摘要：2020年2月，中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过《行政复议体制改革方案》后，各地行政复议体制改革蹄疾步稳地展开。改革后，行政争议化解现状如何？存在哪些难题？又该如何破解？本文以山西省为例，进行了探究。

　　关键词：行政争议；相对集中；提质增效；加强监督；实质化解

　　行政复议是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为［1］，认为行政主体的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的行政行为，是公民、法人或其他组织通过行政救济途径解决行政争议的一种方法。

　　目前，山西省市县三级人民政府全部完成行政复议职责整合，全省行政复议机关由1640个整合为129个，全省行政复议编制人员由改革前的115名增加到584名，实现一级政府只设立一个行政复议机关、“一口对外”受理行政复议案件。全省司法行政部门全部加挂本级人民政府行政复议局（办公室）牌子，在全国尚属首例。

　　改革后，原来分散在政府各工作部门的行政复议职责全部集中至本级人民政府行使，案件办理标准更加统一，案件审理机制逐步完善，行政复议队伍的专业性进一步增强，行政复议实质化解行政争议的整体效能得到有效提升。2022年，山西省新收行政复议案件数量首次突破3000件，首次超越行政应诉案件，成为人民群众解决行政争议的主要途径。

　　一、行政复议体制改革后行政争议化解的现状

　　（一）受案数量持续增长

　　2019年至2022年，山西省各级行政复议机关共办理行政复议案件数分别为2195件、2534件、2986件、3394件，呈现连续增长态势。其中，2022年办理的3394件案件中，上年结转221件，本年新收3173件；经审查，新收案件中受理2788件，案件受理率87．87%，已审结2603件，未办结406件，办结率86．51%；办理涉企行政复议案件299件，为企业挽回经济损失3058．25万元。

　　2022年，山西省各级行政机关共办理行政应诉一审案件2825件，其中，上年度结转148件，本年度新收2677件。人民法院审理终结2296件，未审结529件，行政机关败诉率14．34%，行政机关负责人出庭应诉率71．80%。2019年至2021年，山西省各级行政机关办理行政应诉案件数分别为2812件、2961件、3675件，也呈现出连续增长态势。

　　受案数量的持续增长，与人民群众法治思维和维权意识不断增强息息相关。近年来，山西全省上下深入学习贯彻习近平法治思想，全面依法治省各项工作不断推进，法治宣传教育取得显著成效，公民的法治意识和法治素养提升，越来越多的行政相对人选择通过行政复议维护自身合法权益。

　　与此同时，有赖于行政复议受案渠道不断畅通，山西各级行政复议机关通过申请人当面提交、邮寄、口头申请、网上复议平台等多种形式接收行政复议申请，不断完善“一次性告知”制度，行政相对人申请行政复议更加方便快捷，行政复议公正高效、便民为民的制度优势进一步显现。

　　（二）行政争议相对集中

　　2022年是山西省市县三级行政复议职责全部完成整合后的第一年，以县级人民政府及其部门作为被申请人的行政复议案件为1732件，占新受理案件总数的62．12%，以县级人民政府及其部门为被告的案件为1273件，占新收案件总数的66．49%，县级以下基层政府的执法行为引发的复议与应诉案件占比均超过全部案件的六成。由此可见，山西省行政争议主要集中在县级人民政府，多发生在基层。（见图1、图2）

　　从2022年山西省行政复议与行政应诉案件涉及的领域来看，行政争议在行政管理领域和事项中相对集中。例如，行政复议案件主要集中在公安（1003件，占比31．61%）、市场监管（510件，占比16．07%）、房屋征补（420件，占比13．24%）、自然资源（394件，占比12．42%）等领域；涉及事项主要集中在行政处罚（1169件，占比36．84%）、举报投诉处理（423件，占比13．33%）、行政征收（372件，占比11．72%）、政府信息公开（372件，占比11．72%）。行政应诉案件主要集中在房屋征补（960件，占比35．86%）、自然资源（446件，占比16．67%）、公安（364件，占比13．59%）、人力资源和社会保障（290件，占比10．83%）等领域；涉及事项主要集中在行政征收（844件，占比31．53%）、行政确认（428件，占比15．99%）、行政处罚（409件，占比15．28%）［2］。

