摘要：乡村一村一法律顾问制度对于调动城乡之间的法律服务资源、充分满足乡村地区的法律服务需求有着重要的作用，意在实现城乡两地法律服务资源的再分配。但该制度在实践中仍然存在一些问题，主要表现在乡村法律顾问无法与乡村社会当地的治理力量深度合作、制度未能下沉基层；顾问服务与地方治理力量脱节；乡村治理主体间合作互动机制缺失影响了治理合力的形成。为完善一村一法律顾问制度，应当与地方治理力量优势互补，常态化合作，激活基层司法行政机关桥梁衔接功能，同时注重对村民的内生思维体系的更新，打消其对法律顾问制度的疑虑。

　　关键词：乡村法律顾问；基层治理；矛盾化解

　　一、一村一法律顾问制度概述

　　（一）一村一法律顾问制度的产生背景

　　随着时代的发展以及全民素质的提高，人民群众的法律意识在不断加强的同时，对于法律服务的需求也在不断扩大，而法律服务资源大多集中于城市，这导致乡村地区的法律服务资源供给不足，村民的法律服务需求无法得到满足。落实乡村振兴战略，提升乡村治理能力，必须重视乡村法治建设，而推进乡村法治建设，就必须依法治村，必须充分满足村民通过法律解决矛盾的要求，于是在此背景下，宁波市首创了一村一法律顾问制度，通过政府出资购买法律服务的方式，引导法治资源向乡村地区倾斜，使村民自治在法治的轨道上稳步运行。［1］该制度随后被其他地区所仿效并落地施行，在全国范围内开展起来。截至2020年，一村一法律顾问制度在我国已经实现了100*的覆盖。

　　（二）一村一法律顾问制度的特征

　　一村一法律顾问制度的本质属性在于其公共性。从该制度的产生背景可以看出，一村一法律顾问制度从其诞生之初就是为了解决村民对于法律服务需求的增加与当前乡村地区的法律服务资源供给不足的矛盾，该制度乃是为了满足村民对于公共法律服务的需求而设计的，是政府运用行政权力调节公共法律服务资源再分配的制度。一村一法律顾问制度本质上是政府利用其行政权力为村民调配法律服务资源的行为，而这种公共法律服务本身也应当包含于政府提供公共服务的职责范畴之内。该制度是其履行为公民提供公共服务职责的具体举措，公共性作为其本质属性贯穿其中。

　　一村一法律顾问制度的目的在于提升基层治理能力。其目的属性为治理性，一村一法律顾问制度向顾问提出了基层纠纷化解、法治宣传教育、公民权利维护等方面的职能要求，这与该制度的使命息息相关，即通过完善公共法律服务体系，实现乡村社会的有效治理。这一目标的实现离不开农村基层社会的治理体系与治理能力的现代化。传统的以宗族血缘关系为核心的乡村治理体系已经不再适用于新形势下的社会主义新农村，必须以法治为抓手，依法治村。［2］而一村一法律顾问制度通过政府的主动干预，弥补了市场机制的局限性，使得城市丰富的法律服务资源向乡村流动，为完善乡村法律服务体系，从而提升乡村社会治理能力、促进乡村治理体系现代化发挥了重要的助推作用。

　　一村一法律顾问制度对法律服务的专业性要求较高。不同于其他的公共法律服务，一村一法律顾问制度对于法律服务人员的业务能力和专业素质的要求更为严格。该制度下的法律服务来自政府的有偿购买，故其服务提供者必须接受过相关业务培训并通过成绩考核，此外还需要有相关的服务经验和技术水平，确保服务供给者能够切实满足乡村地区村民的法律服务要求，具备解决实际问题的能力。

　　（三）一村一法律顾问制度的理论基础

　　第一，社会公平正义的制度要求。《司法部关于进一步加强和规范村（居）法律顾问工作的意见》对村（居）法律顾问制度的界定是“满足人民群众日益增长的法律服务需求的重要实践，对于推动基层依法治理、服务和保障民生、维护社会和谐稳定具有重要意义”，但这并不意味着一村一法律顾问制度仅仅是为了服务和保障民生，维护和谐稳定。其更深层次的理论基础在于人们对于社会公平正义的要求。［3］《中华人民共和国宪法》第三十三条明确规定“公民在法律面前一律平等”。该条的内涵不仅包括公民应当受到法律的平等对待、得到法院的公平裁判，还包括公民在权利能力上平等以及平等地获取法律的保护。法律上的平等容易、事实上的平等却不易。形式上的公平容易，而实质上的公平需要通过每一个具体的制度来达到。而一村一法律顾问制度便是对社会公平正义这一终极目标的具体实践。

