摘要:行政事业单位国有资产管理是国有资产管理中至关重要的一环。通过研究近5年广东省审计工作报告,归总审计中发现行政事业单位国有资产管理的常见问题,剖析常见问题产生的背景和根源,并就如何进一步加强国有资产管理,提出完善管理机制着力政策宣传、分步骤推行国有资产绩效评价机制、拓展国有资产信息化模块建设、强化审计监督实现问题公示公开4条优化建议。

　　关键词:行政事业单位;审计;国有资产;资产管理

　　0引言

　　近年来,随着我国经济社会不断发展,行政事业单位国有资产规模逐渐壮大,党和国家对国有资产的管理要求也在逐步提高。党的二十大报告提出“深化国资国企改革,加快国有经济布局优化和结构调整,推动国有资本和国有企业做强做优做大”[1]。在2021年施行的《行政事业性国有资产管理条例》中,就分别对行政事业性国有资产的配置、使用和处置、预算管理、基础管理、资产报告等做了明确规定,为行政事业单位的资产管理打牢了制度基础。然而,尽管国有资产管理制度日渐完善,但在实际落实到具体行政事业单位资产管理中,问题仍层出不穷,在各类审计中呈现“年年查,年年有”现象,管理实效与现行制度要求依旧存在一定差距。

　　1文献综述

　　行政事业单位的国有资产管理问题是多年来研究讨论的课题,学者基本从国有资产的理论概述、研究意义及存在问题等进行研究。陈青松[2]从国有资产分类及特点出发,探讨国有资产管理存在管理制度不健全、资产购置标准和处置随意性大、资产不及时入账等问题,提出建立科学合理的管理制度、加强工程项目建设和政府采购项目管理等对策。孙学胜[3]认为资源配置、使用和管理机制不健全、忽视预算管理及资产过程管理效率偏低是国有资产管理的主要问题,要强化精细化管理意识,完善管理体系,才能为国有资产管理营造良好环境。刘株彬等[4]则提出要形成“财政部门—主管部门—资产占有单位”3个层次的监管体系,提高资产管理效率。陈莎[5]对加强国有资产信息化建设提出了具体的细化建议,主要为将资产管理细化到具体项目、具体岗位与个人,保证权限设置能互相监督、职责匹配。

　　总结近几年的文献研究方向,多为对国有资产管理进行宏观、概述性的问题研究,对具体实际的审计问题分析较少,对象模糊,数量粗估。本文研究的对象主要为省级政府职能部门公布的审计工作报告,更具代表性,在统计中涉及问题单位数量的数据更具体、精准。故相对比以往文献,本研究更贴合行政事业单位实际,对解决国有资产管理问题更具参考价值。

　　2行政事业单位国有资产常见审计问题

　　通过查阅研究广东省审计厅信息公开模块信息,分析广东省2018—2022年省级预算执行和其他财政收支审计工作报告中有关行政事业单位的国有资产管理审计情况,汇总整理出现流动资产、固定资产、无形资产及在建工程4个不同类别审计问题的行政事业单位数量,具体见图1。

　　根据图1,广东省行政事业单位在审计发现的国有资产问题中,2018—2022年5年间,固定资产类问题占比较大,占总量的42.86%~100%,数量上大体呈上升趋势。其中,2021年审计发现问题全是固定资产类,2022年固定资产类问题的行政事业单位高达168个。相反,无形资产类、在建工程类问题占比不高、数量逐年减少,2021年、2022年出现国有资产问题的行政事业单位数量为0。对比其他类问题,固定资产类问题不管是占比还是数量,均是国有资产管理中最突出、最显著的。综上,科学、合理地解决固定资产问题已经成为管控国有资产的核心和关键,同时“打地鼠”式消除偶有冒头的其他类型问题,最终从根本上系统地解决整体国有资产问题。下面以四大类别为基础,浅析审计工作报告中发现的具体问题及表现形式。

　　2.1流动资产常见审计问题

　　2.1.1现金管理不严

　　在2018年发现的流动资产类20个问题单位中,就有14个部门及单位为未严格执行公务卡强制结算目录,涉及应采用公务卡而使用现金支付310.78万元[6]。近年来,中央及各地区财政部门相继出台规定,对行政事业单位的现金进行严格管理,包括规定现金的支出限额、设置公务卡强制结算目录等,减少现金支出,严控现金规模,并对行政事业单位的资金流向开展动态监管。而在审计中仍有发现单位存在使用大额现金结算、现金发放补贴等情况,在行政事业单位的资金流动中容易触碰红线、增大安全风险。

