摘要：本文通过探讨草场权利，即草场所有权、草场使用权和草场承包经营权的保护现状及 存在的问题，提出完善草场权利的一系列措施，即明晰草场的边界，完善草场产权登记制度；建立 专门的草原管理机构，统一配置和协调管理草原资源；设立督察员制度，监督发包方，防止其过度 干涉牧民草场承包经营权；建立有效合理的纠纷解决机制；完善草场制度立法，使法律条款清晰明 确； 分区域保护草场， 促进生态环境正常发展， 从而起到保护牧民草场权利的目的。

　　关键词：草场权利,草场所有权,草场使用权,草场承包经营权

　　草原有着“ 地球皮肤 ”之称，是仅次于森林 生态系统的第二大生态系统，具有防风固沙、保 持水土、涵养水源、固碳、保护生物多样性、净 化环境等多项生态功能。农牧民世代生活在草原 上，草场是他们赖以生存的基础，也是生产和生 活的重要保障。农牧民的主要权利都来源于草场， 所以，保护并完善农牧民的草场权利就显得尤为重要。

　　一 、草场权利概述

　　草场权利包括草场所有权、草场使用权和承 包经营权。［1］

　　（ 一 ）草场所有权

　　草场所有权是指一定社会主体对草场享有的 占有、使用、收益和处分的权利。［2］我国现行的草 场所有权制度以草场属于国家所有为原则，属于 集体所有为例外。也就是说草场所有权的主体是 国家和集体。

　　（ 二 ）草场使用权

　　草场使用权是指一定社会主体对国家所有或 集体所有的草原占有、使用、依法收益和处分的 权利，是用益物权的一种，是综合性、概括性的权 利。我国草场使用权制度是用益物权体系下的使 用权制度。［3］

　　（三 ）草场承包经营权

　　草场承包经营权是指承包人公民或集体依法 占有、使用、收益国家所有或者国家所有交给集 体使用的草场的权利，包括承包权和经营权。草 场承包权的主体只能是“ 本集体经济组织成员 ”， 只有具备了本集体经济组织的成员身份，才能享有草场承包权；草场承包经营权的主体，不仅包 含本集体经济组织成员，还包括不属于本集体经 济组织的自然人、企业等农牧业生产者。也就是 说承包权归本集体组织成员，经营权归具体的草 场使用者。

　　二 、草场权利保护的现状及存在的问题
      （ 一 ）草场所有权存在模糊性

　　法律规定草场集体所有权由集体经济组织行 使，但实践中，由于集体经济组织的模糊性，牧 民甚至不知道自己承包的草场属于集体所有、国 家所有还是个人所有［4］。集体所有权的权利主体 不明确，造成各地所有权的实际行使者不统一， 实践中大多由村委会、乡镇政府代为行使，一定 程度上存在村委会主任、基层干部滥用土地的发 包权，损害牧民的草场权利，造成草场滥牧、草场 资源遭到破坏。

　　（ 二 ）草场使用权和承包经营权存在缺陷

　　1 ．草场使用权存在的缺陷

　　（1）权利主体的法律地位不平等。国务院和 地方各级政府代表国家所有权的行使主体，村集 体经济组织或村委会、村集体经济组织或者村民 小组、乡镇集体经济组织代表集体所有权的行使 主体，不论是国家所有还是集体所有的草场，所 有权人都是公权力或行政权力的代表，具有一种 天然的优势地位，使得草场的所有者和使用人之 间法律地位不平等。

　　（2）法律对草场使用权的内容规定过于简单。 我国现行法律对草场使用权人规定的都是授权 性条款，对破坏国有所有的草场和集体所有的草场应承担的责任没有规定，仅有宣示性条款，如 “ 使用草原的单位，应当履行保护、建设和合理利 用草原的义务 ”。 由于制定的年代久远，惩罚性的 赔偿数额太低，部分内容早已不适应现代社会的 实际情况。

　　（3）立法理念落后，草场环境保护功能不足。 我国虽对《 中华人民共和国草原法》（以下简称 《 草原法》）几经审议和修改，但仍存在一定程 度的立法理念落后，带有明显的人类中心主义色 彩，《草原法》立法的最终目的是促进经济发展， 却也忽略了对草原生态环境的保护等问题。

　　2 ．草场承包经营权存在的缺陷

　　（1）承包经营合同中发包人主体存在模糊性。 《 中华人民共和国民法典》第二百六十二条，《 中 华人民共和国农村土地承包法》第十二条、十三 条规定了国家所有的土地由使用该土地的农村 集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包， 也就是说，草场承包经营合同中的发包方是农村 集体经济组织、村民委员会或者村民小组，其职 责是代行草原所有权的业务主管或者集体经济组 织。但这一发包方主体的规定相对简单、原则、笼 统，实践中造成主体界定不明，操作混乱，［5］给执 法带来了一定的难度。

