摘要：本文从研究广东省委办公厅、广东省政府办公厅印发的《关于开展一村(社区)一法律顾问工作的意见》制度设计初心出发，认为一村(社区)一法律顾问制度中“一法律顾问”应该理解为“一个律师团队”或“一个律师事务所”；制度设计初心是“政府向律师事务所购买法律服务”，而不是要求律师或律师事务所“免费”提供“公共法律服务”；实践中一村(社区)一法律顾问补贴标准未能与法律服务市场接轨，不利于激励资深律师或经验丰富律师参与活动的积极性和工作主动性；制度的设计初心是“运用法治思维和法治方法创新基层治理”，而不仅仅是停留在“为群众排忧解难”上。由此认为，需结合一村(社区)一法律顾问制度的设计初衷和实践，从管理措施上、工作目标上深化设计，完善制度。

　　关键词：一法律顾问；一律师团队；政府职责；评估奖励机制；培育法治文化

　　广东省从2014年5月开始在试点地区推行一村(社区)一法律顾问工作；2015年1月始开始正式在全省范围全面推进这一工作制度。一村(社区)一法律顾问制度对培育村(社区)群众法治意识，促进基层社会法治化治理水平起到非常巨大的作用。几年来，一村(社区)一法律顾问制度显示出常态化、正常化、规范化趋势。笔者认为，为了实现制度初衷，更好地助力国家治理体系和治理能力现代化，夯实基层社会法治化治理基础，有必要对这一工作制度进行分析和研究，提升一村(社区)一法律顾问制度的水平和品质。

　　一、关于“一村(社区)一法律顾问”概念中“一法律顾问”究竟是“一名律师”还是“一律师团队”？偏狭理解为“一名律师”，在经济发达地区，可能会成为这一工作制度的“瓶颈”或“掣肘”。

　　仔细研读广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅印发的《关于开展一村(社区)一法律顾问工作的意见》文件，第二条规定：“人员配置要求：地级以上市司法行政部门统筹本地区的法律服务人才资源，指导县(市、区)建立完善向律师事务所购买服务有关制度，律师事务所安排所属律师担任对口村(社区)的法律顾问，确保每个村(社区)配备一名”。[1]可见制度设计初衷是“确保每个村(社区)配备一名”法律顾问，换言之，是确保律师法律顾问制度在村(社区)的普及或覆盖，并不是说每个村(社区)只能配备“一名法律顾问”。基于各地不同的经济和文化发展水平，如果千篇一律认为是配备“一名法律顾问”，对“一法律顾问”概念偏狭理解，可能导致资源配置或法律需求上的“瓶颈”或“掣肘”。

　　事实上，经济发达地区社会经济事务频繁，只有“一名法律顾问”恐难于应对。在法律顾问已是不可或缺的珠江三角洲地区，“一名法律顾问”的服务或力不从心。笔者认为：对于边远落后地区，因经济文化发展水平滞后，社会经济生活比较单纯，“一名法律顾问”或许能够满足需求。毕竟，每一个地方的经济、文化、社会发展是一个渐进的过程，人们法治意识的提升是比较漫长的过程，加上当地执业律师缺少，律师数量无法覆盖当地村(社区)需求。例如，省目前的形势是：珠江三角洲律师群体“对口支援”粤东西北，才能满足偏远村(社区)一村(社区)一法律顾问工作需求。[2]东莞市就有多名律师多年来坚持“对口支援”韶关市的一村(社区)一法律顾问工作；每月都长途奔驰前往服务，着实令人佩服。但因为路途遥远，也有个别律师无法长期坚持下去。从长远来说，依靠外地律师“对口驰援”的做法不具有可持续性，或者，在效果或服务品质上的保障可能成为一块短板，管理部门应该“未雨绸缪”。对于位于珠江三角洲地区，尤其作为粤港澳大湾区腹地的东莞市来说，一名律师去完成一村(社区)一法律顾问工作，可能会由于事务繁多，经济民事纠纷频发，加上基层社会法治化建设的巨大需求，“一名律师”的“一法律顾问”实践已捉襟见肘，出现顾问律师疲于应付的现象。

　　城市更新、拆迁补偿、农用地租赁、农村土地承包流转、建设工程施工合同签订、劳务工追讨工资、村民婚姻家庭纠纷或邻里纠纷排解，甚至民主法治村(社区)建设，等等，无一不是涉“法”工作，“一名法律顾问”就是使出浑身解数、提供“全职服务”也未必能够从容应对，何况一村(社区)一法律顾问的律师是“兼职”或“副业”。笔者认为：一村(社区)一法律顾问工作制度设计初衷是：“一村(社区)”最少配备“一名法律顾问”；这“一法律顾问”应该理解为“一个律师团队”或“一个律师事务所”；起码不能仅仅囿于“一名律师”。基于目前珠江三角洲地区村(社区)经济发展的体量和规模，这种理解应该是适宜的；有利于一村(社区)一法律顾问工作制度的可持续性发展。

