摘要：涉民营经济类规范性文件的备案审查制度是一项具有中国特色的立法监督制度，对全 面推进依法治国方略有着极为重要的意义。但不可忽视的是， 当前涉民营经济类规范性文件备案 审查制度还存在着备案不全面不及时、缺少公众参与配套机制、缺少专门法律予以规范与工作能 力有待提升等问题，本文结合实践，提出了具体对策， 旨在完善我国的涉民营经济类规范性文件 的备案审查制度。

　　关键词：涉民营经济,规范性文件,备案审查制度

　　备案审查制度是我国构建起的具有开创性的 立法监督制度，自党的十八大以来，受到了党中央的高度重视，在党的二十大报告中再次提出了备案审查制度的加强与完善的需求。全面落实各 类规范性文件的备案审查是法治建设工作持续推 进的必然要求，在涉民营经济领域也不例外。与 其他规范性文件相较，涉民营经济类规范性文件 还有着自身的特点，在此背景下，如何优化该类 规范性文件的备案审查制度是当前关注的重点。 故本文将结合备案审查制度的特点与涉民营经济 类规范性文件的特点 ，寻求制度的完善路径。

　　一、备案审查制度的概述

　　（ 一）备案审查制度的内涵

　　备案审查制度，顾名思义，可以分为备案与 审查两个部分。备案，指的是规范性文件的法定 制定机关将其制定的规范性文件按照法律规定 的程序、期限报送至法定备案机关，进行登记存 档，以备随时查考。规范性文件的备案工作是下 一步审查工作的基础与前提。按照党中央的要 求，备案工作要实现规范性文件的全覆盖，坚决 杜绝存在监督之外的文件。审查，指的是法定审 查机关按照法律规定的标准，对备案的文件的 实质内容与制定程序，进行全面的检查，从而对 文件做出全面的判断与评价。规范性文件的审查 工作是前一步备案工作的继续与延伸。在党中 央“ 有件必备 ”的要求下，审查机关还要做到对备案的文件“ 应审必审 ”，最终实现“ 有备必 审 ”。［1］

　　（ 二）备案审查制度的功能

　　1 ．实现对规范性文件法定制定权的权力监督

　　权力监督是备案审查制度的基础性功能，通 过从实质内容与程序合法两方面对规范性文件进 行审查，实现对法定规范性文件制定机关行使职 权的行为进行规范，可以防止权力的滥用与公民 权益的受损。西方现代法治建设中的“ 分权制约 理论 ”由来已久，强调了不同权力的相互制约， 虽然备案审查的权力监督功能在外表上与“ 分权 制约 ”有一定的相似性，但本质上并不相同。备 案审查制度的权力监督功能源自《 中华人民共和 国宪法》（以下简称《宪法》）赋予人大及其常 委会的监督权，而不是西方传统理论中的分权基础上的制约性权力。［2］

　　2 ．维护国家法律制度的协调与统一

　　我国实行了统一的多层级法律制度体系，一 方面，要求各级法律法规都不能与《宪法》抵触 冲突，要保证《宪法》的绝对权威；另一方面，不 同层级的法律规范的效力也存在着差异，上位 法的效力要优于下位法。前述两项原则保证了 我国的法律制度体系在多层级的状态下也保持了 协调与统一。对规范性文件进行备案审查，可以 尽早发现与《宪法》或上位法律规范存在着冲突 的、制定程序不规范的及具有不适当情形的规范 性文件，并予以纠正，维护法律制度的统一体系。

　　二、涉民营经济类规范性文件的概述

　　（ 一 ）涉民营经济类规范性文件的内涵

　　随着经济的改革与发展，民营经济在我国的 经济结构中占据了越来越重要的作用，为我国的 经济建设作出了突出的贡献。在民营经济飞速发 展的同时，不可忽视的是当前民营企业的内外部 仍存在着许多问题，如何为民营经济发展提供充足的法治保障是当前首先需要解决的问题。涉民 营经济类规范性文件在激发经济市场活力、缓解 就业压力等方面均发挥出了巨大的作用，是民营 经济法治建设的重要手段。目前，我国并没有对 规范性文件的概念与范围进行明确的规定，但这 并不影响规范性文件作为有关部门履责行权载体 的地位。根据规范性文件概念的理论通说，涉民 营经济类规范性文件指的是与民营经济相关的规范性文件，即依法制定发布的与民营经济相关的 在一定时期内可重复适用的具有普遍拘束力的公文。

　　（ 二 ）涉民营经济类规范性文件的意义

　　1．保障了涉民营经济类法律等上层规范的贯彻与实施

　　随着民营经济的持续发展，涉民营经济类法 律也越来越丰富，但由于法律等上层规范天然具 有的抽象特征，使其难以详细对实践中所涉的各 个问题均予以详细的规定，涉民营经济类规范性 文件的颁布有效解决了法律规范简单笼统的问 题，可以针对特殊的情况予以进一步的细化规范。

