编者按：2019年，国务院国资委提出国有企业以参股等多种方式与各类所有制企业合资合作实践中存在部分企业参股投资决策不规范、国有股权管控不到位等问题，影响国有资本配置效率，造成国有资产流失。国有企业作为国家经济的重要组成部分，其参股投资管理的质量和效率直接关系国家经济的发展。2022年，为深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，按照国资委持续加强国有企业参股管理要求，H公司审计部在集团范围内针对参股企业及其管理情况开展了专项审计。通过审计，深入了解了公司范围内参股股权管理情况，全面检查了参股企业投资过程及管控情况，重点揭示了参股管理存在的普遍性问题与重大管理风险，推动建立了参股股权管理机制，切实防止了“只投不管”，有效加强了国有企业参股股权的管理工作，保障维护了国有资产安全。

　　关键词：内部审计；参股股权管理；国有资产监督

　　一、国有企业实施参股管理审计的必要性

　　实施参股管理审计，是国有企业坚决贯彻落实国务院国资委决策部署的重要举措。

　　2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求积极发展混合所有制经济，大量国有企业参股企业也逐步设立，然而对于这些企业中的国有资本如何监督，尚无明确指引。

　　2019年10月，党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，强调发展混合所有制经济，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，做强做优做大国有资本。

　　2019年12月，国务院国资委出台《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》（以下简称《通知》），提出近年来，国有企业以参股等多种方式与各类所有制企业合资合作实践中存在部分企业参股投资决策不规范、国有股权管控不到位等问题，影响国有资本配置效率，造成国有资产流失。《通知》从规范参股投资、加强股权管理和强化监督问责等三个层面提出13条针对性措施，进一步规范了国有企业开展参股管理工作。

　　因此，国有企业开展参股管理审计，是坚持和完善党和国家监督体系，推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，体现了国有企业坚决贯彻落实党和国家决策部署的精神。

　　实施参股管理审计，促进国有企业提升管控效率、提高资产质量，推动国有企业实现高质量发展。

　　随着国有企业的进一步深化改革，不少国有企业采取引入民营资本、投资民营企业或与民营企业共同出资新设组建混合所有制企业，已经成为国有企业改革的一个新发展趋势，加强参股管理是深化国有企业改革的重要抓手，也是国企改革三年行动方案的重要内容之一。但在实践中，国有企业部分参股企业投资决策不规范、参股股权管控不到位及退出机制不健全等问题影响了国有资本配置效率，造成了国有资产流失。

　　内部审计是国有企业经济监督的“特种部队”，应该严格落实党中央关于国有资本走到哪里，审计就跟进到哪里，不留死角的原则，通过内部审计加强对国有企业参股企业的监督管理，开展问题整改，指导参股企业规范有序经营，避免造成经济损失以及对国有资本的侵害。同时，国有企业开展参股管理审计也可以实现优化资本结构、提升管控效率、提高资产质量、防范和化解经营风险、改善国有资源配置效率的目标，为国有企业高质量发展提供决策依据。

　　二、H公司参股管理审计实务

　　2022年，为深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，按照国资委持续加强国有企业参股管理要求，有效防范投资风险和廉洁从业风险，提高投资收益，促进国有资产保值增值及公司高质量发展，H公司审计部在集团范围内针对参股企业及其管理情况开展了专项审计。审计过程中，深入了解了公司范围内参股股权管理情况，全面检查了参股企业投资过程及管控情况，重点揭示了参股管理存在的普遍性问题与重大管理风险，推动建立了参股股权管理机制，切实防止了只投不管，有效加强了国有企业参股股权的管理工作，保障维护了国有资产安全。

　　（一）审计思路

　　根据国资委《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》要求，结合H公司特点，审计组确定了从参股企业的投资、参股企业的管控两大方面开展检查的审计思路。

