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代表人诉讼在行政案件中适用障碍及其突破分析论文

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2024-04-26 10:52:38    来源:    作者:zhoudanni

摘要:行政争议化解是法院肩负的重大使命,现如今,我国正处在全面深化改革和加快转变经济发展方式的关键时期,人们对民主、公正和安全等的需求不断增长,一些内部矛盾演变成行政纠纷,表现出群体性特征。为更快化解纠纷,防止重复起诉,我国确立了代表人诉讼制度。

  摘要:对于行政纠纷的处理来讲,代表人诉讼属于一种重要的机制,《行政诉讼法》第二十八条缺乏对集体行动困境的关注。立法方面针对代表人诉讼的规定较为粗疏,关于代表人怎样获取法院确认的规定标准性不强。实践过程中,适用案件较少,诉讼制度作用未得到充分体现。有的司法机关尝试转换适用,转变为重视案件的代表性。为了防止各行其是的弊端,要强化制度统一构建。当完善制度设置时,要注意这些问题:确定标准诉讼定位,把其当作补充性机制;基于立法固化,区分适用共同诉讼以防止权力扩张;基于强化案件管理,以确保快速、妥善处理行政争议。

  关键词:行政纠纷,代表人诉讼,适用障碍,立法固化,共同诉讼

  行政争议化解是法院肩负的重大使命,现如今,我国正处在全面深化改革和加快转变经济发展方式的关键时期,人们对民主、公正和安全等的需求不断增长,一些内部矛盾演变成行政纠纷,表现出群体性特征。为更快化解纠纷,防止重复起诉,我国确立了代表人诉讼制度。代表人诉讼是重要的纠纷解决机制,能够针对若干行政纠纷采取一并审理。实际上,《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第二十八条适用时的影响因素不少,其预设功能并没有完全达成。文章立足于实践观察,研究该制度适用率不高的症结,探索代表人诉讼制度的完善渠道,以期推动行政争议快速、妥善解决。

  一、行政案件代表人诉讼制度适用的实践观察

  诉讼制度预设功能在具体实践过程中没有获得充分体现,案例检索及实践调研均彰显了低适用率。行政诉讼与私权、公权紧密相关,是大众关注的焦点。虽然共同诉讼并非行政案件的主要类型,却是法院最为关注的一类案件。笔者借助裁判文书网进行检索,截至2022年,在当事人中涉及诉讼代表人的裁判文书一共有403篇;裁判文书网收录的裁判文书高达2962141篇,但和诉讼代表人有关的只有403篇,只占到总量的约万分之一。根据以上数据可知:代表人诉讼制度的适用场景主要是中高级人民法院,基层法院较少适用;对比行政诉讼案件数量来看,代表人诉讼案件所占比例不高,《行政诉讼法》第二十八条在很多基层法院几乎成为“休眠”条款。通过对法官的调研发现:法官对案件的审理表现出两种状况,约有四分之三的法官审理过共同诉讼案件,约有四分之一的法官没有审理过代表人诉讼案件;从一些法院受理的案件来分析,几乎每年都是没有受理或者很少数受理的状态。若客观上这一类案件出现的确不多,则此受理状况亦属正常,但笔者继续通过裁判文书网进行查询,一共查询到相关案件49569篇,对案件开展检索发现,不少案件均具有适用代表人诉讼制度的基础条件[1]。这说明,法院对共同诉讼案件开展了分案处理。更需要关注的是,案件数量发生倒挂情况。基层法院的裁判文书只有16篇,数量远远低于中高级人民法院。通常来讲,法院层级和案件受理量呈反比。这说明,针对代表人诉讼制度基层法院缺少主观性。共同诉讼案件在审理期间没有适用诉讼程序,二审之后又当作共同诉讼根据《行政诉讼法》第二十八条规定开展审理。

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  二、行政案件代表人诉讼的适用障碍

  (一)利益表达集约困境及集体行动内外部理性冲突

  1.利益表达及集约的难题

  诉讼审理结果关系到当事人权利,但权利的实现常常陷入集体行动困境。个体利益越多元,集体利益最大化越不易实现。特定情境中,当事人和他人有着交叉及间接影响,诉讼决定着利益博弈结果。群体诉讼启动方面,更愿意选择搭便车策略,也就是通过观察成员付出及回报,明确自身诉讼策略。即便法院能够指定代表人,但其正当性有着争议。法院不能切实缓解集体行动困境,在共同诉讼中,选定代表人的权利,优先于指定行为。其从属性不一定能得到当事人认同,审理期间一旦发生利益争议,法院会面临集体诘难,直面不服判局面。所以,行政诉讼实践过程中,法官一般不会指定代表人。受访对象中,法官指定的情况只占到了1.2*。

