摘要：农村土地制度改革是我国经济体制改革的重要组成部分，也是经济发展的关键环节。新修改的土地管理法在征地制度、集体经营性建设用地入市制度、宅基地制度作出了多项创新性的规定。但在新《土地管理法》的应用中也出现了一些影响改革效果的现实问题。因此文章利用四层次社会科学分析框架对农村土地制度改革进行分类，明确了资产评估在土地制度改革中发挥作用的层次。根据改革现状，提出了当前我国农村土地制度改革存在的问题及相应对策，以期为新形势下资产评估在农村土地制度改革中的应用提供借鉴和参考。

　　关键词：资产评估；农村土地制度改革；三块地改革

　　引言

　　伴随着中国经济的飞速发展，农村土地制度改革已经成为推进农业现代化，提高农民收入，优化农村资源配置的重要途径。2013年末，中共十八届三中全会首次提出要构建统一的建设用地市场，为农村土地制度改革指明了方向和任务；2014年，国家发布《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，这一政策的出台，为农村土地制度改革提供了新的思路。但是，由于经济和历史等诸多因素，我国在推行这一制度时，出现了一系列的现实问题。在此过程中，作为市场经济基础性行业的资产评估逐渐在农村土地制度改革中发挥着越来越重要的作用，对促进农村经济的发展具有十分重要的意义。

　　一、农村土地制度改革层次分析

　　要发挥资产评估在农村土地制度改革中的功能，就必须明确农村土地制度改革的层次，理清其主要在哪个层次发挥作用。新中国建立后，我国先后经历了几次农地制度的改革。目前研究主要根据改革的历史时期将农村土地制度改革划分为四个阶段。分别是改革开放前的土地改革时期与农业合作化时期，改革开放后的家庭承包经营制时期和目前“三权”分置下的土地流转时期。

　　2000年，Oliver E·Williamson提出了“社会基础、制度环境、治理结构和资源配置”四层次的社会科学分析框架。本文以此为基础，对我国农村土地制度改革进行分类。“社会基础”层面是指受社会习俗、传统、习俗、伦理和宗教等因素的制约而自发形成的非正式制度，因而不可能具有积极的效率导向。“制度环境”层面主要包括宪法、法律、产权。相对于第一个层面，“制度环境”层面可以是自发的，也可以是人为的。土地所有制的改变就是一种“制度环境”的改革。农村土地所有权的改变可以分为两个时期，一是土地改革时期，二是农业合作化时期[1]。首先，是经历了“土地革命”等多个重要阶段的土地改革。在此期间，国家逐步实行“耕地农有”，从而完成了由“封建地主所有”向“个体所有”的转变，实现了土地权利的重大转移。其次，是合作化时期。经历了农业互助组、合作社、人民公社等阶段。在此期间，国家实行的“互助合作，集中统一”的土地政策，加速了由个人所有到集体所有的过程。这就是所谓的“合作社公有”理论，它是指导我国农村土地所有权集体化的一个重要理论。最终形成了以“三权所有、队为基础”的传统农村集体化制度。“治理结构”层面是“制度环境”层面上为实现具体活动而制定的一种规则。其目的就是在第二层次的限制下为每一种特定的互动选择最佳的治理结构。改革开放以来的家庭承包经营制改革，以及当前“三权”分置下的农地流转，都是以土地公有制为基础，以提升土地使用效益、调动农户生产积极性、促进现代农业发展为目的，对“治理结构”层面进行的一次改革[2]。而“资源配置”层并非一种特定的制度，它是人类在上述三层规则的约束下做出的一种行为，它决定着分配的结果。行为主体通过对其行为进行成本与效益的不断调整，以获得自身的利润最大化[3]。

　　“社会基础、制度环境、治理结构和资源配置”分析框架下，第一层次至第四层次是逐级制约的关系。那么当上层条件既定的情况下，想解决某一层次出现的问题，只能在下方的层次中寻找解决办法。从本质上讲，“三块地”改革是当前“三权”分置下土地流转时期的改革的一部分，也是在“治理结构”层面上进行的。在“治理结构”层面已经确立的情况下，要解决实际问题，就必须借助“资源配置”层面的方法。而作为市场经济基础产业的资产评估，主要在“资源配置”层次的资产定价环节发挥着不可替代的作用，能解决一些“三块地”改革中出现的现实问题。

