摘要：环境公益诉讼制度是生态文明法律制度重要组成部分，是守护绿水青山的重要法治防线。2023年是自2013年《民事诉讼法》立法确立环境民事公益诉讼制度的第十年，回顾过去十年我国环境公益诉讼制度的发展历程，我国以司法力量保护生态环境的法律制度逐步完善，司法参与环境治理的机制更顺畅，公益诉讼已经成为我国环境法治体系重要组成部分。实践中，需要积极关注我国环境公益诉讼主体变化，不断扩大环境民事公益诉讼主体范围，充分发挥社会组织在环境公益诉讼中作用，形成以检察机关为主要力量的环境民事公益保护体系。

　　关键词：环境民事公益诉讼；检察机关；社会组织；环保行政部门

　　《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）总则编规定的“绿色原则”，是对中国目前资源紧缺、环境污染的严重现实问题做出的回应，同时，《民法典》还通过专章规定了环境污染和生态破坏的法律责任。其后，党的二十大顺应时代潮流，对建设美丽中国作出重大战略部署。但如今随着环境保护法律制度和规则逐步健全，我国环境民事公益诉讼案件逐步增多，以严厉的追责有力震慑了侵权行为人，增强了社会公众环境保护意识。其中，环境民事公益诉讼起诉主体范围历来是学界和实务界争议最大的问题，也是环境民事公益诉讼制度的核心问题。

　　一、环境民事公益诉讼适格原告的范围及存在问题

　　2012年第二次修正的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）最早规定环境领域民事公益诉讼制度，由于诉讼主体和诉讼程序等方面规定不具体，此时民事公益诉讼制度并未完全建立。2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）为调动各方保护公益的积极性规定了多元参与保护环境的模式，但这并没有导致环境公益诉讼案件快速增长。2021年施行的《民法典》以七个条文篇幅对环境民事法律关系作出规定，全面概括了环境公益诉讼起诉主体范围，回答了环境公共利益由谁来保护的问题。2015年公布的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境民事公益诉讼解释》）明确了社会组织提起公益诉讼的条件。2019年公布的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》明确了行政机关提起生态环境损害赔偿的诉权。可见，我国环境民事公益诉讼的起诉主体范围逐步扩大，并经历了社会组织到检察机关再到行政机关的发展过程。我国提起环境民事公益诉权的主体包括三方面：

　　（一）检察机关

　　检察机关始终走在公益保护司法实践的前列。有观点认为，对行政执法行为进行监督才属于检察机关法律监督的范畴。纵观国内外，无论是大陆法系还是英美法系国家，检察机关代表国家提起环境民事公益诉讼都是较为普遍的做法。2018年修订的《中华人民共和国人民检察院组织法》在法律层面规定了检察机关的调查核实权，强化了检察机关的法律监督职能。［1］相比较其他领域诉讼环境公益诉讼更为复杂，因涉及专业问题因果关系等事实认定难度大，诉讼过程中经常会出现当事人无力起诉的情况。检察机关具有独特的诉讼资源，包括专业法律人士和国家财政支持是其履行环境保护公益职责的重要条件。2018年公布的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》增加规定了刑事附带民事公益诉讼作为民事公益诉讼的一种类型。近几年这一诉讼类型已经成为我国环境公益诉讼最主要类型，呈现“一支独大”的特点。

　　（二）社会组织

　　环境保护领域是世界范围内最早建立社会组织并发挥作用的领域。我国环保公益组织最早于20世纪80年代成立，其中包括世界环保组织在我国设立的分支机构，国家也非常重视环保社会力量培育。2013年以前，环保社会组织较为活跃，热衷于通过提起诉讼的方式保护环境；2013到2015年间，半官方性质的中华环保联合会成为我国环境公益诉讼的主要起诉主体，这一阶段环保公益组织提起的公益诉讼大多没有进入诉讼程序，［2］相较检察机关起诉案件的爆发式增长，社会组织提起公益诉讼案件数量始终在低位运行，随着时间推移这种数量差别进一步扩大：2015、2016年社会组织和检察机关提起环境公益诉讼案件分别为122件和74件；2021年这两类主体提起公益诉讼案件数量分别为103件和3454件，可见检察机关已经成为我国环境公益司法保护的主要力量。我国司法实践提起环境公益诉讼的组织并不多，截至2018年9月这个数字才增长为22家。［3］我国现有环保公益组织7000多家，其中具有环境公益诉讼法定原告资格的700多家，司法实践中提起环境公益诉讼的并不多。比较以上两组数据可见，相关司法解释关于环保公益组织起诉条件的规定并非影响其提起公益诉讼的主要因素。

