摘要：2021年6月，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》发布，提出要全面落实司法责任制，建立健全检察官惩戒制度。最高人民检察院落实中央部署要求，研究制定了《检察官惩戒工作程序规定（试行）》。S省在上述文件规定相继出台后，完善了实施细则，并首次提请省检察官惩戒委员会审议了检察官涉嫌违反检察职责案件。通过研究S省检察官惩戒委员会，可以直观了解检察官惩戒制度的运行情况，针对性提出健全该制度的建议。

　　关键词：检察官惩戒；检察职责；司法责任；惩戒委员会

　　一、我国检察官惩戒制度的立体构建

　　2016年10月，最高人民法院、最高人民检察院联合印发了《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》（以下简称《意见》），要求在省一级设立检察官惩戒委员会。2019年4月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议对《中华人民共和国检察官法》（以下简称《检察官法》）进行修订，规定了检察官惩戒委员会的设立、职权和工作程序①,从立法层面对检察官惩戒制度的核心内容予以明确。同年6月，最高人民检察院印发《人民检察院检务督察工作条例》（以下简称《工作条例》），明确规定最高人民检察院和省级人民检察院检务督察部门承担本级检察官惩戒委员会的日常工作。为深入推进检察官惩戒制度落地落实，最高人民检察院于2020年10月印发了《人民检察院司法责任追究条例》（以下简称《追责条例》），并于2022年3月印发《检察官惩戒工作程序规定（试行）》（以下简称《程序规定》），对违反检察职责的线索受理、调查核实、提请审议等内容进行规范。

　　二、S省检察官惩戒委员会的设置及运转情况

　　（一）设置情况

　　《意见》印发后，S省于2017年成立检察官惩戒委员会，时任委员共有17人。检察官惩戒工作办公室设在S省人民检察院检务督察部门，由若干工作人员组成，负责检察官惩戒委员会的日常工作。2021年，中共S省委政法委员会（以下简称省委政法委）公布了检察官惩戒委员会新任组成人员名单，其中主任由中国人民政治协商会议S省委员会有关领导担任，专门委员由省委政法委、省人民检察院、省高级人民法院有关领导担任。2022年，S省召开检察官惩戒委员会主任（专门委员）会议，审议通过了抽选检察官惩戒委员会检察官代表委员和其他委员的方案，增加法官代表委员和检察官代表委员各1人，将检察官惩戒委员会组成人员增至19人。

　　（二）审议案件情况

　　2022年，S省检察官惩戒委员会共受理事项7件，涉及检察官7人。检察官惩戒工作办公室向7名当事检察官制发《受理通知书》《权利义务告知书》，听取检察官申请回避、听证的意见；向申请听证的检察官制发《听证通知书》，告知听证程序和权利义务。同年，S省召开检察官惩戒委员会会议审议受理事项，委员逐一听取调查审查情况汇报，经过询问、评议、表决等程序，由全体委员三分之二以上多数通过，作出4名检察官构成重大过失的审查意见。上述4人在行使检察权过程中分别造成以下后果：1人在履行审查逮捕、审查起诉职责中作出错误决定，对已过诉讼时效的案件错误批准逮捕并作存疑不诉处理，造成严重后果；2人在适用法律时出现错误，在《中华人民共和国刑法修正案（八）》取消对“生产、销售有毒、有害食品罪”判处拘役刑多年后，仍对涉嫌该罪的被告人提出适用拘役刑的量刑建议，导致案件错误处理，并造成严重后果；1人违反刑事诉讼监督职责，未及时纠正侦查活动违法，限制被告人权利，并造成严重后果。

　　三、S省检察官惩戒委员会的工作成效及存在问题

　　（一）经验成效

　　1．健全制度规定，为常态化开展检察官惩戒工作提供保障

　　2022年，S省根据《检察官法》及《工作条例》《追责条例》《程序规定》中对检察官惩戒工作提出的新要求，组织修订了《S省检察官惩戒委员会工作规则》《S省检察官惩戒工作实施办法》，起草了《S省检察官惩戒工作听证规则（试行）》。进一步细化完善了S省检察官惩戒委员会的组成、职责、工作纪律；惩戒工作的分工、衔接、具体流程；听证的程序、权利义务等内容。上述规定的制定和实施，为S省常态化开展检察官追责惩戒提供了遵循和保障，形成了具有S省特色的检察官惩戒工作机制。