　　二、农村土地制度改革中出现的问题

　　2013年末，中共十八届三中全会首次提出要构建城乡统一建设用地市场，为农村土地制度改革指明了方向和任务；2014年，国家又发布《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（以下简称《意见》），这一政策的出台，为农村土地制度改革提供了新思路。《意见》是在坚持土地公有制，保护耕地红线，保护农民利益的前提下，对土地征收、农村集体建设用地和农村宅基地制度进行了积极探讨。在经历了四年的试点之后，十三届人大常委会第十二次会议通过了《土地管理法》和《城市房地产管理法》。但是，随着我国经济社会发展的不断深入，实践中也面临着诸多新问题。

　　（一）征地制度改革存在的问题

　　根据《土地管理法》，我国土地管理的目的包括：切实保护耕地。原因在于，我们国家的土地尽管有九百六十多万平方公里，在世界上排名第三。但2021年8月26日，国务院第三次全国国土调查领导小组办公室、自然资源部和国家统计局联合发布的《第三次全国国土调查主要数据公报》表明：我国耕地只有19.18亿亩，约占我国国土面积的13.31%。目前，我国的人均耕地面积不到1.4亩，与全球平均水平相差甚远，而且土地质量普遍低下，耕地总量持续下降。在这样的背景下，为保证国家的粮食安全，对耕地的保护就显得尤为重要。《民法典》规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产。《土地管理法》也明确规定：为了公共利益的需要，确需征收农民集体所有的土地可以依法实施征收。然而，在实施过程中，耕地占补平衡往往会面临着补充数量不足，或数量充足但质量不足的问题[4]。例如，实行省级统筹的耕地占用补偿平衡制度；因为租金的不同，导致了自然环境良好，地形平坦，形状规整的地块被大量征用，用于房地产开发。自然环境恶劣，地形崎岖，形状不规则的山区或丘陵地带，为占补平衡而开发成耕地。从表面上看，耕地面积不变，达到了占补平衡，但实际上，耕地的质量却得不到保障。

　　此外，由于农户对集体土地的价值认识不清，在国家征收土地时，农户往往不能明确自己应获得的赔偿数额，从而使他们的合法利益遭受损失。对于农民来说，土地就是一个“铁饭碗”。土地被征用后，农民丧失了生活的手段。征地后若不能对其进行合理估价，将导致农民失去其应有的部分利益。从农户的角度来看，对农地估价的误判将对其自身的权利造成损害。从政府的观点来看，失地农民失去了生计，势必会对社会的安定产生一定的冲击，并对长期的经济发展产生不利的影响。

　　（二）集体经营性建设用地入市存在的问题

　　2019年最新修订的《土地管理法》明确规定：允许集体经营性建设用地入市，实现集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权、同价。农村集体经营性建设用地是我国农地制度改革的一项重要内容，它不仅可以增强农民的土地财产权，激活乡村资源要素，同时也可以为乡村产业发展、返乡创业创新等提供更好的政策支持，同时也会影响城市建设用地的供给，缓解一些城市用地相对紧缺的问题[5]。然而，在实际操作中却遇到了一个难题，那就是《土地管理法》规定：只有依法登记的集体经营性建设用地才可以入市交易。由于历史的原因，有些土地并没有按照规定依法登记。这导致产权证书无法发放。出租集体经营性建设用地使用权的企业，光靠租赁合同是不可能实现抵押的。这是因为，如果金融机构贸然同意发放贷款，在企业失去还款能力的情况下，金融机构的权益将得不到保护。此外，由于对土地的管理比较混乱，使得集体经营性建设用地的权利束非常复杂，既有可能出现所有权和使用权分离的情况，还有可能出现出租、入股、抵押等各种权利并存的情况。这使得银行很难对抵押物进行准确估价，从而更不愿意向企业发放贷款[6]。