　　此外，纠错案件涉及领域相对集中。山西各级行政复议机关去年强化行政复议倒逼依法行政、推进法治政府建设的监督机制，通过直接纠错、督促行政机关自我纠错、调解和解间接纠错等方式，加大对违法或不当行政行为的纠错力度，以确认违法、撤销、变更和责令履行职责方式作出直接纠错决定的626件，占已审结案件的24．05%，以和解、调解等方式间接纠错的484件，占已审结案件的18．59%，综合纠错率约43%。直接纠错案件中，公安类（154件，占比24．6%）、自然资源类（129件，占比20．61%）、房屋征补类（79件，占比12．62%）、市场监管类（70件，占比11．18%）等行政管理领域的比例较高。（见图3）

　　值得一提的是，纠错案件中，山西各级行政复议机构共计受理土地类行政复议案件219件，直接或间接纠正土地违法或不当行政行为案件107件，纠错案件涉及土地面积1163．94亩。在办理涉及土地领域行政复议案件时，山西各级行政复议机构聚焦受理、审理、履行三大环节，即聚焦受理环节，畅通土地类案件复议申请渠道，严格做到“应收尽收”“存疑先收”；聚焦审理环节，贯彻从严审查的要求，充分保障申请人的合法权利，涉及重大敏感、人数众多的土地征收类案件，以听证、实地核查、集体讨论等形式，确保案件事实清楚、证据确实充分，同时，将调解和解贯穿土地类行政复议案件审理全过程；聚焦履行环节，针对纠错的土地类行政复议案件，全面梳理行政复议纠错决定从送达到实际履行环节中存在的难点、堵点问题，动态跟进行政复议纠错决定履行情况。

　　二、行政复议体制改革后行政争议化解中存在的问题：实质化解有待加强

　　（一）行政机关存在的问题

　　通过对山西各地行政复议机关办理的行政复议与应诉案件梳理发现，行政机关作出的行政行为不合法、不合理以及行政机关负责人出庭应诉能力不高问题较为突出。

　　有的行政机关未厘清本部门法定职责，或怠于履行相应职责，相关情形在政府信息公开、申请查处下级违法违规行为以及申请监督下级履行法定职责等案件中较为突出；有的行政机关片面追求结案效率，核查事实不细致，证据收集、甄别和保管不规范，认定事实不清，证据不足；有的行政机关未能有效贯彻执行2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》，存在法律文书制作不规范、未告知当事人陈述申辩权和救济渠道、超越法定期限办案等程序违法问题；有的行政机关未综合考虑违法行为的社会危害结果和主观恶性程度，自由裁量权幅度把握不准，“过罚相当”原则和“罚教结合”原则贯彻不到位；有的行政机关负责人对案件事实和相关法律法规政策未进行深入了解，存在“出庭不出声”现象；有的行政机关涉诉行政争议化解能力不足，对行政败诉案件反映出的问题未进行及时有效整改。

　　与此同时，2022年山西各级行政复议机关尽管实质性化解行政争议案件484件，调解和解率18．59%，较上年增长2．27个百分点，复议后应诉率24．66%，同比下降7．39个百分点，但是，行政复议体制改革带来的“阵痛”尚未消除，行政争议实质性化解有待进一步提高。

　　（二）行政复议体制改革推进中存在的问题

　　第一，山西全省行政复议体制改革推进不均衡，部分县级行政复议机构基础薄弱，规范化程度较低，人员实际到位率不高，部分地区存在有“编”无人情况，导致案件办理质效不高。实质性化解行政争议能力有待加强，对全省行政复议与应诉工作的指导监督和压力传导不够，方式方法不多。

　　第二，行政复议体制改革后，多数办案人员从外单位划转，办案经验缺乏，复议职责集中后，案件类型更加复杂，重大疑难复杂案件持续增加，办案人员的业务素质难以完全承担行政复议职责整合和《中华人民共和国行政复议法》即将修订发布带来的新使命、新挑战，行政复议队伍专业化程度有待提升。