　　第二，政府职能转换的要求。随着时代的进步与经济的发展，简政放权、政府职能转变已经成为国家机构改革的大方向。由管理型政府向服务型政府的转变是大趋势，也是社会发展进步的重要体现。虽然一村一法律顾问制度立足于公共法律服务供给，向市场主体购买服务后再向社会公众提供，看起来是一项以引入市场竞争机制来打破政府对公共服务垄断局面、丰富政府公共服务供给形式的有益制度创新，可无论是自上而下的“定向采购与投放”，肆意扩张的顾问行政职责设置，还是全程“背光”的服务合同缔结，都在传递着制度运行过程中那一抹难以消散的“统治行政”意味。重塑政府在一村一法律顾问制度中的角色与定位，就是要将这一抹“统治行政”的意味彻底扫除，该制度下政府不再是公共服务“直接提供者”的身份，转而扮演“服务合同的主体”“顾问服务的监管者”等身份，随身份转变必然带来权利义务的重构，以实现政府工作重心由“权力行使”向“职责履行”、管理职能由“社会管制”向“服务供给”转变

　　二、当前一村一法律顾问制度面临的困境及成因

　　（一）顾问服务与地方治理力量脱节

　　传统的地方基层治理体系如村民委员会以及乡村中的威望较高的长辈在农村社会治理过程中扮演了主要的角色，这些机构和人员往往都是由当地村民组成，有的甚至祖祖辈辈在一个村子生活，对大部分村民的基本情况都有所了解，对村风村俗以及生活习惯都了如指掌，深受村民的拥护、尊重与爱戴，在基层矛盾纠纷的解决中经常起到定纷止争的调停作用。［4］此种调停方式颇具权威，而且村民们长久以来也习惯于这种纠纷解决方式。而刚刚出台不久的一村一法律顾问制度与这种传统治理模式相比，更容易遭到村民犹豫、质疑甚至抵触。这就导致该制度虽然本身是为了村民的利益出发，为村民的法律权利着想，但是并不能顺利地为村民所接受，与原有的农村治理体系无法很好地衔接。此外，某些偏远农村地区的村民委员会本身素质有待提高，对于一村一法律顾问制度和政府的初心并不理解与重视，本身法治意识也较为淡薄，轻视法律顾问制度的意义和功能，这使得村法律顾问制度的落地与执行陷入了停滞。在制度的运作过程中，乡村法律顾问的工作效率往往会由于村民的消极态度而降低，工作难度加大。对于法律顾问开展的普法讲座以及法治教育等活动，参加的人数也寥寥无几，浪费了宝贵的公共法律服务资源。

　　（二）乡村法律顾问服务尚未在村域得到普及

　　对于一项新制度的落地生根，不应把主要精力投入制度本身的推广与宣传，否则必然事倍功半，真正重要的是创造一片适合制度生根发芽的土壤，也就是说，应该重视对制度的主要受众的观念和意识进行修正和更新。传统观点认为一旦寻求法律的途径解决纠纷就必然意味着要打官司，而这个词往往会劝退很大一部分村民。因为在他们的传统观念中打官司是一件耗时、耗力、耗钱甚至还得“有关系”才能胜诉的“赔本生意”，这是一种普遍的误区。尽管一村一法律顾问制度在许多地区已经出台了政策文件，但是该制度仍然未被广大村民所熟悉了解。［5］由此可见，乡村法律顾问制度并未真正下沉到最基层，无论是村干部还是村民对其服务的了解度和信任度都有待提升。对该制度的了解不足是限制其发挥作用的主要原因。

　　（三）不同社会治理主体间合作互动机制缺失影响了治理合力的形成

　　一村一法律顾问制度并非加强乡村法治建设的唯一举措，也不是第一个举措。在乡村一村一法律顾问制度出台落地之前就已经推行的“三官一律”和“法律明白人”机制也是具有创新性乡村法治建设的重要举措。“三官一律”服务机制整合了基层检察官、警官、法官以及律师等司法机制中的重要角色，将行政力量以及社会力量进行有机整合，相互合作、灵活组合地开展基层社会中的矛盾纠纷的解决工作，并且通过定期在农村举办普法教育以及法律答疑工作，多方形成协同机制，发挥一加一大于二的作用；［6］“法律明白人”是指对每个村中的对法律比较感兴趣的村民进行挑选和选拔，从中挑选出2名左右的村民参与司法行政部门组织的法律培训，加强这些村民的法律素质，强化其利用法律解决问题的能力，作为每个村的“法律明白人”参与乡村社会的治理，负责一些村民间矛盾纠纷的解决工作，并且也负责一些法律答疑和普及法律法规等简单任务。由此可以看出，在乡村法治建设上已经存在了不少制度实践，而这些法治乡村建设措施在依法治村的作用上与乡村一村一法律顾问制度存在着功能上的竞合，基本是在化解农村基层的矛盾纠纷或者完成法律普及宣传工作。然而，这些建设措施却没有构建合理的联动机制形成治理合力。这不仅让村民对于这些不断出现的制度红利更加摸不着头脑，久而久之会对这些本意为其谋福利、解矛盾的措施产生抵触心理，反过来又加大了制度在农村落地生根的难度，形成恶性循环，浪费了农村基层社会本就宝贵的社会治理资源。［7］