　　（三）宅基地制度改革中存在的问题

　　农村宅基地是我国农村土地制度改革的重要内容，也是关系到亿万农民基本居住权的重要制度。农村宅基地制度改革既要考虑农村居住安全，又要考虑农民产权问题，因此，必须保证宅基地制度的稳定性，保证农民的基本居住条件，同时允许农民自愿、有偿退出宅基地。当前，我国《土地管理法》明确规定：鼓励村民依法自愿有偿退出宅基地。宅基地的退出方式主要有两种，一是在集体内部流转，二是由集体经济组织回购。与集体内部流转相比，集体经济组织回购数额大、规模大，所需资金量大。然而，在改革的实践中却发现：相当多的村集体不但账面上无资产，有的甚至欠下了数十万元甚至数百万元的债务[7]。在此背景下，村集体很难依靠自己的力量组织大规模回购宅基地。因此，在很多地方，村民自愿退出宅基地，而村集体却没有能力将其买回。目前，几乎所有的宅基地退出都是在政府的主导下，以集体经济组织的形式收回。目前，村集体购买宅基地所需资金主要来源于地方财政转移支付，增加了地方财政负担。因此，如何解决宅基地闲置，唤醒这些“沉睡资产”，亟需探索符合现实国情的自愿退出路径。

　　三、应对策略

　　资产评估机构作为社会独立的第三方机构，坚持独立、客观、公正的原则，能够根据实际需要作出科学合理的价值判断。资产评估是市场经济条件下对资产进行价值发现的过程，能够解决信息不对称问题、帮助金融机构进行风险管理、优化资源配置、提高资源利用效率、规范市场交易和保护投资者权益。总的来说，资产评估是市场经济中不可或缺的重要环节，其作用在于为市场经济的正常运行提供专业、可靠的支持和保障。

　　政府在进行耕地保护的年度自查、期中检查、期末考核中应该聘请具有相关土地分等定级资质的资产评估机构进行耕地面积统计和耕地质量检查。在检查中，评估机构首要目标是检查是否按时按量地完成了耕地补充。其次，资产评估机构需要摒弃简单的以面积换面积的检查思路。综合考虑土地肥力、土地形状、地形地势等因素评估出被征地的参考价值。将参考价值与原耕地的价值进行比较。如果参考价值高于被占用耕地的价值说明该地块的耕地保护考核合格。如果参考价值低于被占用土地的价值，意味着补充耕地的农业产出能力必然小于被占用的耕地，那么就需要耕地占用者进一步提升补充耕地的质量。

　　进行征地活动时，为了使政府和农民都能正确认识到被征用土地的价值，政府可以在组织编制征地补偿安置方案前委托资产评估机构进行评估。资产评估机构需要对被征用土地的价值出具真实且全面的评估报告。这样能保障被征地村民得到自己应得的征地补偿，增强村民在失去土地后的生存能力。评估机构需要摒弃评估一般的单项资产的思路，正确认识到山水田林湖草是一个紧密的结构体系，是相互粘连着的有机组合，不可以被人为地拆开切碎进行评估。而土地是山水田林湖草的载体，因此在进行评估时需要评估的是土地以及地上承载物的整体生态价值，而不是仅仅按照农业产出来评估出一个土地价格。资产评估机构要建立非标准的空间生态概念，即不能仅仅依靠面积或区位条件来判断土地价值。而需要以人类整体的、长远的利益作为根本价值尺度。

　　激发金融机构对集体经营性建设用地抵押融资的积极性，首要条件就是开展土地确权工作[8]。政府必须履行自身职责，积极推进地籍调查、权属状况调查、界址调查等。为土地确权工作提供支持。在土地确权完成后，金融机构在审核集体经营性建设用地抵押贷款时可以委托资产评估机构对拟抵押物进行评估。在土地确权工作完成后，评估机构能够明确产权主体。根据金融机构的需要，评估机构应评估集体经营性建设用地的抵押价值。明确其评估结论对应的价值内涵是谨慎价值。结合当地实际情况、社会发展阶段等因素，合理确定评估对象与范围。在实际评估时，评估机构应充分利用其以往掌握的评估案例，根据不同类型集体经营性建设用地的特点，选择适宜的评估方法进行评估。由于集体经营性建设用地交易逐渐增加，并且往往可以独立产生经济利益，评估机构应该优先考虑使用市场法、收益法、假设开发法进行评估。资产评估机构作为社会独立第三方，对自己发表的结论的科学性与合理性负责，能够增强金融机构对于集体经营性建设用地抵押贷款的信心和积极性。保障乡村企业繁荣健康发展。

