【摘要】在碳达峰和碳中和背景下，文中通过分析浙江省公路和水路运输现状，并针对浙江省货物运输“公转水”面临的突出问题，借鉴国内外运输结构调整方面的经验，提出推进浙江省“公转水”的对策，即推进四大通道通航保畅、完善配套设施设备建设、强化专业市场主体力量、优化运输组织体制机制以及完善专项扶持政策，这些措施旨在为浙江省货物运输“公转水”提供有益的经验借鉴。

　　【关键词】公转水；运输结构；策略研究

　　在2020年第七十五届联合国大会的一般性辩论中，习近平总书记强调需要实施更为有力的政策和措施，力争于2030年前达到碳达峰，努力争取2060年前实现碳中和[1]。交通运输作为能源消费的核心领域，也是产生碳排放的主要因素之一。2021年国务院发布《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》，明确指出要以能源、工业、城乡建设、交通运输等领域为重点，深入开展碳达峰行动。因此，为了实现交通运输的高质量发展和绿色低碳转型，加速交通运输达到碳达峰显得尤为关键。浙江省作为长三角地区的重点区域，是交通运输结构调整的主战场之一，推进浙江省货物运输“公转水”既是长江经济带高质量发展和经济产业转型升级的必然要求，也是更好地参与环境保护和污染治理的重要举措。

　　1公路和水路运输现状

　　1.1浙江省公路运输现状分析

　　浙江省“两纵两横十八连三绕三通道”主骨架已经形成，路网密度达4.83公里／百平方公里，城镇人口超过20万的城市、沿海港口主要港区、机场、铁路等重要枢纽都已经被高速公路覆盖，省际接口达到21个，实现了陆域“县县通高速”。截止到2022年年底，浙江省公路通车里程达到12.29万公里，其中高速公路里程达到5290公里，二级及以上公路的比例为20%。浙江省货物运输总体仍以公路运输为主，2022年全省完成公路货运量为20.6亿吨，周转量为2050亿吨公里。

　　1.2浙江省水路运输现状分析

　　浙江省内河航道网由浙北向全省拓展，“北网南线、双十千八”的骨干航道网格局基本形成，实现了所有地市的通江达海。截止到2022年年底，浙江全省的内河航道总通航里程已经达到了9770公里，其中高等级航道的总里程为1669公里。全省共拥有3553个生产用码头泊位，其中沿海万吨级及以上码头泊位为273个。全省货船总数为11158艘，总载重为3298万吨，船舶平均吨位从2011年的1150吨／艘增长到2022年的2955吨／艘。2022年全省完成的水路货运量为11亿吨，周转量为10608亿吨公里，分别占全社会比重的34.3%和78.3%。

　　1.3浙江省“公转水”现状
　　1.3.1省级层面

　　2019年，浙江省交通运输厅组织编制《浙江省综合交通运输物流规划研究》。该规划通过分析集装箱、煤炭、油品、天然气等十大货种的运输物流情况，确定了煤炭、粮食、建材（水泥）和集装箱为浙江省“公转水”发展的主攻方向。2022年6月，浙江交通强省领导小组办公室发布《浙江省交通领域碳达峰实施方案》，提出要开展大宗货物和中长途货物“公转水”集中攻坚行动。为推进这些政策举措的落实，2022年8月，在衢州市文体艺术中心举办了浙江省大宗货物“公转水”工作座谈会，各市就推进落实“公转水”情况进行了学习交流。

　　1.3.2企业层面

　　镇海港是宁波舟山港的核心部分，也是“公转水”发展的典型案例。近年来，港务公司主要采取以下措施来推动煤炭、集装箱等主要货种“公转水”。一是组建海河联运船队，加大船舶更新改造力度，积极探索创新船型应用，支持骨干运输企业发展。二是对海河联运服务进行优化，为抵达港口的集装箱船舶提供优先靠泊和离泊、装卸等便利服务，全力配合海河联运集装箱箱管中心的建设，提供门到门“一单制”全程物流服务。三是推进海河联运改革，以数字化改革为牵引，致力于探索和完善海河联运一体化信息平台的体系框架。

