摘要：自然保护区作为保护典型生态系统、珍稀濒危物种及独特自然遗迹的重要区域，受到国家严格保护。然而，历史上各地自然保护区内普遍存在大量矿业权。这些矿业权的存续与自然保护事业的发展形成矛盾。近年来，随着生态文明建设的深入推进，各地加快了自然保护区内矿业权退出步伐，但在实践中仍面临诸多困难。应当建立自然保护区矿业权退出机制，明确合法矿业权退出的范围、标准、程序、补偿等内容，做到依法有序退出，保护矿业权人合法权益，并落实生态恢复治理。本文以广西为例，探讨自然保护区矿业权退出机制的理论内涵及完善其法律保障的建议。

　　关键词：自然保护区；矿业权；退出；补偿；生态恢复

　　党的十*大以来，生态文明建设在我国发展全局中的地位日益凸显。2017年十*大报告提出建设美丽中国，把加大生态系统保护力度，划定生态保护红线作为生态文明建设的重要内容。自然保护区作为维系国家生态安全的重要屏障，在维护生物多样性、保护生态平衡中发挥着不可替代的作用。但受历史等因素影响，全国自然保护区内普遍存在各类矿业权，这与保护目标和管理要求不相符。广西也不例外，经初步摸查，截止2023年11月30日，广西现有有效采矿权数为1493座，探矿权406个。已完成政策性退出矿业权22座（其中煤炭去产能退出20座；生态保护区退出2座），但仍有4个采矿权、2个探矿权位于自然保护区内。为贯彻落实中央生态文明建设的决策部署，广西正在加快推进自然保护区内矿业权的清理，但在实践中遇到诸多困难。

　　1自然保护区矿业权退出概述

　　1.1自然保护区矿业权退出的概念和分类

　　自然保护区矿业权退出是指自然保护区管理机构依据国家有关法律法规，对自然保护区范围内的采矿权、探矿权，通过行政、经济、法律手段，使其停止在自然保护区内的相关活动，消除其对保护区造成破坏的过程。根据退出原因和退出情形，可将自然保护区矿业权退出分为三类：一是设立保护区前已存在的合法矿业权，保护区设立后应予以清理退出；二是各类专项整治中，对不符合要求拒不整改的依法予以关闭；三是保护区调整、晋升等情况下，使原有矿业权不得不退出。

　　1.2自然保护区矿业权退出的理论基础

　　1.2.1公共利益优先原则

　　自然保护区的设立是出于对生态公共利益的考虑，体现了公共利益高于一般私人利益的原则。矿产资源开发与自然保护存在内在冲突。为维护自然保护这一根本公共利益，应当对保护区内的矿业权予以清理退出。

　　1.2.2社会公平理论

　　自然保护区矿业权人的退出，在一定程度上要求其牺牲自身利益，为全社会的利益作出贡献。基于社会公平理念，对合法权益因保护区设立而受损的权利人，政府理应给予相应补偿，以实现利益均衡。

　　1.2.3生态补偿理论

　　工业与信息化部、财政部、自然资源部等七部门联合印发了《关于推进矿山生态修复工作的指导意见》，提出建立生态补偿机制，综合运用资金补偿、债务处置、产业转型升级等措施，支持重点区域矿山生态修复。这些机制为自然保护区矿业权退出后的补偿提供了理论依据。

　　2自然保护区矿业权退出法律保障现状及问题

       2.1现行法律政策对矿业权退出的规定

　　关于自然保护区内矿业权的清理退出，国家陆续出台了一系列法律法规和政策文件。主要包括《自然保护区条例》《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》《自然保护区内矿业权清理工作方案》等。这些文件从不同层面对自然保护区内矿业权作出了原则性规定，为退出工作提供了基本法律依据，但也存在操作层面的规范缺失。比如，《自然保护区条例》明确提出“严禁在自然保护区开矿”，为退出违法违规矿业权提供了法律依据。《通知》从监管层面对进一步加强保护区内矿业权清理作了全面部署。《工作方案》则对如何分类分步推进保护区内矿业权退出作了原则安排。这些文件共同构建了推进自然保护区内矿业权退出的“四梁八柱”。然而，这些文件大多属于原则性、指导性文件，在矿业权认定、补偿标准制定、责任划分等实操层面还缺乏可依循的细化规定。这在一定程度上影响了地方推进矿业权退出的力度和进度。

　　2.2广西现有矿业权退出法律保障及其不足

　　在上述法律政策的指引下，广西制定了《广西壮族自治区自然保护区条例》等地方性法规。针对自然保护区矿业权退出的具体实施，自治区政府办公厅专门下发通知，对工作方案、时间进度等作出部署。自治区林业局、国土资源厅等部门先后出台若干规范性文件，就退出范围、补偿主体、资金来源、程序等进行了原则规定。比如，《自治区条例》专门对保护区内禁止开采矿产资源作出规定。自治区政府办公厅出台的《关于做好自然保护区内矿业权退出等工作的通知》，明确了退出的总体要求、时间表和路线图。自治区林业、国土部门制定的一些配套文件，对界定补偿主体、测算补偿资金需求等提出了对应要求。这些地方性制度设计，有力推动了广西自然保护区内矿业权的清理退出。但客观而言，这些规定多属指导性、纲领性条款，在退出补偿如何操作、生态修复如何考核等方面还缺乏细化的标准规范，整体的制度供给仍显单薄，可操作性有待进一步增强。