　　2．填补了当前涉民营经济类法律尚未予以规范的法律空白地带

　　当今科技与经济变革的速率已远远超出人们 的预期，因此在一些新型经济领域普遍存在着缺 少法律规范或法律规范不清的问题，如果完全 依赖立法去解决实践中的问题，难免会因为应对 不及时等原因致使负面影响扩大。涉民营经济类 规范性文件基于其灵活、及时的特点，可以有效 弥补法律滞后性缺陷，在符合国家政策精神的前 提下 ，依法迅速对新问题进行规范与调整。

　　3 ．为涉民营经济类法律等上层规范的制定与出台积累经验

　　涉民营经济类规范性文件除了可以起到短期 内的填补法律空白的作用外，还可以为未来正式 法律的制定出台提供必要的经验积累。规范性 文件的制定出台较法律而言，程序较为简单、灵 活，因此便于及时调整、运用，试错成本较低。对 于取得了较好执行效果的规范性文件，可以成为 下一步立法的资料、素材，实现节约立法成本与 提高立法效果的根本目的。

　　三 、涉民营类规范性文件备案审查存在的问题及成因

　　（一 ）涉民营类规范性文件存在备案不全面、 不及时的问题

　　将规范性文件全部纳入备案审查的范围之中， 是依法治国重要战略持续推进的必然要求，但 与中央“ 有件必备 ”相矛盾的是，实践中仍存在 着部分涉民营类规范性文件未能及时全面备案的情况。导致该问题的原因主要有两方面，一方 面是由于部分涉民营类规范性文件制定机关的 观念还没有及时转变，未能意识到文件报备的重 要意义，导致了实践中相关人员因疏忽未能及时 全面地将文件进行备案；另一方面，涉民营类规 范性文件的制定机关的范围非常广泛，因此人员 调动、部门合撤等情形非常多见，当变动交接中 一旦发生工作疏忽，就可能造成备案文件材料缺 失、格式纰漏等问题，这些程序上的不规范加大 了备案工作开展的难度。［3］

　　（ 二）缺少公众参与的配套机制

　　随着我国法治建设的推进，近年来公民的法 治思想与意识得到了显著提升，对规范性文件提 出审查建议的积极性也有所提升，但与繁多的涉 民营经济类规范性文件数量相较，目前公众的参 与度仍保持在较低的水平。造成该现象的原因主 要有以下四个方面：第一，备案审查制度的宣传 力度不够。长期以来，规范性文件的备案审查工 作开放程度较低，涉民营经济领域也不例外，社 会公众对审查工作缺少必要的了解。第二，涉民 营经济类规范性文件的备案审查程序需要相应的 经济、法律知识基础，较高的专业技术壁垒也影 响了社会公众的参与比例。第三，参与反馈机制 的不健全，阻塞了社会公众提出建议的渠道。目 前许多地区仍存在着缺少规范性文件备案审查建 议平台或建议渠道知晓范围较窄、建议流程不 便捷的问题，影响了社会公众参与的积极性。第 四，建议反馈周期过长，通常建议人需要等待较 长的时间才能获得答复，反馈机制缺少高速的应 对体系 ，不利于公众参与工作的全面推进。

　　（三）缺少专门法律予以规范

　　目前我国已在《宪法》、《 中华人民共和国立 法法》（以下简称《立法法》）及《 中华人民共和 国各级人民代表大会常务委员会监督法》的监督 统领下，建立起了规范性文件的备案审查制度， 但不可忽视的是，仍缺少专门的法律对涉民营经 济类规范性文件的备案审查予以规范。第一，目 前涉民营类规范性文件备案审查的最核心的依据 为《法规、司法解释备案审查工作办法》（以下 简称《办法》），但《办法》的效力层级较低，并 不是法律；第二，《宪法》《立法法》等法律中的 规定通常为原则性规定，内容较为笼统简单，实 际操作性较弱；第三，各地区的涉民营经济类规 范性文件的备案审查程序也存在着差异，缺少统 一的专门立法予以规范，影响了系统化体系化的 规范性为鉴备案审查制度的建立健全。［4］

　　（四 ）涉民营经济类规范性文件备案审查工作能力有待提升

　　正如前文所述，涉民营经济类规范性文件的 备案审查除了需要高度专业化的法律基础外，还 需要掌握经济等领域的相关专业知识，这就对备 案审查人员的专业素养提出了非常高的要求。但 目前我国的涉民营经济类规范性文件备案审查 的工作能力仍有待于进一步提升，主要体现在以 下两个方面：一方面，部分地区存在着备案审查 机构不健全、审查工作人员紧缺的问题。涉民营 经济类规范性文件的备案审查程序较为复杂，周 期较长，需要投入大量的人力、物力进行文件资 料查阅等工作，因此机构的不健全与人员的短缺 会严重阻碍备案审查工作的展开。另一方面，涉 民营经济类规范性文件的审查主体，需要同时熟 悉多个领域的专业业务，这样才能保障审查工作 专业符合政策规定。目前一些行政级别较低的地 区，并无专职的专业人员，导致了审查工作的专 业性难以得到充分有效的保证。