　　参股企业投资方面的审计内容包括：一是参股企业的投资方向是否符合集团公司战略方向，坚持聚焦主业；二是参股企业的合作对象是否进行充分尽职调查，重点关注合作对象的投资战略目标、技术实力、区域资源配置、市场开拓能力、企业文化等方面与我方的契合度和优势互补程度，并对其财务状况、重大债权债务、关联交易与同业竞争、守法经营情况、从业经验、社会背景、市场信誉进行全面调查；三是参股比例和管理方式是否依据参股比例保障我方在参股公司中的管理权利，实现我方权利表达的最大化；四是参股企业设立的决策审批程序是否符合公司规定等。

　　参股企业管控方面的审计内容包括：一是参股公司章程中是否健全法人治理规范运作管理体系，参股公司是否依法依规健全完善董事会、监事会，规范议事规则，我方是否依法合规行使股东权利，履行股东监督管理职能；二是我方是否按照参股公司章程向参股公司派出董监高等人员，并定期轮换；三是我方派出人员是否按照公司法及参股公司章程履行职责，行使知情权、提议权、参会权等各项权利，是否严格按照派出单位意志或授权行使表决权等权利，并及时掌握参股公司的财务数据和经营情况，促进参股公司的经营目标和经营行为与本单位战略目标和投资目标有效结合；四是是否及时掌握参股公司股权结构、资产情况、经营情况、收益情况等，发现异常要采取措施防范和应对风险；五是是否严格规范公司字名、字号等无形资产的使用，有效维护公司权益和品牌价值等内容。

　　在审计抽样过程中，确定了三项原则：一是根据重要性原则，剔除近年已开展过审计或检查的企业后，结合近年审计、检查结果，重点关注涉及公司重点发展业务或核心业务的参股企业；二是根据风险导向性原则，重点关注高风险业务领域的参股企业，同时对参股企业进行初步筛选和评估，将存在如注资不到位、多年未分红、持续亏损等高风险参股企业纳入抽查范围；三是根据问题导向性原则，根据财务资产部近年针对参股企业开展的自查、检查发现的各项问题，以及近年来审计发现的各项问题，有针对性地选择审计抽查企业。

　　针对参股企业自身审计配合度不高的问题，本次审计以H公司所属二级单位的现场审计工作为主，个别重点参股企业通过与二级单位共同成立审计组，以股东联合审计的方式开展参股企业的现场审计。同时，根据二级单位现场的审计情况，审计组适时调整审计形式，对于问题较为复杂、严重的参股企业临时增加参股企业现场审计，确保审计有效性。

　　（二）审计结果

　　本次审计是H公司首次针对集团范围内参股企业开展的专项审计，审计过程除揭示问题外，还实现了四项主要工作目标：一是对公司范围内参股企业在三会管理、外派高管管理、经营管理等方面开展全面检查，实现审计全覆盖，起到参股企业“摸家底”的作用；二是对参股企业的经营情况进行了初步核查，总体来看，大部分参股企业实现了成立目标，经营效益较好；三是对连续三年亏损、无实质经营或正在履行退出程序的境内参股企业、对属于未贴近所属公司主要业务的境内参股企业进行了初步统计；四是按参股企业的持股比例与投资金额进行了分项分析，为领导层掌握集团公司范围内参股企业情况提供概览，为决策提供帮助。

　　在审计结果方面，总体来看，近年来，按照国资委持续加强中央企业参股管理要求，H公司及各所属单位均开展了系统内参股股权清理清查工作及参股经营投资自查工作。通过检查，也发现了系统内参股企业存在的部分管理问题及风险，并采取了相应整改措施，推动了参股股权管理提升，取得了一定成效。但仍存在如下三大方面的问题。

　　一是H公司及各所属单位未就参股股权管理建立单独的制度体系。制度不完善使得部分所属单位在参股股权管理过程中流程不清晰、风险预判不充分、日常管理不到位。具体表现在三会管理方面，个别参股企业未按公司章程召开三会或召开三会不及时，个别议案流于形式、个别重大事项未按公司章程提报董事会决策审议等；外派人员管理方面，个别参股企业未及时外派高管、派出高管任职条件不符合要求、未对派出的董事，监事进行业绩考评等；个别参股企业的公司章程中未设置股东审计条款，不利于有效加强内部监督、维护我方权益等。