　　2．优化人员结构，发挥检察官惩戒委员会委员的专业优势

　　S省检察官惩戒委员会由专门委员、人大代表、政协委员、法学专家、律师、法官、检察官代表委员共19人组成。各委员分别从专家委员库、法官、检察官代表库中随机抽选，降低了委员因受到人情等因素干扰而作出不公正决定的概率。委员均具有法律职业背景或熟悉检察工作，避免了“外行人”评议“内行人”的诟病。检察官代表委员由S省三级人民检察院检察官组成，涵盖刑事、民事、行政、公益诉讼四大检察业务条线。除省高级人民法院副院长作为专门委员外，还增加了1名法官代表委员参加审议，从法官的角度审查认定检察官履职是否到位，促进法官、检察官司法责任认定相互协同。

　　3．集中审议案件，严格把握“重大过失”认定标准

　　《追责条例》明确规定了重大过失责任的具体情形①,但实践中对“重大过失”的构成要件及认定标准仍存在模糊认识。S省相关人民检察院的调查意见为7名当事检察官均构成重大过失，但检察官惩戒委员会仅认定4人构成重大过失，其余3名检察官均系在办案中适用法律错误，对法律修改后不应判处罚金刑的被告人，提出罚金刑的量刑建议，导致案件错判。调查人员认为，根据《追责条例》的规定，当事检察官适用法律错误导致案件错误处理，后被法院依法改判，应认定造成严重后果或恶劣影响。检察官惩戒委员会审议认为，“导致案件错误处理”与“造成严重后果”属于构成“重大过失”客观方面的不同责任要件，均应独立评价，既不能简单等同，也不能非此即彼、顾此失彼。S省检察官惩戒委员会集中审议案件、统一评价尺度、严格认定标准的做法，对其他省份具有借鉴意义。

　　（二）存在问题

　　1．实质性开展检察官惩戒工作较为滞后

　　目前，各地检察官惩戒委员会大多处于建章立制、探索起步阶段，取得实际成效的较少。S省于2017年成立检察官惩戒委员会，并出台了相关制度规定，直至2022年才受理审议案件，实质性开展检察官惩戒工作较为滞后。虽然建立了相应的工作机制并取得了一定成效，但听证、审议等工作仍需进一步完善。此外，S省检察官惩戒和纪检监察调查尚未建立工作衔接机制，自2017年以来，因涉嫌违反检察职责问题被立案查处的检察人员中，多数未经检察官惩戒委员会审查认定，而直接被纪检监察机关以党纪政务处分等纪检监察程序处理，一定程度上不符合司法改革的精神，影响了检察官追责惩戒的效果，不利于检察官职业保障。［1］

　　2．检察官惩戒工作办公室设置存在争议

　　根据《检察官法》以及《工作条例》的规定，省一级检察官惩戒委员会的日常工作由省人民检察院检务督察部门承担。但是对于否应当成立检察官惩戒工作办公室、办公室的设立方式和隶属关系等问题，上位法尚未作出明确规定。S省检察官惩戒工作办公室设在S省人民检察院检务督察部门，由该部门负责人兼任办公室主任。有观点认为，省人民检察院检务督察部门负责根据干部管理权限对本级检察人员涉嫌违反检察职责行为进行立案调查，并对下级院调查处理相关案件进行审核指导，该部门对案件的调查审核意见是否会左右惩戒委员会的审查意见，是否会影响惩戒委员会作为第三方机构的中立性，令人质疑。

　　3．惩戒委员会审查意见的约束对象尚不明确

　　根据《程序规定》，惩戒委员会从专业角度审查认定检察官是否存在违反检察职责的行为，并提出审查意见。人民检察院根据检察官惩戒委员会的审查意见，依照有关规定作出是否予以惩戒的决定，并给予相应处理。由此可见，检察官惩戒委员会的审查意见是人民检察院作出决定、给予处理的依据，对人民检察院具有约束力。但纪检监察机关是否有采纳审查意见并据此作出处分决定的义务，尚无明确规定。审查意见的约束对象不明，可能导致对检察官的处理方式与其责任认定结果不相当，影响审查意见的权威性。例如，某省检察官惩戒委员会审议认定当事检察官构成一般过失，原则上给予“第一种形态”或组织处理较为适当，但纪检监察机关作出较重的记过处分。

　　四、健全检察官惩戒制度的建议

　　（一）完善检察官惩戒规范体系，全面准确落实司法责任

　　现行有关检察官惩戒的规定主要有《追责条例》和《程序规定》，并散见于《检察官法》《检察人员纪律处分条例（试行）》《最高人民检察院关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》等不同位阶的法律文件中，其中不乏内容重复、未及时更新的情况。同时，现阶段检察官惩戒制度的落实主要围绕《追责条例》和《程序规定》，但其中尚有部分问题需要进一步明确细化，如对已经辞职、调离、退休的检察官是否应经过检察官惩戒委员会审议，对一般过失的认定标准，对不同类型的司法责任应具体适用何种处理方式等。因此，有必要构建以《检察官法》和《追责条例》为核心的检察官惩戒制度规范体系，整合相关法律文件，针对制度落实中出现的问题，完善检察官惩戒实体、程序性规范，明确责任类型、惩戒措施，细化工作流程，以适应全面准确落实司法责任的新要求。