　　浙江天马热电有限公司主要经营热力发电并供气，该厂区每年的电煤消耗量大，之前厂区用煤都是靠汽车运输，后来在相关部门的协助下，公司通过与其他企业达成合作协议的方式，利用其他企业现有的码头，实现原材料运输“公转水”，在提升效率的同时又有效降低了运输成本。目前，天马热电已经建成自有电煤码头，预计每年节省运输成本超过千万元。

　　1.4国内外“公转水”现状
　　1.4.1国内

　　在推进货物运输“公转水”方面，国内大多采用补贴政策引导。例如，江苏省相继出台了《江苏省运输结构调整补助方案》和《江苏省2020年内河集装箱发展专项资金奖励方案》，其补贴政策主要针对新开辟内河集装箱航线的经营者、进行升级改造的既有航线经营者、水路运输货代企业、开展货物运输“散改集”的货主企业以及购买自备箱用于内河运输的企业等；2021年上海市也制订了《上海国际航运中心建设专项资金管理办法》《上海市调整优化航运集疏运结构项目资金管理实施细则》和《上海市促进现代航运服务业创新资金管理实施细则》[2],其补贴政策主要针对长江支线集装箱班轮业务、长三角内河水运业务以及江海联运业务；此外，广东省湛江市在2020年出台了《关于促进我市航运业发展的实施意见》，针对湛江进出的各类大宗物资，如煤炭、金属矿石、石油、粮食、化肥和钢材等，以及湛江市航运企业注册的船舶所承运的货物，按照货运量年增量部分（年增量不低于10万吨）每年给予货主单位1元／吨的奖励[3]。

　　1.4.2国外

　　国外多数国家在推进货物运输“公转水”方面，通过立法和政策优惠来执行。例如，欧盟发布的《面向2010年的欧盟运输政策：时不我待》白皮书，提出在政策补助方面，将生产总值的10%以上用于对新开设的多式联运线路进行经济补偿，为符合条件且从事内河运输的企业提供每年20万欧元的补贴。此外，在基础设施方面，增加对“海上高速公路”基础设施的资金投入，最高比例可达85%。在市场监管方面，简化海运和内河运输的监管框架，建立了一站式的行政和海关手续。2011年欧盟发布的《迈向竞争和资源高效的交通运输体系》白皮书，进一步提出长期规划目标：计划在2030年前，将货运距离超过300km的公路货物的30%转移到铁路或水路等其他运输方式上[4];计划在2050年前，将50%以上的公路货运量转移到其他更为节能环保的运输方式上。此外，对公路重型货车收取通行费也是其调整运输结构的措施之一。以瑞士为例，该国对所有超过3.5吨的车辆征收重车通行费，费用按照行驶里程、排放、自重和载货量计算，以更好地反映“污染者付费”的原则[5]。

　　美国《茶冰法案》经验做法：在政策补助方面，提出将政府项目资金补助从发展公路转移至发展多式联运。在基础设施方面，加强对多式联运连接通道和场站枢纽的投资，以便实现多种运输方式之间的快速转移。此外，还明确规定了涉及联运的运载单元和转运设备的技术标准。在市场监管方面，放松对运输业的经营管制，并通过制定法律鼓励经营者进行市场化运营。这些措施促使多式联运的发展规模稳步增长，双层集装箱铁路运输服务提高了内陆运输走廊的效率。这一系列措施使其形成了一批质量和规模兼备、合乎要求的多式联运市场主体，例如美国总统轮船有限公司。