　　3完善广西自然保护区矿业权退出法律保障的建议

       3.1明确界定合法矿业权的认定标准

　　明确界定合法矿业权的认定标准是自然保护区矿业权退出工作的基础和前提。只有依法认定了合法矿业权，才能在此基础上开展补偿等后续工作。认定标准的制定应当重点把握两个维度：一是设立时间，二是审批程序。就时间而言，应以自然保护区设立时间为界限，对在此之前依法设立的矿业权，原则上应当认定为合法矿业权。就程序而言，要全面梳理矿业权设立所需的法定程序，包括规划指标、项目核准、用地审批、勘查开采许可等关键环节，对完整履行了必要法定程序、取得相关批准文件的，应认定其合法性。同时，还应将缴费情况纳入认定因素，对按时足额缴纳了矿业权出让收益、矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费等法定费用的矿业权，从体现诚信守法的角度，也应当认定为合法。只有围绕设立时间和审批程序两个关键，制定出细化、可操作的认定标准，才能最大限度保护合法矿业权人的既得利益，维护政府公信力和法律权威，为后续退出补偿工作奠定坚实基础。当然，界定合法性仅仅是第一步，对认定为合法的矿业权，还要严格依法开展清理退出，给予合理补偿，通过法治化方式妥善化解历史遗留矛盾，实现自然保护区内矿业权依法有序退出。

       3.2合理划定补偿范围和标准

　　补偿范围应当本着成本补偿、适当奖励的原则，兼顾公平性和可操作性，重点将矿业权勘查投入、矿山建设投入和取得矿业权投入等纳入补偿范畴。勘查投入包括实物工作量、固定资产、土地租金等方面；矿山建设投入主要是指采选工程、选矿设施设备等投资；取得矿业权投入则涉及探矿权采矿权价款、生产技术报告编制费等内容。对于不同类别的投入，要分别制定细化的认定口径和统计标准，既要尊重历史客观事实，又要严格审核把关，防止虚报冒领、重复计算等问题。在补偿标准上，要在广泛调研和科学论证的基础上，综合考虑资源禀赋条件、生态环境影响、区域经济发展水平、产业政策导向等多重因素，按照不同矿种、开采方式等，实行差别化的补偿标准。同时，要充分考虑补偿资金筹措渠道和地方财力状况，在补偿数额上把握好平衡，避免脱离实际、超出承受能力。此外，还应建立健全公示、听证等机制，充分听取矿业权人和社会各界意见，提高补偿标准制定的科学性、民主性。

　　3.3健全多元补偿方式

　　由于自然保护区内矿业权普遍存续时间长、权属关系复杂、利益主体众多，单一的货币补偿方式往往难以充分实现各方利益诉求，易滋生新的矛盾。因此，必须立足实际，创新思路，在货币补偿基础上，因地制宜、因企制宜，综合采取多种柔性补偿方式。比如，对退出后生产经营陷入困境的矿业权企业，在符合产业政策前提下，可由政府牵头，积极引导其异地建厂，盘活存量资产，实现转型发展；对工艺装备先进、环保达标、潜力较大的矿山企业，可通过减免税费等优惠政策，支持其实施技术改造，向接续产业转型；对于因退出造成当地就业压力加大的，可由政府和企业联手，加大再就业培训力度、开发公益性岗位、促进员工转岗安置等等。这些办法虽然从形式上看有别于直接货币补偿，但其实质仍然是对矿业权人合法权益的弥补，有利于在更大范围、更深层次上实现多方利益的均衡。当然，在实施过程中，要坚持“一企一策”，对不同企业分类施策，有的放矢，切忌“一刀切”。只有在尊重企业意愿、保护企业权益基础上，制定个性化、精准化的综合补偿方案，才能在最大限度降低财政压力的同时，有效化解社会矛盾，实现多方共赢。

　　3.4落实补偿主体责任

　　按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复”的原则，矿业权人作为矿产资源开采的直接实施者，理应承担矿区生态修复的首要责任。因此，在退出过程中，要本着尊重历史、照顾现实的态度、通过依法订立协议等方式，明确矿业权人在矿区生态环境恢复治理方面的责任。根据矿业权人前期履行治理修复义务的情况，分类施策、区别对待。对于已按规定编制了矿山地质环境保护与土地复垦方案，并在开采过程中按要求计提和使用了矿山地质环境治理恢复基金的矿山企业，可在审核的基础上，将其前期治理投入折抵应承担的生态修复任务；对恶意欠缴治理恢复保证金、严重破坏生态环境的企业，则应当依法从严要求其履行修复治理义务，确有必要的还可依法予以处罚。同时，政府还要做好统筹协调与监督考核，加强部门联动，明确退出工作责任分工，将生态修复任务细化分解到具体矿业权人，并将任务完成情况与补偿资金的拨付挂钩，确保责任、任务、补偿同步落实。只有切实将生态修复责任压实到矿业权人，并形成地方政府牵头、各部门齐抓共管的工作合力，才能从源头上控制破坏，加快推进退出后的生态修复治理进程。