　　2.1.2银行存款管理不当

　　审计工作报告指出,2018年某部门管理大额存款,却仅以活期存款形式存储,未制订保值增值计划并实施,导致少收利息约4 656万元[6];2022年有6个部门和20个所属单位存量资金未及时清理上缴财政,涉及金额多达9 660.04万元[7]。银行存款管理的核心应注重安全性和合规性,但在行政事业单位中出现存量资金未及时清理、违规从零余额账户向单位实有资金户划拨资金、存款未制定保值增值计划等问题,不仅会降低银行存款安全管理水平,还容易造成国有资产损失。

　　2.1.3往来款项账务处理不规范

　　行政事业单位往来账款包括应收应付账款、预收预付账款等,在行政事业单位财务规则中,要求往来账款要严格控制规模,并及时进行清理,不得长期挂账[8-9]。但在审计工作报告中显示,2020年及2022年均发现有多个单位存在往来账款长期挂账未及时清理的情况,其中2020年涉及5个部门和6个下属单位,往来账款未及时清理金额高达1.61亿元[10]。类似问题的存在将导致往来账款不能清晰反映单位实际账务管理情况,也极大影响了会计信息的准确性。

　　2.2固定资产常见审计问题

　　2.2.1固定资产产权手续不完善

　　固定资产为行政事业单位国有资产的重要组成部分,固定资产产权的确认、转移及核销等手续更是资产管理的关键流程。在审计工作报告中发现,该问题具体表现为资产未及时办理产权登记、未按要求及时划转资产、房产产权关系未理顺等,其中2020年有1个部门的2项房产长期未办理产权证书,涉及资产价值582.53万元[10];2021年有4个部门未按照机构改革和财政部门批复要求及时划转资产,涉及房产面积7 071.41平方米[11];2022年有4家单位在机构改革后未及时收回土地6.18万平方米[7]等。以上发现的多项固定资产产权手续不完善问题,不仅会影响固定资产归属权和使用权的确认,还容易产生单位间的纠纷,不利于国有资产的管理。

　　2.2.2固定资产基础管理不严不实

　　通过汇总整理审计工作报告发现,存在固定资产未登记入账、不按规定登记台账、未定期盘点、账实不符或账账不符、未经审批违规进行出租出借、未及时清理上缴出租出借或处置收入等固定资产基础管理问题较多。2018—2022年基础管理问题单位数量在该类别中占比均超过50%,其中2018年占比最大达到93.94%,主要涉及资产账实不符的部门及单位12个,少计房产138处,少计地块4处;资产账账不符且账表不符的部门及单位2个;未定期对资产进行清查盘点的部门及单位4个;未及时清理资产处置收入的单位12个;土地资产对外出租未按规定办理审批手续的单位1个[6]。

　　2.2.3固定资产使用绩效低

　　行政事业单位在购置固定资产时,往往出现盲目购置、重复购置、计划外购置等不良现象,导致部分资产存在使用率低,甚至长期闲置的情况。2018—2022年连续五年的审计工作报告中,均指出有部门及单位存在资产闲置的情况,2021年涉及6个部门、3家所属单位和1家医院的房产土地、设备、信息系统等资产闲置,闲置时间最长的达27年[11];2022年有1个项目的指挥调度系统,自建成后基本未使用[7]。这说明部分单位仍然缺乏对固定资产管理的实用性规划,致使资产价值不断流失,造成资源浪费。

　　2.3无形资产常见审计问题

　　2.3.1无形资产入账不及时

　　无形资产包括专利权、商标权、著作权、土地使用权、非专利技术以及其他财产权利[9],与固定资产不同的是,无形资产因不具备实物形态,在实际账务处理中容易被忽略,导致无形资产未入账、入账不及时和入账价值随意等情况频繁发生。在2018年审计工作报告中发现,17个部门及单位4 347.61万元软件资产未纳入资产账务管理[6],致使资产负债表中无法准确体现无形资产的实际价值,从而会影响决策管理层对本单位国有资产情况的全面掌握。

　　2.3.2无形资产摊销不规范

　　无形资产在入账后,应按规定进行摊销。而现实中部分行政事业单位存在无形资产摊销方法选择不合理、摊销不及时等不规范行为,容易引发国有资产价值的反映不完整、不准确等一系列问题。

