摘要：对于行政纠纷的处理来讲，代表人诉讼属于一种重要的机制，《行政诉讼法》第二十八条缺乏对集体行动困境的关注。立法方面针对代表人诉讼的规定较为粗疏，关于代表人怎样获取法院确认的规定标准性不强。实践过程中，适用案件较少，诉讼制度作用未得到充分体现。有的司法机关尝试转换适用，转变为重视案件的代表性。为了防止各行其是的弊端，要强化制度统一构建。当完善制度设置时，要注意这些问题：确定标准诉讼定位，把其当作补充性机制；基于立法固化，区分适用共同诉讼以防止权力扩张；基于强化案件管理，以确保快速、妥善处理行政争议。

　　关键词：行政纠纷,代表人诉讼,适用障碍,立法固化,共同诉讼

　　行政争议化解是法院肩负的重大使命，现如今，我国正处在全面深化改革和加快转变经济发展方式的关键时期，人们对民主、公正和安全等的需求不断增长，一些内部矛盾演变成行政纠纷，表现出群体性特征。为更快化解纠纷，防止重复起诉，我国确立了代表人诉讼制度。代表人诉讼是重要的纠纷解决机制，能够针对若干行政纠纷采取一并审理。实际上，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十八条适用时的影响因素不少，其预设功能并没有完全达成。文章立足于实践观察，研究该制度适用率不高的症结，探索代表人诉讼制度的完善渠道，以期推动行政争议快速、妥善解决。

　　一、行政案件代表人诉讼制度适用的实践观察

　　诉讼制度预设功能在具体实践过程中没有获得充分体现，案例检索及实践调研均彰显了低适用率。行政诉讼与私权、公权紧密相关，是大众关注的焦点。虽然共同诉讼并非行政案件的主要类型，却是法院最为关注的一类案件。笔者借助裁判文书网进行检索，截至2022年，在当事人中涉及诉讼代表人的裁判文书一共有403篇；裁判文书网收录的裁判文书高达2962141篇，但和诉讼代表人有关的只有403篇，只占到总量的约万分之一。根据以上数据可知：代表人诉讼制度的适用场景主要是中高级人民法院，基层法院较少适用；对比行政诉讼案件数量来看，代表人诉讼案件所占比例不高，《行政诉讼法》第二十八条在很多基层法院几乎成为“休眠”条款。通过对法官的调研发现：法官对案件的审理表现出两种状况，约有四分之三的法官审理过共同诉讼案件，约有四分之一的法官没有审理过代表人诉讼案件；从一些法院受理的案件来分析，几乎每年都是没有受理或者很少数受理的状态。若客观上这一类案件出现的确不多，则此受理状况亦属正常，但笔者继续通过裁判文书网进行查询，一共查询到相关案件49569篇，对案件开展检索发现，不少案件均具有适用代表人诉讼制度的基础条件［1］。这说明，法院对共同诉讼案件开展了分案处理。更需要关注的是，案件数量发生倒挂情况。基层法院的裁判文书只有16篇，数量远远低于中高级人民法院。通常来讲，法院层级和案件受理量呈反比。这说明，针对代表人诉讼制度基层法院缺少主观性。共同诉讼案件在审理期间没有适用诉讼程序，二审之后又当作共同诉讼根据《行政诉讼法》第二十八条规定开展审理。

　　二、行政案件代表人诉讼的适用障碍

　　（一）利益表达集约困境及集体行动内外部理性冲突

　　1．利益表达及集约的难题

　　诉讼审理结果关系到当事人权利，但权利的实现常常陷入集体行动困境。个体利益越多元，集体利益最大化越不易实现。特定情境中，当事人和他人有着交叉及间接影响，诉讼决定着利益博弈结果。群体诉讼启动方面，更愿意选择搭便车策略，也就是通过观察成员付出及回报，明确自身诉讼策略。即便法院能够指定代表人，但其正当性有着争议。法院不能切实缓解集体行动困境，在共同诉讼中，选定代表人的权利，优先于指定行为。其从属性不一定能得到当事人认同，审理期间一旦发生利益争议，法院会面临集体诘难，直面不服判局面。所以，行政诉讼实践过程中，法官一般不会指定代表人。受访对象中，法官指定的情况只占到了1．2*。