　　社会组织提起公益诉讼动力更多受制于现实困境包括自身经济能力和诉讼能力等。2017年“某然之友”和“某发会”在“常州毒地案”中将3家化工企业诉至法院，一审法院判决二原告败诉承担189万高额诉讼费，使“某然之友”和“某发会”面临巨大经济压力。目前国务院颁发的《诉讼费用缴纳办法》尚未修改，环保公益组织仍然面临诉讼费用的压力。此外，很多环保组织成员较少、专业能力缺乏也严重影响诉讼结果，环境公益诉讼案件大多非常复杂，案件事实中因果关系、损害结果等确认都很难，对鉴定依赖程度较高。公益诉讼的直接目的是维护公共利益，胜诉利益不归属于起诉主体，环保公益组织起诉时基于现实考虑一般会选择社会影响比较大、公共利益损害明显的案件起诉，而一些挂靠行政机关的环保组织参与环境公益诉讼会因挂靠关系最终选择放弃诉讼。综合多方面因素，我国环保公益组织即使符合法定起诉条件也难以保有热情以公益诉讼作为首要环境维权手段。

　　（三）环保行政部门

　　政府在保护公共利益和社会运行机制中起主导作用。为落实行政机关管理职权，法律授予了各级政府环保部门多种监管措施，如查封扣押、现场检查、按日连续处罚等。2014年10月，习近平总书记在中国共产党的十八届四中全会上所作的《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中深刻阐述了“探索建立检察公益诉讼制度”的初衷和目的，行政不作为和乱作为是导致公益受损的重要原因，加强检察监督，督促行政机关依法全面、及时履行职责是我国法治建设重大举措。目前我国检察公益诉讼以行政公益诉讼为主，是以诉的形式履行监督的本质。2015年12月《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》发布实施以来，试点地方省级政府经国务院授权可指定相关部门机构负责生态环境损害赔偿具体工作。环保行政部门提起环境民事公益诉讼在实践中也并不多见，主要是在较大、重特大突发环境事件中或者严重影响生态后果的情形下提起。2018年试点全面铺开后，生态环境损害赔偿相关问题成为公益诉讼领域重要课题。

　　我国多元参与的环境民事公益诉讼格局中不同主体提起诉讼的法理基础各不相同：检察机关以国家所有权代表人、环境权和诉讼信托为基础，政府取得生态环境损害赔偿诉讼主体资格源于自身实体权益受损，而社会组织作为原告的理论基础是环境权和诉讼信托。环境治理是一个多方共治的过程，由不同主体各自发挥自身职能促进环境法治的有序进行，但公权力为主的诉讼模式也将导致一些问题。每一起生态环境破坏事件理论上都存在行政机关不作为或违法作为，由公权力机关提起环境民事诉讼，实际上检察机关、行政机关与司法机关之间可能形成相互配合的联合执法关系，特别是行政机关提起损害赔偿诉讼而不是作为执法主体介入情况下，司法机关可能成为环境行政的声援者。

　　二、构建以检察公益诉讼为主体的环境民事公益诉讼体系

　　环境民事公益诉讼制度实施以来，成效初显，在推动环境法治、维护社会公共利益、建设生态文明方面做出了积极贡献。构建以检察公益诉讼为主体的环境民事公益诉讼体系应当处理好检察机关和其他部门组织的职责关系。

　　（一）法检联动，形成司法共治合力

　　检察公益诉讼是检察监督体系中更为主动，更具综合性的组成部分。《法治中国建设规划（2020－2025年）》提出加强检察公益诉讼工作，为适应工作需要，多地探索“多检合一”新模式，综合运用刑事、民事、行政诉讼手段搭建多元共治平台，加强检察机关与行政机关、社会力量多方面的协作，形成生态环境司法保护多元共治新格局。应当注意的是，检察机关主体地位并不意味将环境民事公益诉讼起诉主体限定为检察机关，而是在刑事附带民事公益诉讼中充分发挥检察机关优势，并处理好和其他诉讼主体关系。《民事诉讼法》中关于检察机关提起环境民事公益诉讼的“后置性”原则规定既是基于司法谦抑的本质要求，更是为了鼓励民间提起公益诉讼。检察机关作为支持起诉单位，在调查取证等方面应当为社会组织提供支持，特别是当涉及刑事案件时检察机关的支持必须有力。