　　（二）改进检察官惩戒委员会的机构设置、工作程序，切实保障当事检察官权利

　　“现代制度一直在抵制两种可能的纪律责任变异：第一，它变为司法从属于政治部门，尤其是行政机构的工具；第二，它为司法机构本身所垄断，作为纯粹的‘自治’监控工具。”［2］为避免检察官惩戒委员会沦为检察机关的附庸，使内部监督流于形式，应进一步改进检察官惩戒委员会的机构设置，将检察官惩戒工作办公室的组成人员、工作职责等，与检务督察部门进行严格区分。此外，在检察官责任认定中应严格遵循程序正当原则，充分保障被评判检察官在这一程序中的权利和尊严，有效落实其参与权，畅通救济渠道。根据相关规定，听证并非审议惩戒事项的必经程序。对不需要听证的案件，缺少调查部门与检察官当面质证等环节，可能导致事实认定和证据审查存在疏漏。因此，有必要进一步完善检察官惩戒工作程序，明确规定审议惩戒事项的方式和具体流程，以及审议程序是否公开、公开的条件等。

　　（三）规范检察官司法责任认定，准确区分各类责任

　　准确认定检察官司法责任是惩戒的基础和前提。第一，应准确区分司法责任与瑕疵责任。检察环节司法瑕疵，是指检察官在事实认定、证据采信、法律适用、办案程序、文书制作等方面不符合法律和有关规定，但不影响案件结论的正确性和效力的相关情形①。相较而言，瑕疵责任是一种行政责任，其启动和落实依靠案件质量管理中的考评制度，可能受到“第一种形态”处理或影响检察官年度考核的等次评定。而司法责任追究需要满足法定事由、法定程序、法定追责主体等要件。倘若检察官的瑕疵行为不能被及时发现并纠正，也可能逐渐演变为违反检察职责的严重行为，而承担司法责任。第二，应准确区分司法责任与错案责任。随着司法改革不断深入、认识日趋完善，错案责任已经被司法责任所替代和修正。“错案”的结果只能对应司法责任中“导致案件错误处理”要件，而追究当事检察官的责任则取决于其是否同时存在主观过错或造成严重后果。［3］换句话说，即使存在错案，若当事检察官主观上没有故意或重大过失的，也不应被追究司法责任。

　　（四）建立检察官惩戒制度与纪检监察制度的衔接机制，采取有序位的追责处理模式

　　《追责条例》《程序规定》等明确界定了检察官惩戒制度的管辖范围②,但未完全避免实际处理检察官涉嫌违反检察职责案件可能遇到的矛盾和难题。例如，被调查检察官的行为具有双重属性，即既属于惩戒制度的管辖事由，又属于纪检监察制度的管辖事由时，该如何处理。对于两种制度管辖重叠的案件，不应模棱两可或非此即彼，而应建立有效的制度衔接机制。将所有涉及检察官涉嫌违反检察职责的行为先经检察官惩戒制度的筛选，具体由人民检察院检务督察部门进行调查，再根据调查结果移送相关机构，其中涉及检察官违反检察职责行为的判断都必须移交检察官惩戒委员会进行事实认定。［4］此外，凡是属于检察官惩戒委员会审议范围的行为，都可以作为人民检察院作出惩戒决定的事由，需要进一步追究当事检察官的违纪违法责任的，由相关职能单位或部门依法作出。采取有序位的追责处理模式有助于理顺监督关系、形成监督合力，避免检察官惩戒委员会的职能虚化。［5］

参考文献

　　［1］李蓉，瞿目．论监察体制改革背景下的检察官惩戒制度［J］．中南大学学报（社会科学版），2020，26（3）：58-64.

　　［2］卡佩莱蒂．比较法视野中的司法程序［M］．徐昕，王奕，译．北京：清华大学出版社，2005.

　　［3］王玄玮．检察官司法责任追究制度的若干问题［J］.云南大学学报（社会科学版），2020，19（6）：126-132.

　　［4］李德文．检察官惩戒委员会制度研析［J］．中国检察官，2021（23）：76-78.

　　［5］沈爱民，孙红玲，陈萧宇，等．检察官惩戒制度运行困境及解决［J］．人民检察，2022（12）：34-36.