　　2．集体行动内、外部理性的冲突

　　所面临的首层冲突便是个体和集体理性的博弈，博弈之后达成均衡状态，便达到了内部理性构造，同时产生一致对外趋向。这个时候，将面临内外部理性冲突。内部越理性，对外行为可能越不理性，冲突可能愈加激烈。在共同诉讼中，一旦实现了内部理性构造，便可能产生压力集合，从而影响审判。当事人越多，审判压力越大，回避诉讼程序的概率越高。把数个行政案件根据诉讼程序集中审理，就很多法官而言是一项挑战。外部理性博弈中，法官是裁判者，也属于博弈方。很多是群体性案件，比较复杂，有着较大的审理难度，稍微处理不当，可能引起较大的不良后果［2］。法官鉴于不确定性风险，难免对诉讼程序有所顾虑，从而严审诉讼资格。同时诉讼程序较为繁琐，办案周期较久，有碍于实现审判质效指标。在应然层面上，达到法律及社会效果的统一，但在案多人少的背景下，不易达成此目标。为达到绩效考核任务，常常倾斜更可行的审理方式，把共同诉讼进行分案处理。从表面上来分析，这样将增加重复性工作，影响效率，但若不把相关因素列入分析框架，除了可能造成案件数量增加，也提升了审理可控性，有利于提高审判质效。所以就承办法官而言，适用诉讼程序审理群体性纠纷并非理性选择。

　　（二）代表人诉讼制度的设置缺陷

　　1．代表人的适当性是程序启动的核心所在

　　实践中提起诉讼后通常适用两阶段审查模式，一是起诉审查，二是合法性审查。这是诉讼的主要区别，适用代表人诉讼需要对原告范围以及身份等开展审查。现行推荐程序比较笼统，在资格审查期间法院有着较强的主观性，达成当事人权利有着一定难度。按照《行政诉讼法》第二十七条规定，共同诉讼源自法院判断。这表明，诉讼启动权属于法院。从本质上来看代表人诉讼属于一种特殊形式，启动权还属于法院。唯有法院认为行政案件可根据共同诉讼形式开展审理，方可启动程序。在共同诉讼中，当事人具备推选权利，其并非决定权。代表人是否满足要求、是否根据该程序审理由法院决定。但现行法律制度对于如何推选才有效、能否补正无效推选等问题，并没有规定。缺少释明情况下，推选的代表人可能由于程序不合法而无效。

　　2．代表的适当性问题

　　把权利赋予代表人时，需对其正当性问题进行审查。群体性案件中，可采取若干措施来审查适当性。审查强度越大，达成权利的概率越小。在当事人众多情况下，列出所有原告的身份材料、基本情况和代理人的身份材料、所有原告推选人材料的要求可能造成不易实现诉权。又如，行政行为案件中，如果业委会不起诉，业主不直接具备起诉权，不具备诉讼原告资格，仅能行使集体诉权［3］。这种情况下，常常采取代表人起诉方式来达到。若对推选人严格要求，便会加大诉权实现难度，有时还会剥夺集体诉权。

　　3．诉讼理论暗含了最佳当事人预设

　　怎样选择和实施与怎样配置是代表人诉讼制度设置的核心内容，即便《行政诉讼法》第二十八条规定了诉讼请求的范围，但针对被代表人中途能不能退出、怎样退出的规定并不明确。不仅如此，按照第二十九条的规定，如果被代表人中途退出之后导致当事人低于10人，法院能否继续适用共同诉讼开展审理？约束中途退出是否有法律依据？这些问题若未得以妥善处理，程序运行效果将被影响。

　　三、行政案件代表人诉讼的突破

　　（一）立法固化要保持积极态势，坚持立法成熟性原则

　　立法是司法经验固化的重要方式，审判实践革新唯有采取立法形式方可达到制度确立。立法有着稳定性特点，立法固化要保持严谨态势。适应发展需求的同时，立法要保持克制，防止公权力不当扩张。采取立法形式来构造制度时，应精准定位诉讼制度。即便标准诉讼能够突破集体行动困境，但并不表示能够取代代表人诉讼。实践过程中，代表人诉讼并不是彻底销声匿迹，既定情境中还能够起到定纷止争的功能，其所具有的价值及功能不可能彻底被取代。实际上，该制度还在持续优化中。对于代表人诉讼来讲标准诉讼属于有效的补救措施，与代表人诉讼进行对比，标准诉讼有着附随性，唯有程序无法适用时，才能通过标准诉讼方式来审理案件。因此，设置入法事宜要坚持立法成熟性原则，标准诉讼还处于探索环节，是对审理模式的创新。现如今在标准诉讼的诸多方面还没有产生共识，比如制度构建。甚至对其称谓有所不同，其中包括示范性及试验性诉讼。在不同法院的适用范围也有所差异，诸多理论问题尚需处理，比如标准案件和参照案件的划分。所以对于立法固化应当实施阶段性策略，促进标准诉讼法律化。具体来讲，可由最高法院开展试点工作，有效发挥示范作用。并根据试点经验形成司法解释，促进标准诉讼的全方位推行。此外，建议未来对《行政诉讼法》进行修订时合理引入标准诉讼作为制度的补充。