　　2.4在建工程常见审计问题

　　2.4.1在建工程管理不到位

　　在建工程是指正在建设尚未竣工投入使用的建设项目。2019年及2020年审计报告中指出,在项目建设过程中,行政事业单位常见多付工程款、工程结算依据不足、多列建设成本、工程建设进度缓慢等管理问题。其中,2019年审计查出在建工程问题单位涉及金额最多,有13个工程项目超规模建设未按规定办理立项或调整投资概算手续,涉及金额1 909.68万元;93个工程项目建设管理不到位,存在多付工程款、结算依据不足、未按合同主张权益等问题,涉及金额4.39亿元[12]。

　　2.4.2在建工程交付手续滞后

　　在2018年及2019年审计报告中,占比较多的均为未能在规定时间内办理竣工验收流程、未及时转入固定资产等在建工程交付手续滞后问题。2018年有7个部门和单位的35项在建工程已投入使用,但长期未结转固定资产,涉及投资总额17.31亿元[6];2019年有1个部门、2个下属单位的31项已投入使用的工程项目未按规定及时结转固定资产,涉及金额1.08亿元[12]。在建工程在项目完成后,本应及时开展验收,转入固定资产,不然容易造成在实物上已体现为投入使用,但在账务上仍登记为在建工程,出现“使用在前,手续在后”的真空状态,影响实际资产的价值体现。

　　3国有资产常见问题产生的原因

　　经过对流动资产、固定资产、无形资产、在建工程四大类别常见审计问题及表现形式进行比较分析后,认为问题的产生与行政事业单位内外各部门都有着密不可分的关系,主要有4个方面。

　　3.1政策研究不深入，管理机制不健全

　　《行政单位国有资产管理办法》早在2006年就建立起基础的、根本的且具指导性和可操作性的实施细则,而且时下我国对于国有资产管理也丰富和补充了多个指导性文件,同时还根据各行各业单位的发展实际不断更新完善,制度发展已趋于成熟。但实际上仍有不少单位还未系统性地深入研究相关政策,对制度缺乏一定认知,“自顾自”地随意处理资产,造成国有资产管理混乱。再者,仍有单位未制定属于本单位的国有资产管理制度;或仅制定固定资产管理制度,未对其他类别国有资产制定详细管理流程;或仅根据指导性文件照搬照抄管理条例,未根据单位实际情况对潜在风险进行重点防范等,均会导致国有资产管理问题频发。

　　3.2系统观念缺失，绩效意识不强

　　国有资产管理是系统性工程,不仅要求管理者具备全局观念和系统思维,还需对国有资产管理有强烈的绩效意识。但在实际工作中,部分行政事业单位“重资产采购、轻绩效管理”,甚者一股脑使用国家资金采购大量资产,却鲜有实际效益管理的思维,掣肘国有资产效能最大化的发挥,同时还导致绩效管理低下[13]。例如在以上梳理的审计问题中,常见的固定资产长期闲置,往往都是因为只重视资产前期采购,而忽略整体资产的使用和系统管理,缺乏整体绩效意识,导致国有资产实际运行效益减退,造成国有资产的严重浪费和流失。

　　3.3部门间协调联动不足，信息共享机制不畅

　　在国有资产的全过程管理中,引起资产管理问题频频发生,其中协调联动不足的原因有:一是业务部门与财务部门协调联动不足,如因缺乏沟通往来账款的具体业务进展情况和完成时间节点,致使财务部门未能及时清理往来账款,长期挂账;二是资产管理部门、资产使用部门与财务部门衔接不到位,如在建工程已验收投入使用,但在转固及账务处理流程上部门间未达到协作运转的效能,造成实际使用与账内资产登记不一致;三是资产管理与使用部门信息共享机制不畅,对损坏已维修好的、闲置的资产等,未及时共享内部信息,未做到部门间统一协调,导致资源分配不平衡。

　　3.4国有资产监督管理乏力，处罚问责偏软

　　在国有资产管理过程中,监管部门除定期监督或审计外,无法时时刻刻对所有单位的国有资产进行监督监管。并且在国有资产管理问题已经存在或已完成的状态下,除了部分账务处理可以补录或调整,其余造成的损失已经无法挽回,所以国有资产管理最应注重的应是监管前瞻性。另外,在行政事业单位国有资产管理问题被审查发现后,许多时候仅要求问题单位进行限时整改,对问题单位或责任人处罚问责力度偏弱,对其他单位以案促改的警示性不足,甚至部分单位认为等“查出问题再整改”,这将导致国有资产管理意识日渐淡薄,受重视程度越来越低。