　　（2）草场承包人的收益权保障不足。实践中， 确实存在作为村委会的发包人通过召开两委会的 合法形式，将集体所有的草场发包给个人。牧民 承包的草场有好有坏，决定权在发包方，更有甚 者，发包方不看该草场是否权属清晰、具备交付 条件，就与牧民签署了草场承包经营合同，导致 牧民在实际使用该草场时才发现草场的占有使用 者众多，无奈只能采取“ 抓阄 ”的方法与众多占 有使用者分配草场的使用界限。发包方这种既是 签订合同的一方，又是监督、管理者的身份，对承 包方来说是不公平的。

　　（3）草场承包经营权与生态权的冲突。草场 流转方式的多样化在满足了草场承包经营权人的 多种现实需要的同时，也将会对草场环境产生很 多不利影响。如何平衡利用草场和保护生态环境 之间的关系显得尤为重要。

　　三 、完善草场权利保护的对策及建议

　　（一 ）明晰草场的边界，完善草场产权登记制度

　　牧区存在大量因草牧场的边界问题导致两 家产生纠纷，从而诉诸法院的案件。由于牧区 草牧场面积较大，在为牧民分配草牧场时，很多没有进行实地的精确丈量，仅仅采用估算的方式 确定牧民承包草牧场的面积，这就造成牧民因草 牧场边界问题产生大量的纠纷。因此需要乡镇政 府对各村（嘎查 ）的草牧场承包情况进行具体的 了解，为村（嘎查 ）分配和丈量土地提供人财物 的帮助，特别是提供高科技手段的帮助，确保牧 民草牧场产权落实到户，明确其草牧场的范围， 划清草牧场的界限，并记载到草原产权证书上， 减少因划界不清而导致的牧民之间不必要的纠纷。

　　（ 二）建立专门的草原管理机构，统一配置和 协调管理草原资源

　　现阶段，草原的国家所有权大多以村（嘎查） 集体所有权的形式存在，国家可以将草原所有权 转化为草原管理权，以草原的行政管理人的身份 来管理草原，增强草牧场用途及草原环境的监督 管理职能，杜绝滥牧、滥垦、滥占草场的现象，并  对草原承包经营过程中的不规范行为进行监督， 避免乡镇政府及村委会干部在分配草原时滥用职 权。国家可以通过建立专门的草原管理机构对草 原进行管理，统一配置和协调管理草原资源，削 弱地方各级政府对草原资源的管理权，让草原资 源能够真正在国家和集体之间得到合理的配置， 使草原资源及时得到管理和保护，确保其生态的 良性循环。［6］ 同时还可以在机构内设立草原交易 平台，满足草原使用权各方交易主体的需求，如 提供市场信息、咨询、价格指导、预测和评估等服  务，使草原使用权主体获得公开、真实、准确的使  用权交易信息。

　　（三 ）设立督察员制度，监督发包方，防止其 过度干涉牧民草场承包经营权

　　由于草场所有权的模糊性，导致发包方（一 般为村委会 ）过度干涉承包方的权利，甚至存在 按照亲疏关系的远近发包不同等级的草场的现 象。所以，建议由牧民投票选举督察员，对村委 会的权利加以限制和监督，督察员有权利并且有 义务监督村委会的委员有无干涉牧民的草场承包 经营权，并且发现村委会成员有过度干涉牧民草 场承包经营权时，应当协助牧民维护其应有的正 当承包经营权，或者阻止村委会和村委会成员对 牧民的不当干涉。因此，建议通过建立督查员制 度，来避免或者减少拥有草场所有权主体方过度 干涉草场承包经营权主体自由流转其草场承包经 营权。［7］

　　（四）建立有效合理的纠纷解决机制

　　任何立法都无法回避其滞后性，它往往受制 于立法背景以及立法手段等因素的影响，存在着 或多或少的缺陷，这就要求我们在完善制度的 同时建立一套针对这一制度的救济机制，用于解 决制度实施中出现的各种冲突问题。虽然牧民的 法律意识逐渐增强，但在牧区，由于是“ 熟人社 会 ”，牧民之间发生纠纷时更希望通过调解或协 商解决，如找嘎查里德高望重的人对双方进行调 解，或找嘎查（村委会）主任、书记等“ 评理 ”。 可以尝试在牧区建立草原便民服务中心，解决牧 民在草场承包经营过程的问题，调解涉及草场 的各类纠纷。设立草原便民服务中心，内设调解 室，选拔高素质、农牧民信任并擅长处理纠纷的 人员作为调解员，专门处理牧民之间各类纠纷的 调解工作。一方面，调解员专业性更强，专门处理 农牧民纠纷；另一方面，农牧民发生纠纷可以先 行调解、协商，如果调解成功，可以减少农牧民的 诉累，如果未能促成调解，还可以为农牧民提供 诉前的指导和诉讼中的帮助，切实保障农牧民的 合法权益免受不必要的侵害。