  2.集体行动内、外部理性的冲突

  所面临的首层冲突便是个体和集体理性的博弈,博弈之后达成均衡状态,便达到了内部理性构造,同时产生一致对外趋向。这个时候,将面临内外部理性冲突。内部越理性,对外行为可能越不理性,冲突可能愈加激烈。在共同诉讼中,一旦实现了内部理性构造,便可能产生压力集合,从而影响审判。当事人越多,审判压力越大,回避诉讼程序的概率越高。把数个行政案件根据诉讼程序集中审理,就很多法官而言是一项挑战。外部理性博弈中,法官是裁判者,也属于博弈方。很多是群体性案件,比较复杂,有着较大的审理难度,稍微处理不当,可能引起较大的不良后果[2]。法官鉴于不确定性风险,难免对诉讼程序有所顾虑,从而严审诉讼资格。同时诉讼程序较为繁琐,办案周期较久,有碍于实现审判质效指标。在应然层面上,达到法律及社会效果的统一,但在案多人少的背景下,不易达成此目标。为达到绩效考核任务,常常倾斜更可行的审理方式,把共同诉讼进行分案处理。从表面上来分析,这样将增加重复性工作,影响效率,但若不把相关因素列入分析框架,除了可能造成案件数量增加,也提升了审理可控性,有利于提高审判质效。所以就承办法官而言,适用诉讼程序审理群体性纠纷并非理性选择。

  (二)代表人诉讼制度的设置缺陷

  1.代表人的适当性是程序启动的核心所在

  实践中提起诉讼后通常适用两阶段审查模式,一是起诉审查,二是合法性审查。这是诉讼的主要区别,适用代表人诉讼需要对原告范围以及身份等开展审查。现行推荐程序比较笼统,在资格审查期间法院有着较强的主观性,达成当事人权利有着一定难度。按照《行政诉讼法》第二十七条规定,共同诉讼源自法院判断。这表明,诉讼启动权属于法院。从本质上来看代表人诉讼属于一种特殊形式,启动权还属于法院。唯有法院认为行政案件可根据共同诉讼形式开展审理,方可启动程序。在共同诉讼中,当事人具备推选权利,其并非决定权。代表人是否满足要求、是否根据该程序审理由法院决定。但现行法律制度对于如何推选才有效、能否补正无效推选等问题,并没有规定。缺少释明情况下,推选的代表人可能由于程序不合法而无效。

  2.代表的适当性问题

  把权利赋予代表人时,需对其正当性问题进行审查。群体性案件中,可采取若干措施来审查适当性。审查强度越大,达成权利的概率越小。在当事人众多情况下,列出所有原告的身份材料、基本情况和代理人的身份材料、所有原告推选人材料的要求可能造成不易实现诉权。又如,行政行为案件中,如果业委会不起诉,业主不直接具备起诉权,不具备诉讼原告资格,仅能行使集体诉权[3]。这种情况下,常常采取代表人起诉方式来达到。若对推选人严格要求,便会加大诉权实现难度,有时还会剥夺集体诉权。

  3.诉讼理论暗含了最佳当事人预设

  怎样选择和实施与怎样配置是代表人诉讼制度设置的核心内容,即便《行政诉讼法》第二十八条规定了诉讼请求的范围,但针对被代表人中途能不能退出、怎样退出的规定并不明确。不仅如此,按照第二十九条的规定,如果被代表人中途退出之后导致当事人低于10人,法院能否继续适用共同诉讼开展审理?约束中途退出是否有法律依据?这些问题若未得以妥善处理,程序运行效果将被影响。

  三、行政案件代表人诉讼的突破

  (一)立法固化要保持积极态势,坚持立法成熟性原则

  立法是司法经验固化的重要方式,审判实践革新唯有采取立法形式方可达到制度确立。立法有着稳定性特点,立法固化要保持严谨态势。适应发展需求的同时,立法要保持克制,防止公权力不当扩张。采取立法形式来构造制度时,应精准定位诉讼制度。即便标准诉讼能够突破集体行动困境,但并不表示能够取代代表人诉讼。实践过程中,代表人诉讼并不是彻底销声匿迹,既定情境中还能够起到定纷止争的功能,其所具有的价值及功能不可能彻底被取代。实际上,该制度还在持续优化中。对于代表人诉讼来讲标准诉讼属于有效的补救措施,与代表人诉讼进行对比,标准诉讼有着附随性,唯有程序无法适用时,才能通过标准诉讼方式来审理案件。因此,设置入法事宜要坚持立法成熟性原则,标准诉讼还处于探索环节,是对审理模式的创新。现如今在标准诉讼的诸多方面还没有产生共识,比如制度构建。甚至对其称谓有所不同,其中包括示范性及试验性诉讼。在不同法院的适用范围也有所差异,诸多理论问题尚需处理,比如标准案件和参照案件的划分。所以对于立法固化应当实施阶段性策略,促进标准诉讼法律化。具体来讲,可由最高法院开展试点工作,有效发挥示范作用。并根据试点经验形成司法解释,促进标准诉讼的全方位推行。此外,建议未来对《行政诉讼法》进行修订时合理引入标准诉讼作为制度的补充。