　　2货物运输“公转水”存在的问题

　　2.1航道通行条件较差，存在瓶颈制约

　　首先，航道能级有待提升。浙江省内河千吨级航道占比仅4.7%,远低于全国10%的平均水平，也低于安徽省的15%和江苏省的9.8%。此外，连接航道和船闸的通航等级较低。其次，部分关键航道仍未打通。例如，杭甬运河宁波段三期航道仍未打通，导致浙西和浙中地区的货物难以通过水路直达宁波舟山港。最后，通航效率有待提升。全省主要运输通道上分布着14座船闸，在运输繁忙时期，过闸时间过长，导致水路运输时效难以保障。

　　2.2港口码头配套设施薄弱，规模化、专业化程度不足

　　首先，区域发展不均衡。例如，以嘉兴、湖州等为代表的部分内河港口的作业区现有装卸、仓储能力接近饱和，受土地、环保、资金等要素制约，目前内河码头的建设速度普遍较慢[6]。其次，码头存在无序竞争。部分内河港口以民营企业投资为主，存在码头定位相似、腹地市场重合、运输品种单一等问题。例如，矿建材料对码头的门槛和等级要求较低，距离更近的非专业小码头或者非法码头易参与竞争。最后，码头泊位普遍低小散。散杂货泊位居多，泊位等级偏低，整体上缺少千吨级内河泊位，集约化、专业化、规模化水平不足，难以有效支撑运输需求。

　　２.３全程物流成本偏高，竞争优势不突出

　　首先，“门到门”运输成本偏高。不同于公路直接“门到门”运输，水路运输通常需要两端短驳。浙江省内河平均运距只有１６０公里，且两端短驳费用较高、运输时效不强，导致水路运输竞争能力较弱。以德清港至宁波舟山港集装箱运输为例，虽然水上运输费用不高，但两端短驳费用高达５００元／ＴＥＵ，“公转水”综合运输成本不降反升。其次，海河联运优势难以发挥。全省货物运输“公转水”基本以海河联运的形式为主，但受基础设施不足、物流信息化程度低、穿梭巴士短驳成本高等因素影响，海河联运的优势难以发挥。

　　２.４扶持政策有待优化，精准性不够

　　首先，政策实施范围较小。目前全省主要是嘉兴、衢州地区在推动集装箱“海河联运”方面存在一定补助，暂无全省范围内的相关政策，难以有效激发全省水运市场“公转水”活力。其次，补助对象未能全覆盖。补助政策以航运企业、港口企业等水路运输经营者为主，而“公转水”是否能有效推行，最根本的还是货主企业的意愿，缺乏相关政策。最后，政策激励方式单一。目前政策激励以资金补助的方式为主。

　　３推进浙江货物运输“公转水”的对策
　　３．１推进四大通道通航保畅

　　一是谋划推进新航道建设。针对当前四大通道未通未联区域，结合水运潜能需求，积极谋划旧航道延伸和新航道开拓，提升水运服务覆盖范围。二是加快实施既有航道提升改造。提升浙北内河航道、杭甬运河、钱塘江等水运通道通航等级，通过船闸改建、桥梁改造、航道拓宽等手段，解决沿线通航净高不足、转弯半径过小等问题，避免航道“通而不畅”。三是提升船闸联合调度和精细化智慧化管理水平。探索船闸运行体制机制改革，加快构建全省统一的船闸运行调度管理模式，同时依托“浙闸通”等数字化平台，加快船闸智慧化提升改造，大幅提升自动化水平。

　　３．２完善配套设施设备建设

　　一是提升港区堆存能力和专业化作业水平。完善干散货及集装箱陆域堆场及作业区的建设布局，加快研究公共集装箱提还箱点布局及运营，完善港作机械设备配置，针对性提升干散货入箱作业效率、降低集装箱损耗，改进环保作业工艺。二是统筹推动各类内河码头规模化、集约化发展。统筹推进杭嘉湖区域、钱塘江中上游、瓯江航道沿线、杭甬运河沿线内河码头布局，鼓励大型工矿企业、生产企业和新建物流园区建设自备码头，对于有多余作业能力的企业，支持其自行准备码头以提供社会化的物流服务。三是加快老旧船舶淘汰更新。严格实施老旧运输船舶管理规定，依法强制报废超过使用年限的船舶，鼓励船龄在１８年以上的小型高耗能内河货船提前报废更新。