　　（五）完善草场制度立法，使法律条款清晰明确

　　目前我国针对草原的立法条款大多为原则性 的规定，条文笼统、缺乏可操作性，没有对草场 的流转起到应有的规范效果，今后立法机关应转 变立法理念，重视权利的司法保护［8］，提高立法 技术，细化草场流转的法律规定，增强法律条文 的可操作性。各级地方政府也应制定适合本地区 草场实际情况的规范性文件，增强地方法律法规 的可操作性，加强规范实体性相关内容。法律应 当根据不同情况，对不同主体的权利（权力）、 义务和责任进行详细规定，以避免法条成为原则 性条款。［9］此外，还可以提高罚款的数额，细化 对罚款数额的设定，通过提高罚款的数额，可以 增加违反法律的成本，使违法成本与违法收益成 正比；采取多样化的惩罚措施，如破坏草场后可 以通过补植复绿的方式进行惩罚，不仅可以减轻 破坏者的经济负担，还能达到惩罚和复绿的双重 功效。

　　（六）分区域保护草场，促进生态环境正常发展

　　我国牧区采取围封禁牧的政策保护草场资 源，虽然一定程度上恢复了草场的茂盛，但长期 围封会导致食物链不平衡，进而产生一系列的 生态问题。所以应对草场的围栏进行规划，拆除 不合理的围栏，对草场进行种类的划分，将草场划分为生产性草场、保护性草场和沙化、退化草 场。对于生产性草场由牧民承包经营，保护性草 场收归国有，由国家在各地设立的林草部门负责 管理和维护，并且可以对生产性草场和保护性草 场实行轮牧制，划区轮牧和季节性放牧，类似于 古代蒙古族为了保持经济和自然资源的协调发 展，采取倒场放牧的生产措施，每年 5 月份迁往 夏营盘生产生活，每年 11 月迁往冬营盘生产生 活，避免同一草场的过度使用，使草场得到休养 生息，保障了草场生态环境的质量和永续利用。 而对于沙化、退化、生态特别脆弱的草场，就要采 取围栏的方式加以保护，实行全面禁牧、保护优 先的措施。此外，还应加大对草场科学技术的研 发和投入，推广现代化的技术和理念发展现代化 草场产业，不断研发优质牧草，遏制草场的沙化 和退化。

　　四 、结语

　　草场是牧区牧民赖以生存的基本生产和生活 资料，是牧民草场权利的基础，我国加大对草原 生态环境的保护和治理，就是为了从根本上保护 牧民的草场权利。本文只探讨了草场权利中很小 的一部分，距离用法律手段推动草场保护、促进 草场进步还有很长的道路。但无论何时，即便是 保持微小的努力，日积月累，也会有小收获闪闪 发光，进而慢慢由微弱变得明亮，照亮农牧区的 发展道路。

　　参考文献

　　［1］  崔淑芝．草场权利的法律保护问题研究—— 以乌拉 特前旗为个案［D］．呼和浩特：内蒙古大学，2008 .

　　［2］  包乌兰格日乐．我区牧民草场权利保护现状的实证 研究［D］．呼和浩特：内蒙古大学，2011 .

　　［3］  宋丽弘．我国草原资源使用权制度探析［J］．中国草 地学报，2015，37（3）：1-5 .

　　［4］  袁焘．关于我国草场所有权制度模糊性的探析［J］. 延边党校学报，2012，27（3）：67-69 .

　　［5］  刘利珍．草原承包经营权探析［J］．广播电视大学学 报（哲学社会科学版），2015（2）：3-7 .

　　［6］  宋丽弘，郭立光，杨青龙．我国草原资源所有权制 度探析［J］．中国草地学报，2014，36（1）：3-7 .

　　［7］  萨日娜．草场承包经营权流转法律问题研究［D］. 大连：大连海事大学，2016 .

　　［8］  施文正，徐炳勋．中国草原环境法律保护的历史和 现状［J］．广播电视大学学报（哲学社会科学版）， 2004（4）：68-69，100 .

　　［9］  万政钰．我国草原立法存在的主要问题及对策研究 ［D］．长春：东北师范大学，2013 .