　　（二）加强协作，发挥行政机关优势

　　行政救济和司法救济是公益保护的两种不同手段。环保行政机关在公益诉讼中的作用既包括以赔偿权利人的身份提起生态环境损害赔偿诉讼，也包括在检察公益诉讼中的协作配合。生态环境公益诉讼案件专业程度极高，检察机关在提起这类诉讼时需要借助行政机关的专业优势。诉讼过程中法院会主动向行政机关调查取证，或者法院向原告签发调查令，由原告直接到相关行政机关去查阅或获取相关材料，地方行政机关如果不配合将无法获得关键证据影响案件顺利进行。因此，环境生态保护主管部门的支持应当制度化、常态化。特别是破坏生态环境和资源领域的犯罪案件，检察机关要不断完善办案方式，在鉴定评估调查取证等程序中积极争取行政机关的支持和帮助。环保行政机关在证据证明能力、适用法律方面可以向检察机关提出法律业务咨询，请求帮助完善材料证据，提高办案质量，实现双赢。环保行政部门是最早与检察机关建立协作关系并保持密切联系的部门，双方构建完善的沟通协商机制在目前的司法实践中已初见成效，环境行政执法机关对于环境公益诉讼由最早的疑虑到配合支持，法治意识明显提高，工作方式也发生了改变。如今在工作中一旦发现有不具备执法手段的情况，环境行政执法机关会主动向检察机关提出监督要求。

　　（三）续造动力，促进环保组织发展

　　环保社会组织是独立的社会第三方，当公众环境权受到损害时依法代表公众提起诉讼。环保公益组织提起公益诉讼是环保部门管理的有益补充，世界各国都将其作为环境保护体系中的重要组成部分。目前我国环保组织发展不能完全适应环境保护的形势，需要多途径提高自身能力，增加专业人才，积极采取政治、法律以及经济上的措施，促进环保团体的发展。同时增强公众环保意识，鼓励更多的环保组织参与环境公益诉讼。公益组织作为原告或者支持起诉单位能够弥补原告法律专业能力的不足，如帮助筛选案源、讨论确定诉讼请求、委托代理等等。

　　“常州某地案”判赔高额案件受理费引起社会普遍质疑，环境公益诉讼不同于传统私益诉讼，赔偿不归原告所有，而且环境类案件普遍诉讼标的较高，有学者提出不能按照普通财产案件的标准收取案件受理费，应当按件收取才符合环境公益诉讼的公益性。对于鉴定费过高问题，需要通过修改立法或者出台司法解释或者指导性案例等方式进一步细化、完善公益诉讼程序改善。司法实践中部分法院对于“部分事实已经清楚的”的案例，决定由被告承担鉴定评估费用，以此推进案件进程并取得了很好的效果。为增强团体组织诉讼能力，检察机关应当建立畅通的沟通机制，设立投诉举报信箱接受举报，并通过信息公开平台督促社会组织提起诉讼，诉讼过程中也可以通过证据收集等方面提供支持。

　　（四）充分考量，调动公众参与积极性

　　公益诉讼法律制度确立之前，我国民间以维护公益为目标的诉讼不少是公民个人提出的，公益诉讼制度设计应当保障公民管理社会事务的权利。纵观世界各国有关民事公益诉讼原告资格的制度规定，无论是英美法系或是大陆法系，均鼓励公民个人、社会团体和律师等作为原告提起公益诉讼。但我国公民的公益诉讼主体资格自公益诉讼制度确立以来始终被排除在外，理由是让诉讼能力非常有限的公民提起诉讼不仅不能胜诉，还可能让法院因滥诉陷入诉讼爆炸的泥沼之中。但从现实情况看，法律赋予社会组织提起环境民事公益诉讼主体资格后，社会组织提起公益诉讼案件数量并不多，滥诉、恶意诉讼等情形并未出现。真正与损害有密切关系的主体包括个人，他们的诉讼动力甚至远远高于符合条件的环保公益组织，赋予这部分公民提起公益诉讼的主体资格是有必要的。

　　赋予公民社会管理事务权利也是以人民为中心的发展理念的必然要求。构建检察公益诉讼为主体的公益诉讼体系需要更多考虑私主体，明确社会组织甚至公民个人在诉讼中的功能定位，使内外动力各归其位、各司其职、协调配合。现阶段，公益诉讼仍属于新兴事物，大多数人对其认识不够，对于身边生产生活遭到侵害的情形或处于观望态度，或倾向于向行政职能机关举报，司法实践中公益诉讼案件线索大多来源于检察机关自行调查或上级交办，社会各界主动提供线索的案件较少。因此，应调动公众参与积极性、提高公民公益诉讼参与能力，公民还可以在法定机关或有关组织提起的公益诉讼中以知情人、证人身份提供证据线索支持诉讼或提起公益诉讼。

参考文献

　　［1］李语嫣．检察机关提起环境民事公益诉讼法律地位之省思［J］．福建行政学院学报，2019（5）：72-81.

　　［2］李楯．环境公益诉讼观察报告：2016年卷［M］．北京：法律出版社，2018：336.

　　［3］江必新．中国环境公益诉讼的实践发展及制度完善［J］．法律适用，2019（1）：5-12.