　　三、一村一法律顾问制度的完善路径

　　（一）结合地方性治理力量进行深度合作

　　乡村当地的治理参与者比乡村法律顾问更了解当地的风土人情，具有天然的本土优势。如果要推动一村一法律顾问制度真正下沉到基层，就必须借助本土基层社会治理力量深度合作。在此前“三官一律”“法律明白人”等已经实施了多年的农村本土基层治理人才培养、实践制度，为地方治理力量不断输入了新的法律血液，这些人既懂法又熟悉村情村况，是珍贵的农村基层治理人才［8］，乡村法律顾问应当与这些有生力量进行各种形式的深度合作，如“老带新”。双方优势互补，既可以使得乡村法律顾问更加了解村情村况，又可以弥补乡村法律顾问在村民严重的信用不足问题，以当地既有的地方性治理力量为可靠性担保背书，帮助乡村顾问的工作在农村基层更好地开展。

　　（二）加快知识社会化步伐

　　过去社会发展大量经验告诉我们，当民众们的内生思维体系仍未随着时代进步而发展，制度规定背后的价值取向尚未得到人们的总体接受状况下，就过于心急地推广这套制度，最终只会造成新的危机。［9］只有健全了基层社会广大老百姓最基本的法律意识和权利意识，并熟练掌握具体使用的相应规则和方法，乡村一村一法律顾问制度的构建才能取得十分理想的成效。因此地方政府应当以构建农村人民群众法治信仰为农村基层法治宣传教育工作的重心，支持和鼓励基层社会人民群众多接触法律、运用法律，消融对法律的陌生感。地方政府可通过“送法下乡”“普法宣讲课”等活动在农村基层广泛开展丰富多彩的法治宣传教育活动，同时乡村法律顾问应继续加大到户走访、“围炉说法”的方式拉近与群众的距离，让农村人民群众在妙趣横生的普法活动、专业高效的法律服务中认识、了解法律，逐步产生对法治的依赖和对自身权益保障的重视。［10］

　　（三）激活基层司法行政机关桥梁衔接功能

　　政府部门作为社会公共服务资源配给的主导性力量，对于协调乡村一村一法律顾问制度的各行政主体、社会服务工作主体间的承转有着角色优势，应当激活基层司法行政部门的桥梁对接功能，广泛动员各类服务主体资源，主要有：一是以司法行政机关为主导，增强部门间合作。一村一法律顾问制度上承国家乡村振兴发展战略、基层治理法治化、现代化等要求，下接农村社会和谐安定、村民村干法律服务现实需求，是一项极其关键的重要农村法治社会建设制度，除法律层面外，还涉及民政、财政等多个政府部门的相关事务。因此增强各方主体间的联动应当激活基层司法行政部门的桥梁衔接功能，积极协调相关部门密切协作以凝聚工作合力，共同保障乡村一村一法律顾问工作的顺利开展；二是科学配置各类基层乡镇法治建设资源。“三官一律”“法律明白人”等制度都是农村基层法治建设的重要组成部分，往往在目标、措施等方面存在重合。应当由基层司法行政机关整合各类法治服务资源，精简服务内容，统筹配置以推动基层社会法治建设。

　　参考文献

　　［1］邓搴．论政府在购买公共服务中的角色定位及其法律责任——以法律关系基本构造为分析框架［J］.行政法学研究，2018（6）：43-54.

　　［2］邓搴．政府购买公共服务的法律关系研究［J］.江汉大学学报（社会科学版），2019，36（4）：66-73，127-128.

　　［3］涂晓芳，付庆伟．基层政府购买公共法律服务的途径［J］．北京航空航天大学学报（社会科学版），2017，30（4）：33-42.

　　［4］王舸．国外司法部公共法律服务职能简介［J］．中国司法，2018（10）：103-107.

　　［5］王亚丰，黄春蕾．乡村公共法律服务体系建设的价值、困境与优化——基于社会治理视角［J］．安徽行政学院学报，2021（1）：105-112.

　　［6］温晓燕．甘肃省乡村法律顾问制度研究［J］．社科纵横，2020，35（12）：120-125.

　　［7］张杨，张腾，赵红．乡村治理法治化的完善进路［J］．长江师范学院学报，2020，36（6）：16-23，121.

　　［8］杨凯．论现代公共法律服务多元化规范体系建构［J］．法学，2022（2）：3-20.

　　［9］叶穗冰．法律类社会组织的社会价值及生存环境［J］．宁夏社会科学，2015（2）：44-50.

　　［10］朱正．公证法律服务标准化体系建设的苏州模式［J］．中国司法，2013（12）：50-51.