩效意识。

　　三是开展重大政策落实跟踪审计，突出全面预算绩效管理的制度建设评价。围绕绩效管理政策制度的建立、执行、效果等内容开展审计，了解基层绩效管理的总体情况，相关配套制度是否建立，政策执行效果如何。基层审计机关可以分三个层次进行展开调查，第一层次是基层政府层面。根据上级政府、人大对全面预算绩效管理的要求，本级政府有无结合基层实际情况，出台有关全面落实绩效管理的实施意见或者实施细则。第二层次是主管全面预算绩效管理的财政部门，是否建立健全财政专项资金定期评价和退出机制，是否建立动态评价调整机制，及时将绩效低下的项目清理退出。第三层次是基层所有预算单位，是否建立健全内部控制制度，尤其是要建立有关财政资金绩效运行的制度措施，完善其内部管理。通过审计，从落实制度和完善机制上积极引导，突出绩效评价制度建设的重要性，确保国家政策落到实处。

　     参考文献：

　　［1］马妍妍．基层审计助力预算绩效管理［J］．交通财会，2022（4）：71-73.

　　［2］山东省审计学会课题组，黄利明，苑小巍，等．预算绩效管理审计探索［J］．审计研究，2019（3）：20-26.