  (二)共同诉讼的区分适用

  根据条文字面含义来分析,对于普通、必要共同诉讼,都能够通过当事人推选来确定诉讼代表人。此种主张有碍于诉讼制度的落实。对于普通共同诉讼来讲,其当事人是由于同类行为而成为诉讼主体,之前彼此之前可能不熟悉甚至不认识,缺少信任基础。这种情况下,选择代表人有着一定的难度。基于已有实践,能在区分诉讼类型的前提下,把标准诉讼列入程序中。针对由于同一行为出现争议的案件,若在要求时间内难以选出代表人,人民法院也没有指定,则通知全部当事人到法院登记,采取标准诉讼形式进行审理。对于同类行为出现争议的案件,从原则上来讲不适用标准诉讼,由于属于独立之诉的合并,诉的合并应当得到当事人的同意[4]。在普通共同诉讼中,若难以选出代表人,说明在此问题上没有得到一致同意,对合并的正当性有着质疑。这种情况下,基于诉讼权利保障,不应该根据标准诉讼程序开展审理。

  (三)释义标准诉讼适用规则

  法律规范和实际案件间可能发生涵摄错位,这一种情形下,可通过解释以达到规范续造,从而及时回应问题。司法解释有着立法属性,是立法体系不可或缺的成分,《中华人民共和国立法法》对此进行了规定,同时把其功能定位于运用法律的解释。基于法律解释来达到立法确立需要确定前提问题,也就是标准诉讼是补充规定的范围,还是审判期间运用法律的问题?《行政诉讼法》第二十八条没有对标准诉讼的范围进行表述,但并未否定标准诉讼审理模式[5]。实践过程中,可依据具体案情选择是否适用标准诉讼审理案件。在《行政诉讼法》不断完善的背景下,照搬法律规定来解释说理,容易造成程序错位,损害当事人的权利保障。如今,司法解释续造要基于《行政诉讼法》第二十八条,同时根据第一百零一条规定释义适用规则,让裁判人员具有更直接的适用依据,进而更好地释放第二十八条的价值功能。

  (四)以发布典型案例的方式来推广审判经验

  目前,应当固化实践促发原型,在实践过程中经常会采取公布典型案例的手段来普及经验。法院的创新是一种政绩,若得到上级法院认可及支持,同时作为先进经验进行推广,便能更好巩固胜利果实,获取正当性基础。尤其指导性案例并非停留于软件指引方面,而是下级法院需要参照的“准法源”。指导性案例对诉讼制度的完善发挥了更直接的促进作用。基于案例固化标准诉讼,需要加以关注各种案例的实际功能。一些学者按照法源属性把判例分成多种类型,比如指导性以及示范性案例,同时进一步阐释它们的功能。根据判例分类,在案例固化过程中指导性案例要起到纲领性效果,但并非主体内容。该种案件一般是复杂的案件,强调审判经验推广。从本质上来看标准诉讼属于程序优化问题,实施场域一般是中高级法院,把指导性案例当作主要载体有所不当。对于示范性案例来讲,其有着引导性法源作用,基于该案例的发布能够引导法院确立标准诉讼制度,普及标准诉讼审理模式。而对于最后一种案例来讲,也就是一般性案例,其属于“慧识性”法源,对固化的法律规定有着补充性功能。基于该种案例的发布,有利于分享智慧处理方案,推动标准诉讼的正常实施。

  (五)案件管理中处理好折算比例关系

  标准诉讼制度的适用困境和考评机制缺陷有关,对于投入大、效益低的案件,法官们往往会予以回避。所以对于诉讼制度的执行以及审理模式的推广,要构建相应的审判绩效评价指标制度。实际上,案件管理是增强审判质效的有效方式。即便对代表人诉讼进行转换,也需要科学设计评价指标体系。案件管理过程中法院要妥善解决折算比例关系,整体而言,同类案件审理难度大致相当,所以,可以把标准案件和普通案件、简单案件的比例开展折算设置。同时,也可将标准案件和参照案件的比例折算成3∶1。当然,具体实践中可结合具体受理案件数量、敏感程度、地域特征等因素合理调整折算比例。

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  四、结论

  标准诉讼能够激活《行政诉讼法》第二十八条的目的,当肯定其功能时,要正确认识标准诉讼还有较多需要处理的问题及实践障碍。办案模式探究及制度设置要围绕广大群众,有力保障当事人诉讼权利,避免权力异化及扩张情况。对于制度构建及辅助技术的使用,都要以有助于标准诉讼的正常实施并维护当事人权利为基础。法院要强化标准诉讼的标准化构造,在落实好审理工作的同时,也应当做好参照案件的监督,防止裁判者不分析案情直接依据参照案件进行裁判,造成有实质区别的案子被同化处理。

  参考文献

  [1]廖富超.我国证券纠纷代表人诉讼制度的立法演进及思考[J].北方金融,2022(1):52-59.

  [2]张巍.特别代表人诉讼案件选取的考量[J].投资者,2020(4):86-90.

  [3]李勇璋.投服中心代表人诉讼法律制度研究[D].太原:山西财经大学,2020.

  [4]冉光耀.论代表人诉讼[D].重庆:西南政法大学,2011.

  [5]石涛锋.论完善内幕交易案件的代表人诉讼制度[J].河北金融,2006(7):69-71.