　　为解决村集体资金不足的问题，村集体可以探索建立农村集团公司或农村集体资产管理公司。让村集体收购宅基地变为村民利用宅基地入股，让买卖变为入股。这样不仅解决了村集体资金不足的问题，还解决了村民们认为卖了宅基地进了城就失去了“根”的普遍想法，增进了村民对村集体的归属感。在这个过程中，如何确定村民们入股的宅基地的公允价值十分关键。如果不能合理评估宅基地价值，那么势必会损失村民的利益。为了解决这个问题，村集体可以代表村民聘请资产评估机构对宅基地进行评估。在确定了公允价值后，村集体集中向村民公示，公示期间估价机构安排评估师在现场说明解释，听取相关意见。

　　村集体也可以在社会上寻找投资人建立以宅基地为底层资产的房地产信托投资基金。这为村集体提供了一条新的资金来源渠道。在基金发行阶段，REITs管理人可以聘请评估公司为REITs产品定价提供参考，提供决策依据，同时满足披露要求。REITs存续阶段每年对REITs基础资产的价值进行评估，定期披露资产价值，为资产市场提供参考。此外，在某些特殊情形下，如市场巨幅波动时，也需要及时进行评估，以应对各种市场风险。通过资产评估，可以及时发现资产价值的异常波动，有助于REITs管理人制定相应的风险管理策略。在REITs退出时，需要对基础资产价值进行评估，确保价值公允，保护投资者利益。通过资产评估，可以为REITs退出提供合理的资产价值参考，有助于REITs顺利退出[9]。

　　四、结语

　　随着农村集体资产确权登记颁证工作的推进，以及土地流转的开展，资产评估在农村土地制度改革中将发挥越来越重要的作用。本文仅对目前出现的部分问题进行了分析探讨。随着农村集体产权制度改革的推进，还会遇到一些新情况、新问题。资产评估在农村土地制度改革中的应用仍面临诸多挑战，如评估标准的不统一、专业人才的缺乏等。这就要求资产评估机构积极发挥专业优势和职业操守，为改革试点工作提供专业支撑。未来的研究和实践需要进一步探讨如何完善资产评估体系。资产评估机构应结合自身特点，针对农村集体产权制度改革中的难点、痛点问题进行研究探索，为行业发展提供有益参考。相信在政府和行业的共同努力下，在各方积极配合下，农村集体产权制度改革一定能够顺利推进。

　　参考文献：

　　［1］石宝峰，王瑞琪.中国农村土地制度改革的历史进程、理论逻辑与未来路径［J］.中州学刊，2023（10）：39-47.

　　［2］刘守英.农村土地制度改革：从家庭联产承包责任制到三权分置［J］.经济研究，2022，57（2）：18-26.

　　［3］罗玉辉.新中国成立70年农村土地制度改革的历史经验与未来思考［J］.经济学家，2020（2）：109-116.

　　［4］刁云艳.农村土地征用制度改革存在的问题和对策［J］.江西农业，2018（16）：116.

　　［5］张斗俊.土地使用权出资法律制度研究［D］.重庆：西南政法大学，2005.

　　［6］林丹丹.集体经营性建设用地入市管理存在问题及对策建议［J］.商业经济，2023（7）：130-132.

　　［7］顾龙友.对宅基地制度改革几个关键问题的思考［J］.中国土地，2018（10）：38-41.

　　［8］李晋阳.抵押融资中农村土地经营权价值评估研究［D］.咸阳：西北农林科技大学，2023.

　　［9］吴进.资产评估助推REITs市场高质量发展［N］.中国会计报，2023-06-30（8）.