　　基于村居法律顾问制度已经成为基层社会治理不可或缺，政府应该统筹本地的财政资源和力量，起码对在不同经济水平村居工作的顾问律师作出差异化对待；补贴标准宜不低于或接近市场对价，形成对资深律师或有经验律师有效的激励机制。

　　(一)应通过灵活调整补贴标准鼓励资深律师积极性

　　村居法律顾问补贴金额因地域或经济发展不同，应作出差异化处理；补贴标准宜基本与市场标准接轨，激励资深律师或经验丰富律师热情参与。

　　对一村(社区)一法律顾问工作补贴标准，东莞市每年1．8万元的补贴标准，与律师服务市场的“对价”可能存在一定差距；对资深律师或经验丰富的律师未能形成有效的激励措施。现有村居顾问律师配置模式是一村(社区)一顾问，没有差异化；因经济发展不平衡、地域覆盖范围会导致律师工作不平衡。激励机制明显不足，补贴低、不免税，奖励措施有限。[3]随着村居法律顾问工作的深入开展，也随着对村居法律顾问制度的越来越接受和依赖，村居法律顾问在基层社会治理、依法治社、依法治企、民主法治建设、普法活动、人民调解等活动中已经是不可或缺。一方面是顾问律师的作用越来越大，工作量越来越多；另一方面是补贴待遇偏低，且多年不变，矛盾似乎越来越突出。长此以往，村居顾问律师的热情可能会弱化或淡化，创新意识不强，工作动力不足。对维持或提升村居法律顾问的服务品质无疑是非常不利的。

　　(二)应正确理解和把握一村(社区)一法律顾问工作性质

　　“公共法律服务”供给主体是政府而不是律师或律师事务所；为社会提供公共法律服务属于政府职责；政府是向律师事务所“购买”法律服务；不是律师或律师事务所向社会无偿提供“公共法律服务”；对于市场主体而言，任何无偿行为都将难以为继。

　　广东省委办公厅、广东省政府办公厅印发的《关于开展一村(社区)一法律顾问工作的意见》第二条规定：一村(社区)一法律顾问是“政府向律师事务所购买服务”。从法理分析而言，对社区对群众提供均等化、共享化的“公共法律服务”是政府的职责，公共法律服务属于政府采购项目。[4]一村(社区)一法律顾问无疑属于政府采购项目。政府购买公共法律服务的动因无疑是服务于推进社会治理体系和治理能力“现代化”的战略目标；对基层群众和基层组织是一种普惠式利好行为；彰显党和政府依法治国、建设社会主义法治国家、促进社会和谐稳定的宏大决心；但既然是政府“购买服务”，就不应该作出“无偿”提供服务的误读。作为服务对象的村(社区)或群众却普遍认为“公共法律服务”是“无偿”法律服务，是无需支付对价的“公共资源”配给；导致一些村居干部对一村(社区)一法律顾问工作不够重视，甚至觉得“多此一举”。个别经济落后地区对村居顾问律师“不当一回事”。而村居辖区富有“经济头脑”的个别民企经营者却嗅到机会，不再聘请有偿的法律顾问，逮机会寻找村(社区)顾问律师“蹭”服务。物以稀为贵；反过来，以贵为稀。如果基层群众认为这“物”是不需要或只需贱价就可以得到时，就不会重视或尊重。“谷贱伤农”，这也是政府在购买法律服务时不能不考虑的另一个维度。

　　(三)一村(社区)一法律顾问工作目标

　　一村(社区)一法律顾问工作目标，目前是侧重于解决村居民民事纠纷，重点在解答村民法律咨询，同时开展普法活动；一言以蔽之是“为群众排忧解难”。从浅层次来说，一村(社区)一法律顾问工作体现在为群众“排忧解难”，促进社会稳定。但普罗大众都非常务实，如果不是迫在眉睫需要“专业”应对，就没有寻求专业法律服务的动力。医学上有句格言：最好的医生是治“未病”，而不是治“已病”。作为村居法律顾问的律师也应该如此，最好的工作目标应该是在“意识”层面培植村民对法律、法治的尊重和信仰，让法治思维、法治方式成为自觉和常态；让矛盾在萌芽状态及时得到化解，而不是让事情发生后再寻找律师来“妙手回春”；事实上，大多数事情发生后，“妙手”并不能“回春”；事情一经发生，在众多路径中就只能寻找“损失最小”的那种方法。笔者觉得：一村(社区)一法律工作制度的建构，帮助村(社区)规范村规民约和各项制度、培育法治意识法治思维法治文化才是“治本”之策。但事实上，村(社区)愿意把各种计划、制度、重大经济活动、重要经济合同等“核心”业务提供给顾问律师参详论证的很少。显然，基于村居干部处于社会治理层次末端，对法治化工作只有“工具理性”而没有“目的理性”是不足为奇的。但作为制度设计者的政府部门，就不能囿于这种浅层次思维，损害制度目的的实现。