　　二是H公司及各所属单位对参股企业普遍采取分级管控的方式，但未开展统一监督与指导，导致管理方式与标准不统一，不利于公司提高整体参股股权管理水平。部分所属单位对各层级参股企业管理监督不到位，个别参股企业违规开展股权代持、滥用公司名号成立多家子公司、未经董事会审批与大股东开展关联交易，且关联销售价格明显低于非关联交易，影响我方利益、违规垫资等较严重问题，产生一定经济损失及重大风险隐患。

　　三是部分参股企业自身经营管理也存在一定问题，存在合规及安全管理不到位、合规证照未取得，成立后无实质业务或持续亏损、投资未达预期，且退出及关闭困难等情况。

　　（三）审计建议与审计成效

　　针对本次审计发现的各项问题，审计组对于H公司各所属单位有针对性地提出了7项审计建议：一是积极推进参股企业管理的制度体系建设，对其参股企业应加强统一管理，从体制机制上提高参股股权管理水平；二是应切实履行股东权责，及时按章程委派参股企业董监高人员、开展参股企业的日常管理，同时加强对选派人员的管理，督促其认真履职，切实避免只投不管；三是应关注参股投资回报，对满五年未分红或长期亏损、非持续经营的参股企业，应尽早开展评估工作，确属低效无效资产应及时启动退出机制；四是加强参股企业的财务监管，提高风险排查力度，重点关注关联交易及大额应收账款，保护我方权益不受侵害；五是设立前应严格甄选合作对象，做好尽职调查工作，对于以并购方式成立的参股企业，需关注并购过渡期的相关问题；六是规范无形资产的使用，对于违规使用我方企业名号问题，应尽快启动相关程序、采取相关措施，控制风险；七是针对本次审计发现的问题，举一反三，结合公司治理，对参股企业管理情况进行系统排查。

　　同时，本次审计发现的参股股权管理问题获得H公司管理层高度关注，并采取了诸多积极措施有效放大审计成效，如在年度审计计划中增加了参股企业股东联合审计的投入，对参股企业进行定期、全覆盖的监督与检查等。

　　三、结语

　　国有企业作为国家经济的重要组成部分，是国民经济的重要支柱，是国家经济大盘的“稳定器”与“压舱石”，国有资本和社会资本产权深度融合，是国有企业改革的大势所趋，使得国有企业参股股权在国有经济中占有越来越重要的地位。而与之矛盾的是，国有企业的审计监督对于参股股权管理的关注度不高，一些国有企业没有对参股股权管理开展过审计监督，对于审计什么、如何审计也没有明确的指引和方法，难以通过审计监督保障国有股东权益，导致作为小股东的国有企业权益受损，使得参股股权管理成为国有企业投资管理中的重要风险点。

　　因此，内部审计作为国有企业监督管理重要制度安排，应当与时俱进、创新发展，持续融入并发展“管资本”为主的国资监管机制。国有企业在编制年度审计计划中要对参股投资管理审计有所侧重，对公司负责人开展经济责任审计时，要将任期内参股投资、与参股公司关联交易等事项列入重点审计内容。同时，要强化对参股公司管理的责任追究，对审计中发现国有企业管理人员在参股管理中未履行或未正确履行职责，违反国家法律法规、国有资产监管规章制度和企业相关管理规定，造成国有资产流失或不良后果的，应根据公司的违规经营投资责任追究相关办法及规定，对相关责任人追责问责，涉嫌违纪违法的，移送有关部门严肃查处。

        参考文献

　　［1］田志友，刘军洋，姚以立．国有企业参股管理评价体系设计与应用［C］//中国企业改革与发展研究会，中国企业改革50人论坛．中国企业改革发展优秀成果2021（第五届）上卷．北京：中国商务出版社，2021：325-337.

　　［2］国资委.关于中央企业加强参股管理有关事项的通知［EB/OL］（2019-12-12）［2024-01-28］.

　　［3］刘丽．关于加强国有企业参股股权管理工作的思考［J］．财经界，2021（10）：41-42.

　　［4］戴国华．从财务视角透析中央企业参股管理问题的成因及对策［J］．财务与会计，2021（21）：4-9.