　　（二）共同诉讼的区分适用

　　根据条文字面含义来分析，对于普通、必要共同诉讼，都能够通过当事人推选来确定诉讼代表人。此种主张有碍于诉讼制度的落实。对于普通共同诉讼来讲，其当事人是由于同类行为而成为诉讼主体，之前彼此之前可能不熟悉甚至不认识，缺少信任基础。这种情况下，选择代表人有着一定的难度。基于已有实践，能在区分诉讼类型的前提下，把标准诉讼列入程序中。针对由于同一行为出现争议的案件，若在要求时间内难以选出代表人，人民法院也没有指定，则通知全部当事人到法院登记，采取标准诉讼形式进行审理。对于同类行为出现争议的案件，从原则上来讲不适用标准诉讼，由于属于独立之诉的合并，诉的合并应当得到当事人的同意［4］。在普通共同诉讼中，若难以选出代表人，说明在此问题上没有得到一致同意，对合并的正当性有着质疑。这种情况下，基于诉讼权利保障，不应该根据标准诉讼程序开展审理。

　　（三）释义标准诉讼适用规则

　　法律规范和实际案件间可能发生涵摄错位，这一种情形下，可通过解释以达到规范续造，从而及时回应问题。司法解释有着立法属性，是立法体系不可或缺的成分，《中华人民共和国立法法》对此进行了规定，同时把其功能定位于运用法律的解释。基于法律解释来达到立法确立需要确定前提问题，也就是标准诉讼是补充规定的范围，还是审判期间运用法律的问题？《行政诉讼法》第二十八条没有对标准诉讼的范围进行表述，但并未否定标准诉讼审理模式［5］。实践过程中，可依据具体案情选择是否适用标准诉讼审理案件。在《行政诉讼法》不断完善的背景下，照搬法律规定来解释说理，容易造成程序错位，损害当事人的权利保障。如今，司法解释续造要基于《行政诉讼法》第二十八条，同时根据第一百零一条规定释义适用规则，让裁判人员具有更直接的适用依据，进而更好地释放第二十八条的价值功能。

　　（四）以发布典型案例的方式来推广审判经验

　　目前，应当固化实践促发原型，在实践过程中经常会采取公布典型案例的手段来普及经验。法院的创新是一种政绩，若得到上级法院认可及支持，同时作为先进经验进行推广，便能更好巩固胜利果实，获取正当性基础。尤其指导性案例并非停留于软件指引方面，而是下级法院需要参照的“准法源”。指导性案例对诉讼制度的完善发挥了更直接的促进作用。基于案例固化标准诉讼，需要加以关注各种案例的实际功能。一些学者按照法源属性把判例分成多种类型，比如指导性以及示范性案例，同时进一步阐释它们的功能。根据判例分类，在案例固化过程中指导性案例要起到纲领性效果，但并非主体内容。该种案件一般是复杂的案件，强调审判经验推广。从本质上来看标准诉讼属于程序优化问题，实施场域一般是中高级法院，把指导性案例当作主要载体有所不当。对于示范性案例来讲，其有着引导性法源作用，基于该案例的发布能够引导法院确立标准诉讼制度，普及标准诉讼审理模式。而对于最后一种案例来讲，也就是一般性案例，其属于“慧识性”法源，对固化的法律规定有着补充性功能。基于该种案例的发布，有利于分享智慧处理方案，推动标准诉讼的正常实施。

　　（五）案件管理中处理好折算比例关系

　　标准诉讼制度的适用困境和考评机制缺陷有关，对于投入大、效益低的案件，法官们往往会予以回避。所以对于诉讼制度的执行以及审理模式的推广，要构建相应的审判绩效评价指标制度。实际上，案件管理是增强审判质效的有效方式。即便对代表人诉讼进行转换，也需要科学设计评价指标体系。案件管理过程中法院要妥善解决折算比例关系，整体而言，同类案件审理难度大致相当，所以，可以把标准案件和普通案件、简单案件的比例开展折算设置。同时，也可将标准案件和参照案件的比例折算成3∶1。当然，具体实践中可结合具体受理案件数量、敏感程度、地域特征等因素合理调整折算比例。

　　四、结论

　　标准诉讼能够激活《行政诉讼法》第二十八条的目的，当肯定其功能时，要正确认识标准诉讼还有较多需要处理的问题及实践障碍。办案模式探究及制度设置要围绕广大群众，有力保障当事人诉讼权利，避免权力异化及扩张情况。对于制度构建及辅助技术的使用，都要以有助于标准诉讼的正常实施并维护当事人权利为基础。法院要强化标准诉讼的标准化构造，在落实好审理工作的同时，也应当做好参照案件的监督，防止裁判者不分析案情直接依据参照案件进行裁判，造成有实质区别的案子被同化处理。

　　参考文献

　　［1］廖富超．我国证券纠纷代表人诉讼制度的立法演进及思考［J］．北方金融，2022（1）：52-59.

　　［2］张巍．特别代表人诉讼案件选取的考量［J］．投资者，2020（4）：86-90.

　　［3］李勇璋．投服中心代表人诉讼法律制度研究［D］.太原：山西财经大学，2020.

　　［4］冉光耀．论代表人诉讼［D］．重庆：西南政法大学，2011.

　　［5］石涛锋．论完善内幕交易案件的代表人诉讼制度［J］．河北金融，2006（7）：69-71.