　　四 、涉民营类规范性文件备案审查机制的完善路径

　　（ 一 ）积极贯彻落实涉民营类规范性文件的应备尽备

　　针对涉民营类规范性文件存在备案不全面、 不及时的问题，应积极贯彻落实涉民营类规范性 文件的应备尽备。第一，应充分重视涉民营类规 范性文件的报备工作。规范性文件的备案是之后 一切工作开展的前提，因此应转变传统观念，认 识到报备工作的重要意义，做到规范性文件高 质量备案的常态化。第二，应规范涉民营规范性 文件的备案流程，明确备案所需的材料。规范化 的流程可以大大提升备案审查工作的效率，减少 无效程序、重复程序等程序性缺陷带来的负面影 响。第三，应建立健全涉民营经济类规范性文件 的催报与追责机制。对于涉民营经济类规范性文 件备案审查过程中出现的报备不规范、不及时现 象，有关部门应进行提醒，并督促制定文件机关 及时改正。对于经督促仍不补正的，应追究其承 担相应的责任，通过刚性手段，促进制度的贯彻落实。［5］

　　（ 二）健全公众参与配套机制

　　建立健全涉民营经济类规范性文件备案审查 制度的公众参与配套机制，既可以提高备案审查 工作的社会公众参与程度，促进法治理念的普 及，推动法治工作的全面推进，又可以加强备案 审查工作的公众监督作用，使涉民营经济类规范 性文件的备案审查结果更具有公信力。第一，应 加大备案审查制度的宣传力度。涉民营经济类规 范性文件备案审查的宣传可以根据对象不同分 为两个方面：一方面是要加强各级人大常委会委员、人大代表等人员对规范性文件审查备案工作 的了解；另一方面是要加强社会公众的基本法律 素养，增强社会公众对备案审查制度的了解程度。 第二，应加强备案审查信息公开制度。通过完善 涉民营经济类规范性文件的信息公开制度，促进 公民知情权与参与权更好实现。第三，应畅通公 众沟通渠道，搭建起有效的公众意见沟通平台， 并加大平台的宣传力度。第四，还应完善事后的 意见反馈回复机制。针对公众提出的意见，应及 时予以回复，对于不符合审查条件的也应及时告 知理由 ，优化公众参与备案审查制度的质效。

　　（三 ）制定涉民营经济类规范性文件备案审 查制度的专门法律

　　完备的法律基础是制度顺畅高效运行的基 础，因此为了保证涉民营经济类规范性文件实 现有件必备与有备必审，应在《办法》的基础之 上，结合实践经验，尽快出台专门的单行法律。在 专门法中，第一，应明确涉民营经济类规范性文 件的内涵，即哪些涉民营经济类文件属于规范性 文件；第二，应划定涉民营经济类规范性文件的 备案范围，只有先明确了备案的范围，才能真正 落实有备必审的要求；第三，还应制定民营经济 类规范性文件的审查标准，防止因审查人员主观 理解上的不同，造成审查结果的差异。

　　（四 ）提升涉民营经济类规范性文件备案审查工作能力

　　提升涉民营经济类规范性文件备案审查工作 能力可以从内外两方面入手。从内部来说，要健 全涉民营经济类规范性文件备案审查的组织机构 建设与人员配置。第一，应优化备案审查机构的 设置，明确各岗位职责；第二，应充实备案审查人 员力量，适当增加备案审查人员编制；第三，应提 升备案审查人员的基本素质，定期组织相关人员 进行新知识的学习与培训。从外部来说，可以加 强备案审查单位与高校等外部单位的交流，通过 购买外部人才服务弥补内部的人力不足。

　　参考文献

　　［1］  王锴．破解规范性文件备案审查的难题探究［J］．中 国法治，2023（5）：76-80 .

　　［2］  陈卫兵．依法有效推进规范性文件备案审查［J］．人 民之友，2023（5）：49-50 .

　　［3］  唐晨．涉民营经济类规范性文件的备案审查问题及 反思——基于《规范性文件备案审查案例选编》的 研究［J］．人大研究，2023（2）：40-47 .

　　［4］  达璐．“两层次判断法”的构建——论规范性文件审 查中合宪性审查与备案审查的关系［J］．中国宪法 年刊，2020，15（00）：89-100 .

　　［5］  杨文佳．提升规范性文件备案审查监督质效［N］. 中国纪检监察报，2022-08-03（1）.