　　３．３强化专业市场主体力量

　　一是强化主要货种链主企业整合作用。针对煤炭、粮食、建材等主要货种，推动客货信息对接和跨区域跨货种资源整合，鼓励强化市场培育和供应链优化，重点推进浙西、浙中、浙南区域现存公路运输业务“转水”发展。二是培育多式联运专业化经营主体。培育一批以海河联运、江海联运为特色的航运公司，积极拓展省内航道沿线业务，鼓励完善内贸线、内支线业务布局，支持组建江海、海河联运专业化船队，推动集装箱航线班轮化。三是加大“散改集”力度。结合浙江省航道及通航建筑条件，鼓励省内造船企业开发“公转水”“散改集”定制化船型。鼓励集装箱制造企业结合煤炭、粮食等散货的集装箱装卸需求，探索研制一批高强度、定制化箱型。

　　３．４优化运输组织体制机制

　　一是推动信息资源互联互通。加快物流服务全程数字化，以信息化手段强化港口、内河码头、船公司、上下游企业等主体间的信息系统对接和数据共享，实时开放货物装卸、传播进离港等流程信息，促进货运环节高效对接。二是推进运输服务规则规范衔接。完善海河联运、江海联运相关中转交接过程中运输合同、票据单证格式、运价计算规则、货物名称代码、危险货物分类等协调互认机制，建立安全管理、支付结算、装载交接等规则体系。三是深入推进“一单制”“一站式”运输模式。致力于发展一个融合了装卸、货代、运输、贸易和物流等多个环节的“点对点”和“门到门”的全方位物流服务体系，不断简化和优化中间流程的手续［７］。

　　３．５完善专项扶持政策

　　一是探索企业“公转水”激励政策。完善企业端“公转水”业务量的监测统计和碳减排量核算，根据“公转水”运量和碳减排量定期开展绿色水运企业评选，在碳排放指标、税收优惠等方面给予支撑，充分激发企业主动性和积极性。前期在衢州开展的试点应用应定期总结经验、开展学习交流，将相关经验逐步向金华、丽水等地推广拓展。二是实施“公转水”示范航线激励政策。重点在浙西、浙南通道方向研究确定一批具有较大“公转水”潜力的示范航线，为主要货种运输船舶提供船闸优先通行、运费补贴等优惠。三是完善“散改集”推进支撑政策。鼓励煤炭、粮食产区和水泥生产企业开展源头“散改集”，为配备“散改集”专用箱型和作业器械的企业和港口提供一定补贴，将公共集装箱提还箱点纳入港口规划，并给予用地、资金支持。

　　［参考文献］

　　［１］宋国恺．中国落实碳达峰、碳中和目标的行动主体及实现措施［Ｊ］．城市与环境研究，２０２１（０４）：４７－６０．

　　［２］张婕姝，陈靖瑶．上海国际航运中心建设支持政策的量化评价［Ｊ］．上海海事大学学报，２０２０，４１（０１）：１１６－１２１．

　　［３］湛江市人民政府．湛江市人民政府关于促进我市航运业发展的实施意见［Ｒ］．湛江：湛江市人民政府，２０２０．

　　［４］陈淑玲，康兆霞，武剑红．运输结构调整政策的国际比较及启示［Ｊ］．铁道运输与经济，２０１８，４０（０２）：３３－３７．

　　［５］冯文波．我国运输结构优化调整影响因素与策略研究［Ｊ］．铁道运输与经济，２０１９，４１（０９）：１８－２３．

　　［６］谢昳辰，张玉军．浙江省交通运输结构调整思路及对策［Ｊ］．综合运输，２０２０，４２（１１）：１３３－１３６．

　　［７］陈培波．浙江内河集装箱海河联运研究［Ｊ］．中国港口，２０２２（０３）：４９－５２．