　　第三，行政复议制度机制有待完善，来访接待、案件审理、文书制作、规范答复等机制建设方面不够全面，已建立的工作机制在可行性和有效性方面有待检验；行政复议宣传机制不健全，宣传方式和渠道单一，行政复议化解行政争议的主渠道作用有待进一步发挥。

　　三、改善建议：提质增效加强监督

　　破解行政争议化解存在的难题，必须坚持以习近平法治思想为统领，以全面提升行政复议规范化建设水平为工作重点，巩固扩大行政复议体制改革成果，更好发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。

　　第一，加强对全省行政复议应诉工作的督导检查和业务指导，紧盯薄弱环节和突出问题，着力堵塞漏洞，补齐短板，破解基层行政复议规范化建设水平较低和编制人员实际到位率不高的突出问题，提升全省行政复议规范化建设水平。

　　第二，围绕行政复议受理、审理、决定、执行、监督等进行全流程全要素规范，推动制定和完善行政复议各项工作规则，建立科学通畅、公开透明、便民利民、监督有力、指导精准的内部工作流程，提升行政复议办案质效。

　　第三，加强行政复议队伍专业化、职业化建设，通过集中培训、业务讲坛、以案促学等多种形式，提升办案人员的党性修养、法律素养和办案技能，打造政治坚定、业务精湛、作风过硬、群众满意的行政复议队伍。

　　第四，完善行政复议倒逼依法行政、推进法治政府建设的监督机制，通过复议机关直接纠错、督促行政机关自我纠错、调解和解间接纠错等方式，加大对违法或不当行政行为的纠错力度，将行政争议化解在萌芽状态。

　　第五，完善行政复议决定、意见书和建议书履行情况的动态跟踪机制和线索移送机制，建立向本级党委和政府报告行政复议工作情况的报告制度、向被申请人的上一级主管部门定期告知相关情况的抄告制度等各项工作制度。对案件多发、纠错率高的地区、领域和单位进行科学研判、开展调研督导，排查整改行政机关法治工作短板，提升行政复议的权威性和公信力。及时风险告知，对案件审理过程中发现的执法漏洞，及时告知提醒，有效发挥行政复议规范指导功能，达到“办理一案、规范一片”的效果。

　　第六，强化行政应诉工作，各级行政复议机构要通过建立行政应诉备案机制、分析报告机制、出庭应诉考核等机制，从制度层面强化对行政应诉工作的监督和指导，推动严格落实《山西省行政机关行政应诉办法》；建立行政复议机构与政府各工作部门的常态化沟通机制，通过开展旁听庭审、组织业务培训和召开业务座谈会等形式，提高行政机关负责人应诉能力和依法行政水平，有效预防和化解行政争议。

　　第七，加强行政复议和解调解工作，各级行政复议机构要主动融入调解、信访、诉讼等社会矛盾纠纷多元预防调处化解机制，加强行政复议与其他纠纷化解机制衔接配合，坚持依法介入、各司其职、依法调解，努力降低程序空转率，推动实质性化解行政争议，提高调解和解率，最大限度实现“应调尽调”，防止行政争议“外溢”和“衍生”，将行政争议化解在基层和萌芽状态。

　　第八，创新行政复议宣传机制，通过开展旁听庭审、组织培训和召开座谈会等形式，提升领导干部和行政执法人员依法行政水平；畅通行政复议申请渠道，解决“不知告、不会告、不敢告”的问题，从源头上预防和减少行政争议，实现关口前移、诉源治理。

参考文献

　　［1］国务院．中华人民共和国行政复议法实施条例［EB/OL］．（2007-05-29）［2023-08-15］https：//flk．npc.gov．cn/detail2．html?ZmY4MDgwODE2ZjNlOTc4N DAxNmY0MWZlZmVlNzAyNmQ.

　　［2］马超，王泽宇．山西深化体制改革实质化解行政争议全流程管理全要素规范［N］．法治日报，2023-03-24（6）.