　　4对加强国有资产管理的优化建议

　　4.1完善管理机制着力政策宣传

　　行政事业单位应按规定建立适合本单位实际的国有资产管理机制,不仅包括流动资产、固定资产、无形资产及在建工程,部分单位还涉及对外投资、公共基础设施、政府储备物资、文物文化资产、保障性住房[14]等,均需要以制度形式对不同类别资产的管理流程、审批程序、账务处理等方面进行详细规定,防范国有资产流失风险,保证国有资产有效运转。同时,还要着力在单位内部加强国有资产政策宣传,不仅财务人员及资产管理人员要深入了解政策,其他部门人员也应相应加强学习。可在单位内部组织多部门联合培训,或通过单位门户网站、内部信息系统、公示公开栏等宣传国有资产政策,逐条逐项吃透政策、用好政策,推动国有资产管理政策措施早日见成效。

　　4.2分步骤推行国有资产绩效评价机制

　　要提高行政事业单位国有资产管理的质量和效率,可从建立绩效评价机制出发,自下而上逐步推进,主要分为3个步骤。第一步,由单位对内部国有资产管理开展绩效自评,对国有资产是否规范登记、产权是否清晰、是否完成年度购置预算、是否定期清查盘点、是否存在资产闲置或超标情况、是否及时处置资产和上缴处置收入等指标进行自查评分。对于评分未达标的项目,及时了解具体情况,自行整改落实;与历史遗留问题有关的情况,及时上报详细情况说明,积极与上级部门沟通,争取早日解决问题。第二步,由上级部门对单位绩效自评开展复核评价,通过查阅单位自评的佐证材料,复核是否存在未按评分标准打分、证明材料缺失或不足等情况。对复核发现单位存在的国有资产管理问题,应定期公布并跟进整改落实完成情况。第三步,将绩效评价机制与预算管理挂钩,对于绩效评价总分较低、存在沉淀资金或闲置资产的单位,结合年度预算管理,相应减少下一年度非必要的国有资产购置预算,促使各单位逐步重视国有资产管理。

　　4.3拓展国有资产信息化模块建设

　　为树立“大财政、大预算、大资产”的管理要求,目前许多省份均已按照财政部制定的数据规范,逐步建立起行政事业性国有资产管理系统。在现行的国有资产管理系统中,资产的使用调拨、出租出借、折旧摊销、核销处置、清查盘点等功能模块基本都已上线运行。但在信息化建设中不应仅有资产管理模块,下一步仍需要探索各流程模块嵌入信息化系统,如将预算管理中的资产购置预算模块、采购管理中的资产采购模块、决算管理中的资产执行模块等进行拓展融合,推进多模块信息一体化建设,在信息化系统内部进行数据的提取和互推,实现国有资产全过程的监督和信息共享。争取日后通过一体化信息系统,使单位内部不同部门可随时了解互通国有资产管理情况;上级部门亦可实现动态监管,采用系统数据作为绩效考核及监督评价的依据,实现国有资产信息的多维度管理与共享。

　　4.4强化审计监督实现问题公示公开

　　一是强化行政事业单位内部审计监督。以单位内部实际出发,设立内部审计部门,配备专门审计人员,定期对单位国有资产业务开展内部审计和风险评估,加强对国有资产业务的全流程监管,充分发挥审计部门的监管作用。二是加强上级部门审计检查力度。加强多部门联合对行政事业单位开展分批审计检查,通过审阅会计账簿,抽查会计凭证,实物盘点,查阅资产购置、验收、处置、出租出借等业务流程文件,全面检查了解各单位的国有资产管理问题。对发现存在国有资产管理问题的单位,提出切实可行的意见及建议,要求单位对照问题进行整改,并对整改后单位及时开展“回头看”,督促反馈问题“见底清零”;对问题情节严重的单位或负责人,根据相关规定严肃处罚问责。三是实现国有资产管理问题公示公开。通过国有资产内部管理系统或通报发文等方式,对典型问题进行公示公开,促使其他行政事业单位检视问题,对照自查整改。对于审计存在严重问题涉及处罚问责的,还可通过电视或网络媒体及时向社会公开,充分发挥全社会监督的作用,促进国有资产业务的良性发展。

　　5结语

　　综上所述,要管好用好国有资产需要立足行政事业单位实际,加强国有资产理论与政策研究,应着力于完善管理机制,加强政策宣传推介,确保政策“可知、可依、可行”;分步骤推行绩效评价机制,实现绩效评价结果与预算管理挂钩,切实提高资金使用效益;拓展国有资产信息化模块建设,推进多模块一体化建设,实现信息共享;强化多部门审计监督力度,实现问题公示公开,推动行政事业单位高效履职、依规尽责,使行政事业性国有资产更好地发挥效益、造福人民。

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