　　(四)一村(社区)一法律顾问工作的评价管理

　　在评价管理上，目前的做法，仅仅是在每年度进行两次评分公示，未制定或形成完善的管理措施，没有激励机制；几年下来，越来越式微。

　　笔者认为，为能够持续性推进这一工作，应该建立常态化制度性的表彰奖励机制。省司法厅文件也规定：省市律师协会要建立年度表彰制度，定期对参与工作表现突出的律师事务所和律师进行表彰，有效调动律师积极性，提升工作精气神。[5]省司法厅文件中的这一要求在实践中似乎越来越式微。由于缺乏考核评价机制，部分法律顾问对村(社区)法律事是“顾”而不“问”，只挂名不做事。[6]从根源说，无论律师还是管理部门，都没有对“一村(社区)一法律顾问”制度提升到推进国家治理体系和治理能力现代化的高度去重视这一实践活动。

　　二、一村(社区)一法律顾问制度的完善建议

　　基于上述分析，笔者认为，对实施多年的“一村(社区)一法律顾问”制度，有必要在认知层面和管理层面做进一步的深化和完善。

　　(一)从战略意义上正确认识一村(社区)一法律顾问工作的意义从宏观战略认识层面考察，应该将一村(社区)一法律顾问制度单纯从源头上“排扰解难”的认识，提升到作为基层社会治理法治化建设的目标来认识。

　　(二)在管理评价机制上建立比较完善、科学的激励机制制度的建构从国家或政府是否“郑重其事”可显示其重要程度。广东省司法厅印发的《关于深化一村(社区)一法律顾问工作的若干意见》规定：建立年度表彰制度，定期表彰制度。从社会治理维度考察，应该在政府层面对这一活动建构常态化制度性的评估激励机制。

　　(三)从构建法治文化维度认识一村(社区)一法律顾问工作的目标从工作目标上，应该以一村(社区)一法律顾问制度为抓手，重点培育村(社区)社会法治文化氛围；让基层村(社区)在法治文化的浸润中成长为良法善治、民风淳朴的社会。

　　三、结语

　　一个国家或地区的法治，如果没有进入文化状态，就不可能是真正的、持久的法治。[7]广东省委办公厅、广东省政府办公厅印发的《关于开展一村(社区)一法律顾问工作的意见》开篇就明确指出：“推进法律普及和法律服务进村(社区)，运用法治思维和法治方式创新基层治理”。表明法律服务进村(社区)为群众“排忧解难”只是一种手段，最终目的是实现基层治理“法治化”。社会主义法治突出“法律面前人人平等”，要求法律制定内容上的人人平等(良法)，也要求法律适用上的人人平等；要求人治文化向法治文化转换。还应该认识到，法治文化建设是社会主义道德建设的子项，是社会主义德治的必然要求，应该通过“挖掘民为邦本、礼法并用、以和为贵、明德慎罚、执法如山等中华传统法律文化精华，根据时代精神加以转化、加强研究阐发公共普及，传承运用，使中华优秀传统文化焕发新的生命力”。这是非常宏大的工程；不应该单纯由律师或司法行政部门唱独角戏；广播电视、文化宣传、社会保障、教育出版、新媒体“报、网、端、微、屏”等多部门多平台应该形成合力，立体化、多元化推进，使村(社区)法治故事有声有色地演绎、传颂，将法治文化从“村居法律顾问”独角戏中生发、升华、拓展开去，最终是在村(社区)形成区域法治文化生态圈。

      参考文献

　　[1]广东省司法厅网站．中共广东省委办公厅广东省人民政府办公厅《关于开展一村(社区)一法律顾问工作的意见》[EB/OL]．(2020-03-19)[2022-03-06]．http：//www．gd．gov．cn/zwgk/wjk/zcfgk/content/post_2936041．html．

　　[2]林玮．从一村(社区)一法律顾问浅谈构建广东省公益法律服务体系[J]．法制博览，2018(25)：101-102．

　　[3]刘玉裕，文珍兵．对一村(社区)一法律工作的实践与思考[J]．中国司法，2019(11)：32-35．

　　[4]王红卫，李建华，刘基智，等．公共法律服务均等化的研究与探索[J]．中国司法，2021(3)：91-96．

　　[5]广东省司法厅．广东省司法厅关于深化一村(社区)一法律顾问工作的若干意见[EB/OL]．(2017-12-14)[2022-03-14]．http：//sft．gd．gov．cn/gkmlpt/content/1/1150/post_1150745．html#1179．

　　[6]吴平芳，吴卓群．当前我国“一村(社区)一法律顾问”公共法律服务体系存在的问题与对策[J]．新余学院学报，2019，24(1)：56-59．

　　[7]林文雄．培育区域法治文化需要遵循四大原则[N]．汕头日报，2020-12-15(4)．