　　3.5创新财政资金保障机制

　　从全国范围看，自然保护区内矿业权历史遗留问题较为普遍，而广西作为西部欠发达地区，地方财力有限，单靠自治区和市县财政难以完全承担矿业权退出所需巨额资金。为此，必须拓宽思路，积极创新财政投入方式。一是要加强与国家发改、财政、自然资源等部门的沟通衔接，积极争取将自然保护区矿业权退出补偿资金纳入中央预算内投资给予支持。二是要在自治区层面整合各类资金渠道，在统筹用好现有财政资金的基础上，研究设立矿业权退出专项资金，多渠道筹集资金。三是要充分发挥财政资金的杠杆效应，积极引导和调动社会资本参与矿业权退出补偿、鼓励社会捐赠等，形成多元化的投入格局。四是要创新财政资金使用方式，根据不同退出矿山实际，综合采取直接补助、贷款贴息、以奖代补等方式，提高资金使用效率。五是要加强对补偿资金的监管，建立全过程绩效考评机制，将资金使用情况纳入地方政府生态文明建设考核内容，确保资金使用安全规范、收到实效。只有在体制机制和资金渠道上积极创新，形成可持续的财政投入保障机制，才能为依法推进自然保护区矿业权退出提供强有力的物质支撑。

　　3.6健全生态恢复治理机制

　　受历史等因素影响，部分退出矿山的生态环境遭到严重破坏，亟待修复治理。这就要求我们必须将生态恢复作为推进矿业权退出的有机组成部分，通过建立健全相关工作机制，形成政府主导、企业主体、社会参与的局面。一是要加快推动矿业权人履行生态环境治理义务。结合采矿权到期延续、变更等，依法与企业签订矿山地质环境恢复治理协议，将生态修复任务、时限、标准等予以明确。二是要完善社会多元共治机制。充分发挥政府主导作用，制定整体修复规划，强化监督考核。支持社会组织参与，鼓励社会捐赠，广泛凝聚社会共识。特别要通过志愿服务等方式，引导当地群众和社会公众积极参与生态修复治理。三是要拓展资金筹措渠道。在严格要求企业履行治理恢复基金计提使用义务基础上，积极争取中央财政资金，设立地方生态修复基金，鼓励社会资本参与。四是要健全标准规范体系。结合宁夏实际，抓紧制定修复治理的技术标准和规程规范，为科学有序开展修复治理提供遵循。五是要强化全过程监管。加强修复方案、治理过程监管，严格验收考核，对治理不力、破坏生态的要严肃追责。只有从体制机制、标准规范、资金保障等方面系统发力，才能真正做到在退出的同时恢复，加快推进矿区生态系统修复，实现人与自然和谐共生。

　　3.7完善矿业权退出工作机制

　　完善矿业权退出工作机制是依法有序推进自然保护区矿业权退出的重要保证。这项工作涉及面广、政策性强、利益关系复杂，必须加强组织领导，健全工作机制，形成推进合力。一是要建立高位推动机制。自治区政府要把这项工作作为生态文明建设的一项重要内容，纳入重要议事日程，加强工作指导和统筹协调。成立由分管领导任组长、相关部门参加的矿业权退出工作领导小组，加强对重大问题的研究决策。二是要健全部门协调联动机制。发改、自然资源、生态环境、财政、林草等部门要按照职责分工，各司其职、密切配合，形成工作合力。建立信息共享机制，加强协同监管，防止政出多门、监管盲区。三是要完善法治保障机制。严格依法依规开展退出工作，做到公开、公平、公正，最大限度保护各方合法权益。建立健全听证、公示、备案等制度，充分听取各方意见。对侵犯矿业权人合法权益的，要及时依法纠正、补救。四是要创新退出路径机制。针对不同类型矿业权，分类施策、因企施策、设立过渡期等方式，引导企业平稳过渡、有序退出，把各方利益损失降到最低。五是要严格督查问责机制。将矿业权退出工作纳入各地各部门生态文明建设考核内容，加大督查督办力度，对工作推进不力、落实不到位的，严肃追责问责。只有在体制机制层面系统完善，形成科学、规范、高效的工作机制，才能为依法稳妥推进自然保护区矿业权退出提供坚实制度保障。

　　4结语

　　自然保护区矿业权退出是一项复杂的系统工程。广西应当从生态文明建设的大局出发，把推进保护区矿业权退出作为重要抓手，加快构建矿业权退出的法治保障体系。通过细化退出补偿制度、建立多元补偿机制、压实矿业权人修复责任等，优化矿业权退出的法律环境，妥善解决历史遗留问题，实现自然保护区内矿业权依法有序退出，推动形成人与自然和谐共生的生态文明新格局，为“建设壮美广西，共圆复兴梦想”贡献力量。